- Nhóm các quy định về cưỡng chế hành chính: Nghị định số 37/2005/NĐCP ngày 18/03/2005 của Chính phủ quy định thủ tục áp dụng
2.3.2. Những điểm còn tồn tạ
* Về thẩm quyền
Hiện nay văn bản về xử phạt vi phạm hành chính có giá trị pháp lý cao nhất là Pháp lệnh Xử phạt vi phạm hành chính do ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành. Dưới đó là các văn bản hướng dẫn thi hành một số điều của Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính trong các lĩnh vực cụ thể. Các văn bản về xử lý vi phạm hành chính nằm rải rác không theo một hệ thống, dẫn tới việc quy định chồng chéo, mâu thuẫn nhau, không thống nhất, thiếu sự rõ ràng. Vì vậy cần xây dựng Bộ luật xử phạt vi phạm hành chính quy định về thủ tục, thẩm quyền xử phạt.
Việc quy định thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính của cơ quan kiểm lâm và ủy ban nhân dân các cấp không rõ ràng, còn đan xen, chồng chéo (Điều 24, 25, 26 Nghị định 99/2009/NĐ-CP ngày 02 tháng 11 năm 2009 về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý rừng, bảo vệ rừng và quản lý lâm sản), việc xác định thẩm quyền trong một số trường hợp hết sức khó khăn.
Một số quy định về thẩm quyền khá chặt chẽ, hạn chế tiêu cực, tuy nhiên khi áp dụng trên thực tế lại gây khó khăn, ách tắc, trì trệ. Những trường hợp cán bộ Kiểm lâm, cơ quan có thẩm quyền (Hải quan, Thuế, Thị trường), phát hiện vụ việc, lập biên bản, tịch thu tang vật tại chỗ, song việc xử phạt lại không thuộc thẩm quyền và phải chuyển vụ việc đến cơ quan có thẩm quyền xử phạt xử lý, trong khi vụ việc xảy ra trong rừng sâu, biên giới, hải đảo, tang vật vi phạm là động thực vật tươi sống thì việc bảo quản tang vật là vô cùng khó
khăn, thậm chí là không thể thực hiện được. Trên thực tế, người có thẩm quyền xử phạt phải giải quyết quá nhiều vi phạm do cấp dưới chuyển lên trong khi đó lại chỉ biết về vi phạm thông qua giấy tờ, tài liệu nên làm giảm độ chính xác, hiệu quả của xử phạt vi phạm hành chính. Việc khiếu nại của cá nhân tổ chức cũng vòng vèo theo và kéo dài không cần thiết. Điều này cũng dẫn tới việc làm mất thời gian, chi phí đi lại, chi phí cơ hội cho cá nhân, tổ chức bị xử phạt.
Việc quy định thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng của cơ quan kiểm lâm và ủy ban nhân dân các cấp có nhiều bất cập. Cơ quan kiểm lâm, trong đó các cán bộ kiểm lâm là những cán bộ được đào tạo chuyên môn, là những cán bộ có kiến thức trong việc xác định đối tượng, công cụ, tang vật vi phạm pháp luật trong lĩnh vực này nên việc xác định vi phạm sẽ đúng người, đúng đối tượng, đúng mức độ và dễ dàng hơn so với cán bộ của ủy ban nhân dân các cấp. Nên chăng việc tăng thẩm quyền và trong tương lai nên giao toàn bộ việc xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng cho cơ quan này.
Theo quy định của pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực này thì Kiểm lâm viên chỉ có quyền phạt cảnh cáo hoặc phạt tiền, ngoài ra không có quyền tịch thu hoặc áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả, dẫn đến việc bất hợp lý và ách tắc trong quá trình xử lý. Ví dụ: Khi kiểm lâm viên phát hiện vụ vi phạm thuộc thẩm quyền xử phạt của mình về mức tiền phạt như mang dụng cụ thủ công hoặc cơ giới vào rừng để săn bắt động vật rừng, tuy nhiên vì không có quyền tịch thu tang vật (súng săn, nỏ, thậm chí chỉ là một chiếc súng cao su, một chiếc cưa...) nên theo quy định vẫn phải chuyển vụ việc lên cấp trên giải quyết.
Bất hợp lý này còn thể hiện rõ trong việc xử lý việc vận chuyển trái phép động vật hoang dã. Chi cục Hải quan khi phát hiện phải chờ có kết quả
giám định mới lập biên bản vi phạm; vì vụ việc vượt thẩm quyền xử lý, nên chi cục Hải quan; sau khi nghiên cứu vụ việc và vận dụng các quy định của pháp luật thấy vụ việc phải chuyển giao cho cơ quan chức năng khác có thẩm quyền xử lý, do đó cấp cục Hải quan chuyển giao hồ sơ, tang vật đến Chi cục Kiểm lâm; Chi cục Kiểm lâm xét thấy có đủ căn cứ khởi tố vụ án hình sự mới ra quyết định khởi tố, sau đó chuyển giao vụ việc cho cơ quan Công an thụ lý, điều tra, quyết định xử lý đúng thời hạn (10 ngày - kể từ ngày lập biên bản) nhiều khi không thực hiện được.
Pháp lệnh Xử phạt vi phạm hành chính đã quy định bằng cách liệt kê các chức danh có thẩm quyền xử phạt và với mỗi chức danh cụ thể Pháp lệnh quy định rõ hình thức, mức xử phạt và những biện pháp cưỡng chế khác mà chủ thể đó được áp dụng trong khi xử phạt vi phạm hành chính. Theo cách quy định này, những chức danh nào được chỉ rõ trong Pháp lệnh mới có thẩm quyền xử phạt. Các quy định này có điểm tích cực là giúp cho việc xác định các chủ thể có thẩm quyền một cách rõ ràng, đơn giản nhưng lại không linh hoạt để theo kịp với những thay đổi về tổ chức trong các cơ quan quản lí và thực tiễn của công tác đấu tranh phòng, chống vi phạm hành chính. Nếu được pháp luật trao quyền, thì thẩm quyền xử phạt của những chức danh thừa hành trực tiếp thực thi công vụ vẫn còn quá hạn chế. Việc quy định cho các chức danh trực tiếp quản lý thẩm quyền xử phạt quá "khiêm tốn" cũng là một trong các yếu tố dẫn đến nguy cơ phạt chậm, trì trệ và gây ách tắc hoặc tiêu cực phát sinh trên chặng đường chuyển vụ việc từ cơ quan phát hiện tới chức danh có thẩm quyền ra quyết định xử lý.
Ngay trong việc áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả, thẩm quyền của các chức danh thừa hành (Kiểm lâm viên) cũng không có, nên ảnh hưởng lớn đến mục đích tự thân của các biện pháp này, đó là ngăn chặn kịp thời hậu quả do vi phạm hành chính gây ra. (Điều 23, khoản 1 Nghị định 99/2009/NĐ-CP ngày 02 tháng 11 năm 2009 về xử phạt vi phạm hành chính
trong lĩnh vực quản lý rừng, bảo vệ rừng và quản lý lâm sản).
Người trực tiếp thi hành công vụ theo hướng tăng quyền hạn trong việc sử dụng các biện pháp ngăn chặn, thì người lập biên bản vi phạm hành chính phải là người có thẩm quyền xử phạt đúng như quy định của khoản 1 điều 55. Quan điểm thứ hai cho rằng, người lập biên bản vi phạm hành chính không nhất thiết phải là người có thẩm quyền ra quyết định xử phạt, mà chỉ là người có thẩm quyền đang thi hành công vụ.
Thực tiễn từ trước tới nay cho thấy, nhiều trường hợp quyết định xử phạt của người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính, đã có hiệu lực pháp luật, nhưng không được thi hành hoặc nếu có được thi hành, thì việc thi hành đó cũng không được triệt để, thậm chí để bảo đảm cho việc thi hành quyết định xử phạt, nhiều trường hợp đã bị hoặc phải tạm giữ tang vật, phương tiện có giá trị tương đối lớn, nhưng cá nhân, tổ chức bị xử phạt có địa chỉ rõ ràng, được cơ quan có thẩm quyền thông báo nhiều lần đề nghị thi hành quyết định xử phạt, song họ cũng không thi hành quyết định xử phạt. Tình hình đó dẫn đến làm giảm hiệu quả, hiệu lực của việc xử phạt vi phạm hành chính của Nhà nước, tạo tâm lý coi thường pháp luật.
* Về hình thức xử phạt
Hình thức xử phạt bao gồm hình thức phạt chính là cảnh cáo và phạt tiền và hình thức phạt bổ sung là: tước quyền sử dụng giấy phép và tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm.
Về hình thức xử phạt, trên cơ sở kế thừa những hình thức phù hợp đã có, tiếp thu những yêu cầu mới của dân chủ hóa, xây dựng Nhà nước pháp quyền, bảo vệ quyền con người, quyền công dân, Pháp lệnh quy định một hệ thống các hình thức xử phạt mới, hiện đại, bỏ những biện pháp chế tài không còn thích hợp. Đối với các chế tài hành chính, đã có sự phân biệt về tính chất, mức độ và cách thức áp dụng đối với từng loại chế tài chứ không áp dụng
ngang nhau như trước đây. Một số chế tài quá nghiêm khắc dưới góc độ hành chính như cưỡng chế lao động, phạt không giam hành chính, tập trung cải tạo đã bị hủy bỏ.
Hệ thống hình thức xử phạt vi phạm hành chính chưa đủ để có thể đấu tranh có hiệu quả đối với các vi phạm hành chính. Kinh nghiệm lịch sử nước ta và kinh nghiệm các nước cho thấy còn có nhiều hình thức xử phạt hành chính rất có hiệu quả mà ta cần nghiên cứu vận dụng.
Các biện pháp xử lý hành chính khác về hình thức không phải là hình thức xử phạt hành chính lại được quy định trong Pháp lệnh về xử phạt vi phạm hành chính đã tỏ ra thiếu logic và khập khiễng. Việc quy định hai hình thức phạt bổ sung (tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề và tịch thu tang vật, phương tiện được sử dụng để vi phạm hành chính) chỉ được áp dụng cùng với hình thức phạt chính trên thực tế là không phù hợp. Nhiều trường hợp, đối tượng vi phạm bỏ chạy nên không áp dụng được hình phạt chính, từ đó cũng không thể áp dụng hình phạt bổ sung được.
Nhiều vụ vi phạm hành chính không xử lý đến nơi đến chốn do chưa thu được tiền phạt mà rất khó xử lý vi phạm hành chính triệt để vì chưa có hành lang pháp lý, cách thức thu tiền phạt cụ thể, rõ ràng. Do không thu được tiền phạt, mà nhiều địa phương đã nghĩ ra nhiều cách thu khác nhau dẫn đến vi phạm pháp luật. Nhiều quyết định xử lý chưa thực hiện triệt để do chưa có đội ngũ chuyên trách làm công tác thi hành các xử lý vi phạm hành chính, mà phần lớn là do người bị xử phạt tự giác thực hiện. Do quyết định xử lý vi phạm hành chính thường không quy định lãi suất tăng lên khi chậm thực hiện quyết định xử phạt nên rất nhiều trường hợp người vi phạm hành chính cố tình dây dưa không chịu nộp phạt theo thời hạn ghi trong quyết định xử phạt.
- Các ngành, các cấp chính quyền từ xã, huyện, tỉnh chưa thực hiện nghiêm túc pháp luật về quản lý và bảo vệ rừng, các quy định về thực hiện trách nhiệm quản lý nhà nước của các cấp về rừng và đất lâm nghiệp; chưa tổ chức tốt công tác kiểm tra, ngăn chặn; khi lâm tặc phá rừng thì cấp chính quyền tại chỗ không kịp thời huy động các lực lượng trấn áp, có nơi còn làm ngơ, phó mặc cho các chủ rừng và lực lượng kiểm lâm đối mặt với lâm tặc.
- Các Lâm trường quốc doanh được giao làm chủ rừng nhưng chưa làm tròn trách nhiệm, thậm chí có nơi còn thông đồng với những phần tử xấu để khai thác bất hợp pháp các loại gỗ và các lâm sản quý hiếm. Một số trường hợp vì lợi ích cục bộ đã khai thác gỗ không theo kế hoạch. Việc tổ chức quản lý dân đi, dân đến ở một số địa phương thiếu chặt chẽ, không theo quy hoạch và kế hoạch, dẫn đến việc dân di cư tự do phá rừng nghiêm trọng.
- Lực lượng kiểm lâm chưa được kiện toàn, chưa làm đầy đủ chức năng được giao, chưa thường xuyên kiểm tra, tham mưu giúp các cấp chính quyền chỉ đạo, tuyên truyền, tổ chức phối hợp các lực lượng bảo vệ các khu rừng; trang bị phương tiện cho lực lượng kiểm lâm để thực thi nhiệm vụ còn thiếu, không đủ sức trấn áp bọn phá rừng; do đó chưa tạo được lực lượng đủ mạnh để bảo vệ có hiệu quả tài nguyên rừng, có nơi lùi bước, làm ngơ trước những kẻ hung hãn phá rừng, thậm chí một bộ phận cán bộ kiểm lâm thoái hóa biến chất, dung túng và đồng lõa với kẻ xấu khai thác gỗ và các lâm sản quý hiếm trái phép.
Tình trạng phá rừng còn xảy ra nghiêm trọng, tập trung tại các tỉnh thuộc khu vực các tỉnh Tây Nguyên và Bình Phước. Địa bàn rừng bị phá chủ yếu tập trung tại các khu vực được phép khảo sát thiết kế, lập dự án thuê đất lâm nghiệp, cải tạo rừng và các khu vực sau khi rà soát quỹ đất lâm trường quốc doanh đã bàn giao cho chính quyền địa phương (diện tích rừng và đất lâm nghiệp các lâm trường đã giao cho địa phương quản lý đến nay rừng đã bị xâm hại nghiêm trọng, hầu hết diện tích đất đã bị lấn chiếm khó có thể tiếp
tục sử dụng cho mục đích lâm nghiệp).
Mục đích phá rừng là để lấy đất, đòi bồi thường; tình trạng mua bán, sang nhượng đất trái pháp luật diễn ra phổ biến. Một số tỉnh triển khai các dự án cải tạo rừng một cách ồ ạt đã tạo tâm lý cho người dân sợ hết đất, nên người dân bao chiếm rừng, chiếm đất, phá rừng trái phép. Mặt khác, nhiều doanh nghiệp tư nhân thiếu năng lực tài chính, thiếu nhân lực lao động đặc biệt là cán bộ kỹ thuật và lực lượng bảo vệ rừng, thiếu trách nhiệm trong việc quản lý bảo vệ rừng để mặc cho rừng bị phá, nhiều chủ dự án ở Tây nguyên và Bình Phước không đủ năng lực bảo vệ rừng.
Chính quyền địa phương ban hành nhiều văn bản về quản lý bảo vệ rừng và đất lâm nghiệp, nhưng các biện pháp bảo vệ rừng chưa được thực hiện thường xuyên, đồng bộ, chủ yếu giao cho kiểm lâm và chủ rừng, các ngành ít phối hợp, tham gia.
Việc xử lý vi phạm pháp luật về rừng, đất đai thường kéo dài, do người trực tiếp thực hiện hành vi vi phạm hầu hết là người dân tộc và người nghèo, khó phát hiện được kẻ xúi giục, kẻ đầu cơ đất, lại đang có quan điểm không tạo "điểm nóng" về an ninh xã hội; địa bàn xảy ra phá rừng là vùng sâu, vùng xa, khó thu thập chứng cứ; quy định pháp luật về chế tài xử lý còn nhẹ đối với kẻ phá rừng; cơ quan địa chính chưa thực sự "vào cuộc" để ngăn chặn, xử lý vi phạm pháp luật về đất lâm nghiệp.
Công tác khoán bảo vệ rừng cho hộ gia đình, cá nhân hiệu quả thấp, người nhận khoán vẫn nhận tiền theo hợp đồng, nhưng không thực hiện các hoạt động bảo vệ rừng, rừng bị phá nhưng không quy được trách nhiệm cụ thể.
Các lâm trường quốc doanh trước đây sau khi đã sắp xếp lại, chuyển thành công ty vẫn không đủ sức bảo vệ rừng được giao, phương án sản xuất
kinh doanh được xây dựng trên cơ sở tư duy kế hoạch hóa tập trung, "giữ rừng cho Nhà nước", không có cơ chế tạo nguồn thu ổn định cho chủ rừng trong cơ chế thị trường và gắn trách nhiệm vật chất của chủ rừng với kết quả bảo vệ rừng, đời sống cán bộ và người lao động thuộc các công ty lâm nghiệp hiện rất khó khăn, thu nhập bấp bênh, vì vậy không nâng cao được trách nhiệm của chủ rừng, thậm chí còn có biểu hiện "buông xuôi", tiếp tay cho hành vi phá rừng.
Tình trạng dân di cư tự do phần lớn là đồng bào dân tộc vào địa bàn vùng sâu, vùng xa, vùng biên giới tự khai phá rừng để làm nương rẫy và định cư lập nghiệp, mua bán, sang nhượng đất trái pháp luật đang gây rất nhiều khó khăn cho các địa phương trong bảo về rừng và thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội, bảo đảm trật tự an toàn xã hội trên địa bàn.
Chương 3
PHƢƠNG Hƣớng, Giải Pháp Hoàn Thiện
Việc Xử Phạt VI Phạm Hành Chính TRONG Lĩnh Vực quản lý và bảo vệ rừng