EM HIỆN NAY
2.3.1. Hạn chế từ cỏc quy định phỏp luật
2.3.1.1. Hạn chế từ phỏp luật thanh tra
Cú thể núi rằng, hệ thống phỏp luật thanh tra từ 1945 đến nay, trải qua một lịch sử hỡnh thành và phỏt triển, đó xõy dựng được một hệ thống văn bản quy phạm phỏp luật quy định về tổ chức và hoạt động thanh tra trong mọi lĩnh vực quản lý của nhà nước với số lượng đồ sộ, phạm vi điều chỉnh rộng lớn. Cựng với hệ thống văn bản quy phạm phỏp luật quy định chung về hoạt động thanh tra, cỏc quy định phỏp luật thanh tra trong cỏc văn bản phỏp luật về thanh tra chuyờn ngành đó gúp phần cụ thể húa cỏc quy định về tổ chức, hoạt động thanh tra chuyờn ngành trong nhiều lĩnh vực. Điều này là một minh chứng phản ỏnh sự toàn diện, đầy đủ của phỏp luật thanh tra.
Cựng với việc khụng ngừng sửa đổi, bổ sung cho phự hợp, hệ thống phỏp luật thanh tra núi chung và thanh tra chuyờn ngành núi riờng ngày càng hoàn thiện, phự hợp với tớnh chất, đặc điểm và nội dung của hoạt động thanh tra theo cấp hành chớnh và theo ngành, lĩnh vực.
Song song với những ưu điểm đó làm được, hệ thống phỏp luật thanh tra cũn tồn tại nhiều hạn chế, bất cập, chưa mang tớnh ổn định và bền vững cao, cụ thể:
* Chậm ban hành cỏc văn bản hướng dẫn thi hành
Thực tiễn hoạt động thanh tra đũi hỏi phải kịp thời ban hành cỏc văn bản nhằm cụ thể húa cỏc quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan thanh tra, nhất là cỏc văn bản về thanh tra chuyờn ngành. Luật Thanh tra được ban
hành năm 2010, cú hiệu lực ngày 01/7/2011, nhưng cho đến hiện nay, vẫn chưa ban hành văn bản hướng dẫn cụ thể cho việc cụng khai kết luận thanh tra, quy định về giỏm định, thẩm định, thanh tra lại…Mặt khỏc, việc thực hiện Luật Thanh tra cũng khụng nằm ngoài hạn chế mang tớnh hệ thống trong quỏ trỡnh thực hiện phỏp luật ở nước ta là việc luật ban hành nhưng chưa được thực hiện do chưa cú nghị định quy định chi tiết, nghị định đó được ban hành cũng chưa thực hiện được vỡ chưa cú thụng tư hướng dẫn thực hiện. Điều này gõy lỳng tỳng trong việc triển khai thực hiện cũng như ảnh hưởng đến tiến độ ban hành văn bản hướng dẫn về thanh tra chuyờn ngành vỡ cũn phải đợi quy định chung của Luật Thanh tra.
* Phạm vi điều chỉnh cũn cú điểm chưa phự hợp
Tại Điều 1 Luật Thanh tra xỏc định phạm vi điều chỉnh của Luật là "quy định về tổ chức và hoạt động của thanh tra nhà nước và thanh tra nhõn dõn". Trong thực tế hiện nay, tổ chức và hoạt động của Ban thanh tra nhõn dõn là một phương thức thể hiện quyền làm chủ trực tiếp của nhõn dõn, thể hiện phương chõm "dõn biết, dõn bàn, dõn làm, dõn kiểm tra". Bản chất của hoạt động thanh tra nhõn dõn là thực hiện chức năng giỏm sỏt xó hội. Hoạt động này khụng thể hiện cỏc đặc trưng của thanh tra nhà nước, tổ chức của ban thanh tra nhõn dõn khụng nằm trong bộ mỏy quản lý nhà nước, hoạt động nú khụng mang tớnh quyền lực nhà nước. Việc quy định thanh tra nhõn dõn vào luật thanh tra làm cho phạm vi điều chỉnh của luật quỏ rộng. Thanh tra nhà nước và thanh tra nhõn dõn là hai đối tượng điều chỉnh khỏc nhau. Việc nhập chung hai đối tượng này vào chung một văn bản phỏp luật và mở rộng phạm vi điều chỉnh dễ dẫn đến sự nhầm lẫn giữa hoạt động mang tớnh chất quyền lực nhà nước của thanh tra nhà nước và chức năng giỏm sỏt xó hội của cỏc tổ chức, đoàn thể. Vấn đề bất cập này đó được đưa ra thảo luận, trao đổi trong quỏ trỡnh xõy dựng Luật Thanh tra năm 2010 nhằm thay thế cho Luật Thanh tra năm 2004 nhưng vẫn chưa được chỉnh sửa cho phự hợp.
* Thiếu hướng dẫn về bộ phận được giao chức năng thanh tra chuyờn ngành, cũn chồng chộo nhau trong việc quy định chức năng, nhiệm vụ
Theo Luật Thanh tra 2010, chủ thể cú thẩm quyền thanh tra chuyờn ngành ngoài Thanh tra Bộ, Thanh tra Sở, cũn cú quy định về cơ quan được thực hiện chức năng thanh tra chuyờn ngành (Điều 29 Luật Thanh tra 2010). Theo Điều 9 Nghị định số 07/2012/NĐ-CP ngày 09/02/2012 của Chớnh phủ thỡ cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyờn ngành sẽ thành lập bộ phận tham mưu về cụng tỏc thanh tra chuyờn ngành, nhưng hiện nay, vẫn chưa cú hướng dẫn cụ thể cho việc thành lập bộ phận tham mưu này, việc xỏc định tờn gọi, nhiệm vụ, thẩm quyền của bộ phận tham mưu, việc bố trớ cỏn bộ, cụng chức và chế độ đối với cỏn bộ, cụng chức làm việc tại bộ phận này như thế nào cũng chưa được giải quyết một cỏch triệt để.
Việc cả cơ quan thanh tra nhà nước chuyờn ngành và cơ quan được giao chức năng thanh tra chuyờn ngành đều cú nhiệm vụ "thanh tra việc chấp hành phỏp luật chuyờn ngành, quy định về chuyờn mụn - kỹ thuật, quy tắc quản lý ngành, lĩnh vực", trong khi cơ quan được giao chức năng thanh tra chuyờn ngành khụng nằm trong hệ thống cơ quan thanh tra nhà nước chuyờn ngành như trước đõy khụng chỉ làm cho hoạt động quản lý, điều hành, chỉ đạo rất khú thực hiện mà cũn dẫn đến việc chồng chộo trong quỏ trỡnh thực hiện.
* Thẩm quyền của thanh tra cũn bị hạn chế và cú nhiều điểm chưa
phự hợp
Thứ nhất, theo quy định của Luật Thanh tra 2010, cơ quan thanh tra
phụ thuộc nhiều vào thủ trưởng cơ quan quản lý hành chớnh cựng cấp nờn gặp nhiều khú khăn trong chỉ đạo, điều hành hoạt động thanh tra một cỏch tập trung, thống nhất. Thanh tra Bộ là cơ quan của Bộ, chịu sự quản lý trực tiếp của Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ. Đồng thời, Thanh tra Bộ chịu sự hướng dẫn, chỉ đạo về chuyờn mụn, nghiệp vụ của Thanh tra Chớnh phủ. Thanh tra Sở là bộ phận nghiệp vụ của Sở, chịu sự quản lý trực tiếp của Giỏm
đốc Sở; đồng thời chịu sự hướng dẫn về chuyờn mụn, nghiệp vụ của Thanh tra bộ. Chớnh vỡ quy định "song trựng trực thuộc" này hiện nay đang bộc lộ một số nhược điểm như: Hạn chế tớnh độc lập trong hoạt động thanh tra; dễ bị tỏc động chi phối bởi thủ trưởng quản lý trực tiếp cơ quan thanh tra đồng thời cũng là thủ trưởng của cơ quan quản lý nhà nước - một trong những đối tượng của hoạt động thanh tra, do đú cú thể tỏc động đến kết quả của cuộc thanh tra.
Thứ hai, Luật Thanh tra cũng quy định người ra quyết định thanh tra
ký kết luận thanh tra. Trờn thực tế quy định này cũn cú nhiều điểm chưa phự hợp, bởi lẽ hầu hết cỏc cuộc thanh tra, người ra quyết định thanh tra lại khụng trực tiếp đi thanh tra, khụng nắm bắt được hết sự việc nhưng lại ký kết luận. Trong khi đú Trưởng đoàn là người trực tiếp thanh tra, hiểu rừ sự việc thỡ khụng ký kết luận thanh tra, khụng phải chịu trỏch nhiệm về kết luận thanh tra, dễ dẫn đến nảy sinh tỡnh trạng "cho qua" "nhắc nhở" và tiờu cực cú thể xảy ra từ phớa trưởng đoàn thanh tra hay tỡnh trạng "giơ cao đỏnh khẽ", khụng dỏm "mạnh tay" kết luận của người ký kết luận thanh tra.
* Quy định trỡnh tự, thủ tục cũn cứng nhắc, chưa phự hợp với đặc thự
của từng lĩnh vực
Thứ nhất, Luật Thanh tra năm 2010, hoạt động thanh tra chuyờn
ngành cú thể được tiến hành dưới hai hỡnh thức là thanh tra theo kế hoạch hoặc thanh tra đột xuất. Thanh tra theo kế hoạch được tiến hành theo kế hoạch đó được phờ duyệt. Thanh tra đột xuất được tiến hành khi phỏt hiện cơ quan, tổ chức, cỏ nhõn cú dấu hiệu vi phạm phỏp luật, theo yờu cầu của việc giải quyết khiếu nại, tố cỏo, phũng, chống tham nhũng hoặc do Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cú thẩm quyền giao. Tuy nhiờn, theo hỡnh thức nào thỡ đều phải tuõn thủ quy trỡnh tiến hành một cuộc thanh tra với ba bước cơ bản là chuẩn bị thanh tra, tiến hành thanh tra và kết thỳc thanh tra. Điều này chưa thực sự phự hợp với một số hoạt động thanh tra chuyờn ngành, trong đú cú thanh tra về bảo vệ quyền trẻ em. Vớ dụ, khi tiến hành thanh tra việc sử dụng
lao động chưa thành niờn tại một cơ sở sản xuất theo kế hoạch, nếu tuõn thủ quy trỡnh tiến hành một cuộc thanh tra từ khõu khảo sỏt, lập kế hoạch, ra quyết định thanh tra đến thành lập đoàn thanh tra và tiến hành thanh tra thỡ thời gian quỏ dài, đủ cho đối tượng thanh tra kịp giấu giếm hành vi vi phạm, tẩu tỏn tài sản. Thực tế thanh tra đó cho thấy điều này. Năm 2011, khi Thanh tra Bộ lập kế hoạch thanh tra việc thực hiện cỏc quy định của phỏp luật lao động đối với lao động chưa thành niờn trờn địa bàn Thành phố Hồ Chớ Minh, từ khõu khảo sỏt, đến ra quyết định, thành lập đoàn đến khi tiến hành thanh tra là 20 ngày. Vỡ đõy là cuộc thanh tra tiến hành theo kế hoạch nờn theo quy định, đoàn thanh tra phải gửi quyết định trước 15 ngày cho đối tượng thanh tra. Tuy nhiờn, khi đoàn thanh tra tiến hành thanh tra thỡ khụng thể thực hiện được 3/10 doanh nghiệp, cơ sở sản xuất nằm trong danh sỏch đơn vị được thanh tra (01 cơ sở đó chuyển đi nơi khỏc, 02 cơ sở đúng cửa khụng làm việc trong ngày đoàn thanh tra đến làm việc). Giả thiết cho rằng, cỏc cuộc thanh tra kể trờn cú thể tiến hành theo hỡnh thức thanh tra đột xuất để khắc phục cỏc hạn chế đó nờu. Nhưng thanh tra đột xuất chỉ được thực hiện khi đỏp ứng đầy đủ điều kiện phỏp luật quy định, đảm bảo một trong ba yếu tố: Khi phỏt hiện cú dấu hiệu của hành vi vi phạm hoặc cú khiếu nại, tố cỏo, phản ảnh về cỏc hành vi vi phạm hoặc theo quyết định của thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước. Trong thực tế, đối với hỡnh thức thanh tra đột xuất, cơ quan thanh tra luụn ở trong tư thế hoàn toàn bị động. Nếu thực hiện quỏ nhiều cuộc thanh tra theo hỡnh thức thanh tra đột xuất sẽ khụng đảm bảo được cỏc cuộc thanh tra theo kế hoạch đó đề ra.
Điều 27, Nghị định 07/2012/NĐ-CP ngày 09/02/2012 của Chớnh phủ quy định về cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyờn ngành và hoạt động thanh tra chuyờn ngành quy định: thời hạn ban hành kết luận thanh tra chậm nhất là 15 ngày kể từ ngày nhận được bỏo cỏo kết quả thanh tra. Quy định này khú thực hiện đối với cỏc cuộc thanh tra chuyờn ngành, đặc
biệt khi thanh tra nhiều đơn vị ở nhiều địa phương khỏc nhau. Vớ dụ, khi thanh tra việc thực hiện quyền trẻ em tại cỏc cơ sở bảo trợ xó hội, một đoàn thanh tra sẽ tiến hành thanh tra tại 4-5 đơn vị (cú thể nhiều hơn tựy thuộc vào số lượng cơ sở bảo trợ trờn địa bàn) với thời gian từ 3-4 ngày/đơn vị. Nếu thực hiện theo quy định của Luật Thanh tra thỡ khi thanh tra xong một hoặc hai đơn vị, đoàn thanh tra lại phải giỏn đoạn cụng tỏc thanh tra để làm kết luận, gửi kết luận rồi mới tiến hành thanh tra tiếp.
Thời hạn ra quyết định xử phạt vi phạm hành chớnh cũng gõy ra hạn chế tương tự. Khoản 1, Điều 66 Luật Xử lý vi phạm hành chớnh 2012 quy định về thời hạn ra quyết định xử phạt vi phạm hành chớnh nờu rừ: "Người cú thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chớnh phải ra quyết định xử phạt vi phạm hành chớnh trong thời hạn 07 ngày, kể từ ngày lập biờn bản vi phạm hành chớnh…" [41]. Theo quy định này, hoạt động của đoàn thanh tra buộc phải giỏn đoạn để tham mưu cho người ra quyết định thanh tra ký quyết định xử phạt vi phạm hành chớnh đỳng thời hạn. Vớ dụ cụ thể như khi tiến hành thanh tra việc chấp hành cỏc quy định phỏp luật lao động đối với lao động chưa thành niờn, để đảm bảo tiến độ, thời gian của cuộc thanh tra theo quy định, thủ trưởng cơ quan thanh tra hoặc thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước khụng tiến hành ký từng quyết định thanh tra cho từng doanh nghiệp, cơ sở sản xuất mà thường ký từ 5-10 doanh nghiệp/địa phương. Trường hợp đoàn thanh tra lập biờn bản vi phạm hành chớnh, đoàn thanh tra phải hoón cuộc thanh tra đối với doanh nghiệp tiếp theo để bỏo cỏo, trỡnh người cú thẩm quyền ra quyết định xử phạt vi phạm hành chớnh. Cỏc quy định về thời hạn ban hành kết luận thanh tra, thời hạn ra quyết định xử phạt vi phạm hành chớnh với mục đớch rỳt ngắn thời gian, đảm bảo nhanh, gọn, hiệu lực của hoạt động quản lý nhà nước, nhưng vụ hỡnh chung đó gõy phiền hà đối với đơn vị chưa được thanh tra, cỏn bộ đoàn thanh tra phải đi lại nhiều gõy tốn kộm tiền của nhà nước, ảnh hưởng đến chất lượng của cỏc cuộc thanh tra tiếp theo.
* Cũn thiếu quy định hướng dẫn về điều kiện đảm bảo thực hiện xử
phạt vi phạm hành chớnh
Thứ nhất, Luật Thanh tra 2010 và Luật Xử lý vi phạm hành chớnh quy
định trưởng đoàn thanh tra, thanh tra viờn, cụng chức được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyờn ngành cú thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chớnh. Tuy nhiờn, việc triển khai và thực hiện thẩm quyền xử phạt cho cỏc chủ thể này chưa được hướng dẫn cụ thể; đặc biệt là đối với trưởng đoàn, cụng chức được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyờn ngành, dẫn đến việc lỳng tỳng trong việc triển khai thực hiện.
Thứ hai, trưởng đoàn thanh tra, thanh tra viờn, cụng chức được giao
thực hiện chức năng thanh tra chuyờn ngành được giao thẩm quyền xử phạt cảnh cỏo, phạt tiền, yờu cầu ỏp dụng cỏc biện phỏp khắc phục hậu quả và cỏc hỡnh thức xử phạt bổ sung nhưng lại khụng cú con dấu. Con dấu thể hiện vị trớ phỏp lý và khẳng định giỏ trị phỏp lý đối với cỏc văn bản, giấy tờ của cỏc cơ quan, tổ chức và cỏc chức danh nhà nước. Khi lập biờn bản xử lý vi phạm hành chớnh và ra quyết định xử phạt làm cơ sở cho đối tượng thanh tra chấp hành, việc khụng cú con dấu sẽ làm giảm tớnh hiệu lực phỏp lý của văn bản hành chớnh, đối tượng vi phạm dựa vào yếu tố khụng cú cơ sở phỏp lý, khụng nhõn danh nhà nước để khụng chấp hành quyết định xử phạt. Do đú, trong thực tế, trưởng đoàn thanh tra, thanh tra viờn, cụng chức được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyờn ngành chưa thể ra quyết định xử phạt vi phạm hành chớnh trực tiếp nào trong quỏ trỡnh thanh tra. Cỏc biờn bản xử lý vi phạm hành chớnh được lập đều chuyển về cho Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước, người ra quyết định thanh tra tiến hành ra quyết định xử phạt vi phạm hành chớnh. Điều này khụng chỉ hạn chế tớnh khả thi của cỏc quy định phỏp luật mà cũn tạo tõm lý "ỷ lại" cấp trờn, "ngại phạt" của trưởng đoàn thanh tra, thanh tra viờn và cụng chức được giao chức năng thanh tra chuyờn ngành, giỏn tiếp làm giảm tớnh quyền uy và nghiờm minh của phỏp luật.
* Quy định giỏm sỏt hoạt động của đoàn thanh tra cũn chưa phự hợp
với thực tế
Theo Luật Thanh tra và Quy chế giỏm sỏt, kiểm tra hoạt động của đoàn thanh tra hiện hành thỡ sau khi thành lập đoàn thanh tra, người ra quyết định thanh tra phải kiểm tra, giỏm sỏt đoàn thanh tra hoặc cử cỏn bộ, cụng chức thực hiện nhiệm vụ kiểm tra, giỏm sỏt. Tuy nhiờn, quỏ trỡnh ỏp dụng quy định này trờn thực tế đó gặp khụng ớt khú khăn, do số lượng biờn chế của cỏc cơ quan thanh tra cũn hạn chế, trong khi cựng thời điểm phải tổ chức nhiều