ngành Lao động - Thương binh và Xó hội là một yờu cầu tất yếu.
3.2. GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG HOẠT ĐỘNG THANH TRA VỀ BẢO VỆ QUYỀN TRẺ EM VỀ BẢO VỆ QUYỀN TRẺ EM
3.2.1. Hoàn thiện hệ thống phỏp luật
3.2.1.1. Hệ thống phỏp luật về thanh tra
Để tiến tới xõy dựng nhà nước phỏp quyền xó hội chủ nghĩa, một trong những yờu cầu quan trọng là phải cú hệ thống phỏp luật hoàn chỉnh, đủ mạnh để làm cụng cụ quản lý nhà nước, quản lý xó hội. Vỡ vậy, từng bước
hoàn thiện phỏp luật thanh tra là nhiệm vụ tất yếu nhằm đưa cụng tỏc thanh tra hoạt động cú hiệu quả, gúp phần nõng cao hiệu lực quản lý nhà nước của ngành Lao động - Thương binh và Xó hội.
Để khắc phục hạn chế tại điểm a, tiết 2.3.1, mục 2.3, phần 2 Chương 2 của luận văn, cần thực hiện cỏc giải phỏp sau để hoàn thiện hệ thống phỏp luật thanh tra núi chung và phỏp luật thanh tra chuyờn ngành núi riờng cho phự hợp với điều kiện hiện tại:
Thứ nhất, kịp thời ban hành cỏc văn bản hướng dẫn thi hành.
Chậm ban hành văn bản hướng dẫn Luật Thanh tra 2010 là một trong những yếu tố làm hạn chế việc thực thi phỏp luật trong thực tế, cả cơ quan chấp hành phỏp luật và cơ quan quản lý nhà nước đều rất lỳng tỳng trong việc thực hiện cỏc quy định đang trong giai đoạn "chờ" ra văn bản hướng dẫn. Do đú, việc kịp thời ban hành cỏc văn bản hướng dẫn cụ thể về việc cụng khai kết luận thanh tra, quy định về thẩm định, giỏm định, kiểm tra lại trong hoạt động thanh tra chuyờn ngành.
Thứ hai, xỏc định lại đối tượng điều chỉnh, phạm vi điều chỉnh của phỏp luật thanh tra.
Từ cơ sở lý luận về hoạt động thanh tra được phõn tớch tại Chương 1 và cỏc hạn chế trong phỏp luật thanh tra đó nờu tại Chương 2 của luận văn, cho thấy, phạm vi điều chỉnh của phỏp luật thanh tra hiện nay quỏ rộng, bao gồm cả hoạt động của thanh tra nhõn dõn là chưa phự hợp. Vỡ vậy, cần tỏch cỏc quy định về thanh tra nhõn dõn ra khỏi Luật Thanh tra 2010. Điều 1 Luật Thanh tra 2010 cần phải được sửa đổi thành "Luật này quy định về tổ chức, hoạt động của thanh tra nhà nước". Theo đú, đối tượng điều chỉnh của phỏp luật thanh tra chỉ nằm trong giới hạn cỏc quan hệ phỏt sinh trong quỏ trỡnh tổ chức, hoạt động của thanh tra nhà nước; cũn hoạt động thanh tra nhõn dõn cần cú một văn bản quy phạm phỏp luật khỏc điều chỉnh cho phự hợp. Việc tỏch hoạt động thanh tra nhõn dõn ra khỏi phạm vi điều chỉnh của Luật Thanh tra
2010 là phự hợp với cơ sở lý luận về hoạt động thanh tra với tư cỏch là một chức năng quản lý nhà nước.
Tương ứng với việc tỏch hoạt động thanh tra nhõn dõn ra khỏi Luật Thanh tra 2010, cần bỏ quy định về thanh tra nhõn dõn tại Khoản 8, Điều 3 và Chương VI của Luật này cho phự hợp.
Thứ ba, hướng dẫn cụ thể về bộ phận tham mưu thanh tra tại cỏc cơ quan được giao chức năng thanh tra chuyờn ngành.
Điều 17 Luật Thanh tra 2010 nờu rừ: "Thanh tra bộ là cơ quan của bộ, giỳp Bộ trưởng quản lý nhà nước về cụng tỏc thanh tra", Thanh tra bộ là cơ quan đồng thời vừa thực hiện hoạt động thanh tra hành chớnh và thanh tra chuyờn ngành về cỏc lĩnh vực quản lý thuộc bộ. Về nguyờn tắc, cỏc tổ chức thanh tra chuyờn ngành phải được xõy dựng tập trung, thống nhất vào một đầu mối là Thanh tra bộ, đặt dưới sự chỉ đạo trực tiếp của Bộ trưởng và Chỏnh Thanh tra bộ. Do đú, tựy theo yờu cầu của cụng tỏc quản lý nhà nước, cỏc bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan quản lý ngành, lĩnh vực cú thể được giao chức năng thanh tra chuyờn ngành tại cỏc cục, tổng cục nhưng phải tập trung thống nhất vào đầu mối quản lý của Thanh tra bộ, chứ khụng chỉ dừng lại ở việc phờ duyệt kế hoạch và bỏo cỏo thực hiện kế hoạch. Cú thế, mới hạn chế được sự chồng chộo trong việc thực hiện nhiệm vụ đang tồn tại hiện nay tại cỏc bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan quản lý ngành, lĩnh vực vừa cú Thanh tra bộ, vừa cú cơ quan được giao chức năng thanh tra chuyờn ngành, trong đú cú Bộ Lao động - Thương binh và Xó hội.
Mặt khỏc, cần cú bộ tiờu chớ cụ thể để xỏc định rừ thẩm quyền, chức năng, nhiệm vụ của cơ quan được giao chức năng thanh tra chuyờn ngành để cỏc bộ, ngành chủ động thành lập, quy định chức năng, nhiệm vụ, xỏc định tờn gọi, bố trớ cỏn bộ, cụng chức và thực hiện cỏc chế độ đối với cỏn bộ làm việc tại cỏc bộ phận tham mưu về thanh tra tại cỏc cơ quan được giao thực
hiện chức năng này. Đồng thời cũng phõn định rừ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan được giao chức năng thanh tra chuyờn ngành này với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của thanh tra nhà nước chuyờn ngành cựng lĩnh vực, làm cơ sở phỏp lý cho hoạt động thanh tra, giải quyết cỏc phức tạp về thực thi nhiệm vụ và quản lý, điều hành như hiện nay.
Thứ tư, cú quy định về tổ chức bộ mỏy thanh tra nhà nước chuyờn ngành theo ngành dọc từ Trung ương đến địa phương.
Nờn quy định trong luật thanh tra quyền được tổ chức thanh tra theo ngành dọc khụng tuõn theo nguyờn tắc "kết hợp quản lý ngành và quản lý theo lónh thổ" đối với thanh tra chuyờn ngành. Thanh tra chuyờn ngành tổ chức theo ngành dọc vỡ mục đớch cuối cựng cũng là khõu thanh tra, kiểm tra việc thực hiện phỏp luật do Bộ, ngành quản lý. Theo Luật Thanh tra, Thanh tra cỏc Bộ, ngành thuộc quyền quản lý trực tiếp của Thủ trưởng cựng cấp, nghĩa là Thanh tra Bộ chịu sự quản lý của Bộ trưởng, Thanh tra Sở chịu sự quản lý của Giỏm đốc Sở. Giữa Thanh tra Bộ và Thanh tra Sở chỉ cú mối quan hệ về chỉ đạo nghiệp vụ nờn hiệu lực cụng tỏc thanh tra bị hạn chế do khụng tạo được sức mạnh tổng hợp của hệ thống nờn việc thực hiện khụng thống nhất. Vỡ vậy, Luật Thanh tra nờn được sửa đổi quy định cụ thể về hệ thống thanh tra chuyờn ngành theo ngành dọc, ở Trung ương cú Thanh tra bộ, địa phương cú Thanh tra sở, đối với một số bộ, ngành quản lý đa lĩnh vực cú thể thành lập tổ chức thanh tra cấp quận, huyện, thực hiện nhiệm vụ thống nhất dưới sự quản lý và điều hành trực tiếp của Chỏnh Thanh tra sẽ khắc phục được cỏc nhược điểm của mối quan hệ "song trựng trực thuộc", mang lại hiệu quả cao hơn cho cụng tỏc thanh tra. Mụ hỡnh này vừa phự hợp với yờu cầu hiện nay của nước ta, vừa chọn lọc, tham khảo một số mụ hỡnh thanh tra đó và đang hoạt động hiệu quả trờn thế giới, trong đú cú mụ hỡnh thanh tra
Thứ năm, cú quy định về giao thẩm quyền ra kết luận thanh tra cho trưởng đoàn thanh tra.
Tại nghị định quy định về hoạt động thanh tra chuyờn ngành, ngoài thẩm quyền ra kết luận thanh tra của người ra quyết định thanh tra, cần bổ sung quy định người ra quyết định thanh tra cú thể ủy quyền cho Trưởng đoàn thanh tra lập bỏo cỏo kết quả thanh tra, kết luận thanh tra và cụng bố kết luận thanh tra. Tương ứng với quyền là nghĩa vụ phải chịu trỏch nhiệm trước phỏp luật về kết quả và nội dung kết luận thanh tra. Quy định như vậy vừa đảm bảo đỏnh giỏ chớnh xỏc việc thực hiện chớnh sỏch, phỏp luật, nhiệm vụ của đối tượng thanh tra thuộc nội dung thanh tra; vừa đảm bảo trỡnh tự, thời gian, nội dung kết luận thanh tra; vừa xỏc định rừ tớnh chất, mức độ, phạm vi, nguyờn
nhõn, trỏch nhiệm và ỏp dụng cỏc biện phỏp xử lý.
Thứ sỏu, bổ sung cỏc quy định về điều kiện đảm bảo thực hiện xử
phạt vi phạm hành chớnh, quy định về đảm bảo thực hiện kiến nghị thanh tra, quy định vờ giỏm sỏt hoạt động đoàn thanh tra.
Kịp thời cú quy định hướng dẫn cụ thể về thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chớnh, đặc biệt là thẩm quyền xử phạt đối với trưởng đoàn thanh tra, thanh tra viờn, cụng chức được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyờn ngành; quy định về việc sử dụng con dấu trong quỏ trỡnh ra quyết định xử phạt vi phạm hành chớnh chuyờn ngành đối với cỏc chủ thể khụng phải là Chỏnh Thanh tra, thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước.
Tại Thụng tư số 01/2013/TT-TTCP ngày 12/3/2013 quy định về hoạt động theo dừi, đụn đốc, kiểm tra việc thực hiện kết luận, kiến nghị, quyết định xử lý về thanh tra, bổ sung quy định trỏch nhiệm, nghĩa vụ thực hiện kiến nghị, quyết định xử lý về thanh tra của đối tượng thanh tra, cú cỏc chế tài cụ thể đối với việc khụng chấp hành việc thực hiện kiến nghị, bỏo cỏo thực hiện kết luận, quyết định xử lý về thanh tra.
Đồng thời, Luật Thanh tra cũng cần phải bổ sung cỏc chế tài đối với cỏc hành vi vi phạm trong hoạt động thanh tra như: Ra quyết định thanh tra khụng đỳng thẩm quyền, hành vi chống đối quyết định thanh tra của đối tượng thanh tra, hành vi vi phạm thời hạn thanh tra, thời hạn bỏo cỏo kết quả thanh tra và ra kết luận thanh tra.
Sửa đổi, bổ sung quy định về giỏm sỏt hoạt động của đoàn thanh tra theo hướng nhiều chủ thể tham gia vào quỏ trỡnh giỏm sỏt như đối tượng thanh tra, cơ quan quản lý nhà nước tại địa phương, cú bỏo cỏo kết quả giỏm sỏt hoạt động đoàn thanh tra (bằng văn bản hoặc bỏo cỏo trực tiếp) mà khụng nhất thiết người ra quyết định thanh tra phải tiến hành giỏm sỏt hoặc cử cỏn bộ, cụng chức thực hiện giỏm sỏt hoạt động đoàn thanh tra.
3.2.1.2. Hoàn thiện hệ thống phỏp luật chuyờn ngành về bảo vệ, chăm súc trẻ em
Phỏp luật thanh tra chuyờn ngành cú thống nhất, phự hợp thỡ việc chấp hành phỏp luật trong thực tế mới được thực hiện tốt. Quy định cú phự hợp với điều kiện phỏt triển kinh tế - xó hội thỡ mới hạn chế được những vướng mắc, cản trở trong cụng tỏc thanh tra chuyờn ngành, hạn chế việc đối tượng thanh tra dựa vào cỏc "lỗ hổng" của phỏp luật để tỡm cỏch đối phú, gõy cản trở hoạt động thanh tra cũng như kết luận thanh tra, đề xuất cỏc biện phỏp xử lý. Việc hoàn thiện hệ thống phỏp luật chuyờn ngành về bảo vệ, chăm súc trẻ em khụng chỉ đảm bảo tớnh nghiờm minh, thống nhất trong quỏ trỡnh chấp hành
phỏp luật của cỏc chủ thể mà cũn giỳp cho hoạt động thanh tra được thuận lợi,
hiệu quả. Xuất phỏt từ những hạn chế, tồn tại đó phõn tớch tại Chương II, một số giải phỏp được đưa ra để hoàn thiện phỏp luật chuyờn ngành liờn quan đến bảo vệ, chăm súc trẻ em như sau:
Thứ nhất, tăng độ tuổi của trẻ em trong Luật Bảo vệ, chăm súc và giỏo dục trẻ em và cỏc văn bản phỏp luật liờn quan.
Việc tăng độ tuổi của trẻ em từ dưới 16 tuổi lờn dưới 18 tuổi khụng chỉ khắc phục được hạn chế về nhiều quan niệm, nhiều khỏi niệm liờn quan
đến trẻ em đang tồn tại ở nhiều văn bản phỏp luật như hiện nay, mà cũn tạo được sự thống nhất chung trong nhận thức và việc chấp hành phỏp luật của toàn xó hội về trẻ em, quyền, nghĩa vụ, trỏch nhiệm của trẻ em, tương thớch với quy định của quốc tế và cỏc quốc gia khỏc trờn thế giới. Do đú, khỏi niệm trẻ em được quy định tại Điều 1 Luật Bảo vệ, chăm súc và giỏo dục trẻ em cần được sửa đổi là "là người dưới 18 tuổi". Tương ứng với quy định này, cần sửa đổi, bổ sung quy định khỏi niệm "người chưa thành niờn" trong Bộ luật Dõn sự, Bộ luật Hỡnh sự, Bộ luật Lao động và cỏc văn bản dưới luật cho phự hợp.
Thứ hai, sửa đổi, bổ sung Luật Bảo vệ, chăm súc và giỏo dục trẻ em theo hướng.
Bổ sung đối tượng trẻ em bị ộp buộc tảo hụn, trẻ em mất nguồn nuụi dưỡng do mồ cụi cha, mẹ, cha hoặc mẹ, người cũn lại đang chấp hành hỡnh phạt tự, đang trong thời gian cai nghiện bắt buộc, đang được hưởng chớnh sỏch trợ giỳp xó hội hoặc mất tớch theo quy định; trẻ em rơi vào hoàn cảnh bị tổn hại nghiờm trọng tới tớnh mạng, sức khỏe, tinh thần, thể chất; đồng thời quy định quyền và nghĩa vụ cho cỏc nhúm đối tượng này là việc làm cần thiết. Việc cụ thể húa trỏch nhiệm, nghĩa vụ của cha, mẹ, người cú trỏch nhiệm nuụi dưỡng, cỏc tổ chức, đoàn thể trong việc đảm bảo quyền trẻ em.
Bổ sung một số quyền đối với trẻ em như quyền được bảo vệ hỡnh ảnh, cuộc sống riờng tư và bảo mật; quyền được bảo vệ khỏi xõm hại, bạo lực, búc lột tỡnh dục, bắt cúc, chiếm đoạt; quyền được bày tỏ ý kiến; quyền được tự do ngụn luận và tham gia hoạt động xó hội… Đõy là một tất yếu nhằm xõy dựng cụng cụ phỏp lý bảo vệ toàn diện trẻ em trước những bức xỳc hiện tại của xó hội, đồng thời cũng để phự hợp với cỏc quy định quốc tế.
Thứ ba, sửa đổi, bổ sung cỏc quy định về xử lý hành chớnh đối với cỏc hành vi vi phạm quyền trẻ em.
Giải phỏp này cần được thực hiện theo hướng cụ thể húa về hành vi, mức độ vi phạm, sự tỏc động hậu quả của hành vi đối với khả năng phỏt triển
về thể chất, tinh thần của trẻ em trong tương lai, tăng mức xử phạt hành chớnh và cỏc biện phỏp xử lý bổ sung nhằm đảm bảo tớnh răn đe, cưỡng chế trong quỏ trỡnh thực hiện.
3.2.1.3. Hoàn thiện cỏc văn bản phỏp luật cú liờn quan
Cần ban hành văn bản hướng dẫn Bộ luật Lao động về quy định về việc thỏa thuận thay đổi nội dung hợp đồng giữa người đại diện theo phỏp luật và người sử dụng lao động, quyền đơn phương chấm dứt hợp đồng lao động, chế độ tiền lương và cỏc quy định phỏp luật khỏc về lao động chưa thành niờn. Đối với chớnh sỏch trợ giỳp trẻ em là đối tượng bảo trợ xó hội, cần tập hợp húa cỏc đối tượng điều chỉnh liờn quan đến trẻ em là đối tượng bảo trợ xó hội vào một văn bản thống nhất, nằm trong tổng thể đề ỏn xõy dựng dự thảo Luật an sinh xó hội. Sửa đổi quy định phỏp luật hỡnh sự do trẻ em thực hiện theo hướng quy định hỡnh phạt tương ứng với mức độ hành vi; quy định cỏc tội phạm đối với trẻ em cần được hướng dẫn cụ thể, tăng khung hỡnh phạt để đảm bảo tớnh nghiờm minh của phỏp luật và thuận lợi trong quỏ trỡnh thực hiện.
3.2.2. Hoàn thiện, đổi mới tổ chức Thanh tra Lao động - Thương binh và Xó hội và hoạt động thanh tra bảo vệ quyền trẻ em
3.2.2.1. Về mụ hỡnh tổ chức
Trờn cơ sở cỏc hạn chế về mụ hỡnh tổ chức đó phõn tớch tại Chương 2, tỏc giả đề xuất tổ chức lại mụ hỡnh Thanh tra Lao động - Thương binh và Xó hội từ "song trựng trực thuộc" sang mụ hỡnh thanh tra chuyờn ngành trực tuyến xuyờn suốt từ trung ương đến cấp tỉnh và cấp huyện.
Thanh tra Bộ là cơ quan trung ương quyết định về tổ chức, hoạt động của thanh tra cỏc cấp và bố trớ biờn chế, nhõn sự phự hợp với đặc điểm của từng địa phương để hoàn thành tốt nhiệm vụ được giao. Tại Thanh tra Bộ, thành lập văn phũng đại diện Thanh tra Bộ tại miền Trung, Nam; thành lập cỏc bộ phận nghiệp vụ phụ trỏch tối đa khụng quỏ hai lĩnh vực; thành lập bộ phận xử lý sau thanh tra và bộ phận thanh tra hành chớnh, phũng chống tham
nhũng, dạy nghề, đưa người lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài.