NSNN tại các CQHCNN đƣợc thực hiện theo một quy trình thống nhất của chu trình hoạt động NSNN gồm ba giai đoạn: lập dự toán và phân bổ kinh phí NSNN, chấp hành dự toán kinh phí NSNN và quyết toán kinh phí NSNN tại các CQHCNN. Do vậy, nội dung công tác QLTC tại các CQHCNN cũng phải bao gồm công tác quản lý trong tất cả ba giai đoạn nói trên. Ngoài ra QLTC tại CQHCNN bằng pháp luật, chính sách, các quy định có liên quan đến tài chính của các CQHCNN và bằng công tác thanh tra, kiểm tra công tác QLTC tại CQHCNN.
1.3.3.1. Quản lý tài chính tại cơ quan hành chính Nhà nước bằng pháp luật, chính sách, các quy định liên quan đến tài chính
QLTC Nhà nƣớc bằng pháp luật đó là thể hiện vai trò tài chính của Nhà nƣớc bằng các luật, chính sách, quy định về tài chính của Chính phủ, các Bộ, ngành có liên quan bắt buộc mọi chủ thể tham gia đều bình đẳng nhƣ nhau và Nhà nƣớc nắm quyền lực điều tiết, chi phối toàn bộ nền kinh tế vĩ mô. Dựa trên cơ sở một hệ thống pháp luật đồng bộ, đủ mạnh thì Nhà nƣớc mới phát huy đƣợc hiệu lực quản lý kinh tế-xã hội.
Để QLTC đối với CQHCNN có hiệu quả đòi hỏi phải có đƣờng lối, chủ trƣơng chính sách và đƣợc thể chế hóa bằng hệ thống luật, các văn bản dƣới luật phù hợp với tình hình thực tế của Việt Nam cũng nhƣ biến động của thế giới.
Pháp luật là hệ thống các hành vi, quy tắc ứng xử do Nhà nƣớc ban hành hoặc thừa nhận hoặc đƣợc Nhà nƣớc đảm bảo thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội phát triển và phù hợp với lợi ích, giai cấp thống trị trong xã hội, thể hiện ý chí của giai cấp thống trị trong xã hội, là nhân tố điều chỉnh các quan hệ xã hội.
QLTC tại CQHCNN
- QLTC bằng pháp luật, chính sách.
- QLTC bằng cách quản lý chu trình lập, chấp hành và quyết toán thu chi trong các CQHCNN.
- QLTC bằng kiểm tra, đánh giá công tác quản lý tài chính tại CQHCNN.
20
Pháp luật là phƣơng tiện để Nhà nƣớc quản lý kinh tế xã hội: pháp luật có khả năng triển khai những chủ trƣơng, chính sách của Nhà nƣớc một cách nhanh nhất, đồng bộ và có hiệu quả nhất, trên quy mô rộng nhất. Pháp luật do Nhà nƣớc ban hành, mang tính quyền lực của Nhà nƣớc nên chính bộ máy Nhà nƣớc họat động có hiệu quả đều phải dựa trên những nguyên tắc và quy định cụ thể của pháp luật: quy định về quyền của các cơ quan trong bộ máy Nhà nƣớc, quy định quyền hạn của các cán bộ trong các cơ quan đó.
Nhà nƣớc QLTC công bằng pháp luật đó là thể hiện vai trò tài chính của Nhà nƣớc, thể hiện Nhà nƣớc sử dụng tài chính là một công cụ quan trọng trong quản lý xã hội nói chung và quản lý kinh tế nói riêng. Nhà nƣớc là một thiết chế quyền lực, định ra các luật, chính sách, quy định về tài chính không những bắt buộc các CQHCNN phải tuân theo mà còn tạo môi trƣờng thống nhất bình đẳng cho các CQHCNN hoạt động. Dựa trên cơ sở một hệ thống pháp luật đồng bộ, đủ mạnh thì Nhà nƣớc mới phát huy đƣợc hiệu lực quản lý kinh tế - xã hội.
Chính sách kinh tế là tổng thể các quan điểm, các giải pháp và công cụ mà Nhà nƣớc sử dụng để tác động lên các chủ thể kinh tế - xã hội nhằm giải quyết các mục tiêu nhất định theo định hƣớng mục tiêu tổng thể của đất nƣớc.
Bất kỳ chính sách nào cũng đƣợc xây dựng nhằm góp phần thực hiện những mục tiêu chung của xã hội thông qua việc sử dụng các giải pháp, công cụ nhất định. Các mục tiêu đó đƣợc rút ra từ những giá trị xã hội cơ bản và đƣợc gọi là các mục tiêu tối cao của xã hội.
QLTC bằng luật pháp của CQHCNN đƣợc áp dụng và điều chỉnh bởi hệ thống các văn bản quy định còn xuất phát từ vai trò quan trọng tài chính đối với các CQHCNN. Tài chính cơ quan Nhà nƣớc là khâu quan trọng trong hệ thống tài chính của nền kinh tế. Quan hệ tài chính và tài chính CQHCNN thể hiện bản chất của Nhà nƣớc và phục vụ cho Nhà nƣớc. Vì vậy Nhà nƣớc phải trực tiếp can thiệp chi phối các quan hệ tài chính trong đó có tài chính CQHCNN đƣợc thông qua hệ thống các văn bản pháp luật của Nhà nƣớc, chính sách quy định của Chính phủ và bộ, ngành có liên quan.
21
1.3.3.2. Quản lý tài chính tại cơ quan hành chính Nhà nước bằng quy trình lập, chấp hành và quyết toán ngân sách Nhà nước
Quản lý tài chính tại CQHCNN cần có quy trình quản lý từ khâu lập dự toán NSNN trong phạm vi đƣợc cấp có thẩm quyền giao hàng năm đền việc tổ chức chấp hành dự toán NSNN hàng năm theo chế độ chính sách của Nhà nƣớc và khâu quyết toán NSNN.
Sơ đồ 1.3: Quy trình lập, chấp hành và quyết toán thu chi tại cơ quan hành chính Nhà nƣớc
Căn cứ lập dự toán kinh phí bao gồm: Nhiệm vụ phát triển kinh tế-xã hội và đảm bảo an ninh quốc phòng nói chung và nhiệm vụ cụ thể của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và các cơ quan khác ở trung ƣơng, địa phƣơng, định mức phân bổ ngân sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi thƣờng xuyên NSNN, định hƣớng và chỉ đạo cụ thể của Chính phủ về việc xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội và dự toán ngân sách; các văn bản pháp quy về việc lập dự toán chi thƣờng xuyên NSNN;
Có hai phƣơng pháp lập dự toán:
- Phƣơng pháp lập dự toán trên cơ sở quá khứ: là phƣơng pháp xác định các chỉ tiêu trong dự toán là dựa vào các kết quả đã thực hiện của kỳ liền trƣớc và điều chỉnh theo tỷ lệ lạm phát và tỷ lệ tăng trƣởng dự kiến.
Kiểm tra, kiểm soát
Lập và phân bổ dự toán
Cơ quan có thẩm quyền: cơ quan chủ quản, cơ quan tài chính, kho
bạc Quyết toán Chấp hành dự toán - Chức năng nhiệm vụ - Quy chế tài chính - Tình hình thực hiện kế hoạch năm trƣớc -
22
- Phƣơng pháp lập dự toán cấp không: là phƣơng pháp xác định các chỉ tiêu trong dự toán là dựa vào năm kế hoạch phù hợp với điều kiện thực tiễn, cụ thể của đơn vị chứ không dựa vào kết quả đã thực hiện của kỳ trƣớc, không dựa vào số liệu và kinh nghiệm sẵn có. Đây là phƣơng pháp phức tạp hơn chủ yếu vận dụng với hoạt động không thƣờng xuyên.
Quy trình lập dự toán kinh phí: Hàng năm, căn cứ vào văn bản hƣớng dẫn lập dự toán kinh phí NSNN và số kiểm tra về dự toán kinh phí NSNN của cơ quan có thẩm quyền, các CQHCNN hƣớng dẫn cụ thể về nội dung, yêu cầu và thời hạn lập dự toán kinh phí ngân sách và thông báo số kiểm tra về dự toán kinh phí NSNN cho các đơn vị trực thuộc, các đơn vị dự toán trực tiếp sử dụng ngân sách lập dự toán chi tiết kinh phí NSNN theo quy định, gửi cơ quan cấp trên.
Căn cứ vào dự toán kinh phí do các đơn vị trực thuộc báo cáo (trong đó có nội dung chi thƣờng xuyên NSNN); nhiệm vụ chính trị của ngành; các chế độ, chính sách, định mức chi, số kiểm tra về dự toán kinh phí ngân sách của đơn vị mình, CQHCNN tổng hợp, thẩm tra và lập dự toán kinh phí NSNN của đơn vị mình báo cáo cơ quan có thẩm quyền xem xét, phê duyệt.
Sau khi đƣợc cơ quan có thẩm quyền phân bổ và giao dự toán kinh phí ngân sách, các CQHCNN tiến hành phân bổ và giao dự toán kinh phí NSNN để làm cơ sở điều hành và quản lý kinh phí NSNN trong năm.
Do việc xây dựng, phân bổ và giao dự toán cho các CQHCNN đƣợc thực hiện vào năm trƣớc và các chế độ, chính sách, định mức chi tiêu của Nhà nƣớc có thể thay đổi cho nên nhiều khi dự toán kinh phí NSNN giao cho các CQHCNN chƣa phù hợp với tình hình thực tế tại đơn vị. Do vậy, khi triển khai thực hiện dự toán đƣợc giao, việc điều chỉnh dự toán đã giao cho các CQHCNN là một phần trong công tác lập dự toán kinh phí NSNN và là một yêu cầu tất yếu để đáp ứng nhu cầu chi cho những nhiệm vụ chi cấp bách, đột xuất, các thay đổi trong chế độ, chính sách của Nhà nƣớc. Yêu cầu, căn cứ và quy trình điều chỉnh dự toán đƣợc thực hiện tƣơng tự nhƣ đối với công tác lập dự toán kinh phí NSNN.
23
Quản lý đối với quá trình lập dự toán kinh phí NSNN tại các CQHCNN là quản lý trƣớc chi tiêu. Do vậy, nội dung và biện pháp quản lý chủ yếu của giai đoạn này là quản lý sự tuân thủ các căn cứ pháp lý làm cơ sở cho lập dự toán kinh phí NSNN, quản lý về chấp hành quy trình, thời gian lập dự toán kinh phí NSNN và quản lý về chấp hành nội dung, phƣơng pháp lập dự toán kinh phí NSNN tại các CQHCNN. Đồng thời, quản lý ở khâu này còn đƣợc thực hiện đối với việc thẩm tra nội dung dự toán, phân bổ và giao dự toán kinh phí NSNN của các cấp có thẩm quyền nếu đƣợc thực hiện nghiêm túc, có đầy đủ căn cứ khoa học thì có thể đạt đƣợc kết quả tốt là loại bỏ đƣợc các nội dung dự toán lập thiếu cơ sở pháp lý hoặc không có tính khả thi trong thực hiện, hoặc không cần thiết phải chi tiêu.
Thông qua việc tổ chức xét duyệt dự toán kinh phí tại các CQHCNN sẽ giúp các CQHCNN đạt đƣợc mục đích tiết kiệm chi NSNN ngay từ giai đoạn lập dự toán nhƣng vẫn đáp ứng đƣợc nhu cầu hợp lý về kinh phí của các cơ quan thực hiện dự toán.
Chấp hành dự toán kinh phí NSNN tại CQHCNN
Chấp hành dự toán kinh phí NSNN các CQHCNN nói chung là quá trình sử dụng tổng hợp các biện pháp kinh tế, tài chính và hành chính nhằm thực hiện các chế độ và chỉ tiêu chi theo kế hoạch chi NSNN tại đơn vị CQHCNN trong năm tài chính đã đƣợc phê duyệt.
Để thực hiện việc sử dụng kinh phí NSNN tại các CQHCNN đƣợc hiệu quả, vai trò của khâu lập dự toán là vô cùng quan trọng. Tuy nhiên, điều đó không có nghĩa việc sử dụng kinh phí NSNN tại các cơ quan này đơn thuần là đảm bảo tuân thủ kế hoạch NSNN đƣợc dự kiến và phê duyệt ban đầu, mà phải thích ứng với các thay đổi khách quan trong quá trình thực hiện, đồng thời phải tính đến hiệu quả hoạt động và thực hiện các nhiệm vụ đƣợc giao.
Mục tiêu của chấp hành dự toán kinh phí NSNN bao gồm: biến các chỉ tiêu chi ghi trong kế hoạch NSNN hàng năm từ khả năng, dự kiến thành hiện thực. Từ đó, góp phần thực hiện các chỉ tiêu của kế hoạch hoạt động của các CQHCNN, góp phần thực hiện thành công mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của Nhà nƣớc. Tiếp theo, kiểm tra việc thực hiện các chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức về kinh tế
24
-tài chính của các CQHCNN. Thông qua chấp dự toán kinh phí NSNN mà tiến hành đánh giá sự phù hợp của chính sách với thực tiễn.
Chấp hành dự toán kinh phí NSNN tại các CQHCNN là quản lý khâu thực hiện kế hoạch NSNN đã đƣợc phê duyệt - là khâu cốt yếu có ý nghĩa quyết định với một chu trình ngân sách. Nếu khâu lập kế hoạch đạt kết quả tốt thì cơ bản cũng mới dừng ở trên các tài liệu và trong các khả năng và dự kiến. Để biến các chỉ tiêu đó thành hiện thực phải thông qua khâu chấp hành NSNN. Hơn nữa, chấp hành dự toán kinh phí ngân sách thực hiện tốt sẽ có tác dụng tích cực trong việc thực hiện khâu tiếp theo là quyết toán NSNN. Tổ chức sử dụng kinh phí NSNN bao gồm: phân bổ và giao dự toán kinh phí NSNN. Sau khi đƣợc Thủ tƣớng Chính phủ, UBND giao dự toán NSNN, các cơ quan Nhà nƣớc ở Trung ƣơng và địa phƣơng, các đơn vị dự toán cấp I tiến hành phân bổ và giao dự toán kinh phí NSNN cho các đơn vị sử dụng ngân sách trực thuộc.
Đối với những việc sử dụng kinh phí NSNN tại các CQHCNN sẽ đƣợc cơ quan có thẩm quyền phân bổ theo nhóm chi NSNN. Chi thƣờng xuyên NSNN đƣợc thực hiện khi có đủ các điều kiện nhƣ đã có trong dự toán NSNN đƣợc giao, chi đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức do cấp có thẩm quyền quy định, đã đƣợc Thủ trƣởng đơn vị sử dụng ngân sách hoặc ngƣời đƣợc ủy quyền quyết định chi.
Điều chỉnh dự toán kinh phí NSNN trong quá trình chấp hành ngân sách là điều rất phổ biến khi có sự thay đổi về nhiệm vụ chi do chƣa phù hợp với tình hình thực tế tại đơn vị. Ngoài ra, khi chế độ, chính sách, định mức chi tiêu của Nhà nƣớc thay đổi thì dự toán kinh phí NSNN sẽ đƣợc điều chỉnh.
Quyết toán kinh phí NSNN tại CQHCNN
Công tác quyết toán kinh phí NSNN là khâu cuối cùng trong chu trình quản lý kinh phí NSNN tại các CQHCNN. Mục đích của quyết toán kinh phí NSNN nói chung là tổng kết đánh giá lại toàn bộ quá trình thực hiện kinh phí NSNN tại các đơn vị trong năm tài khóa đã qua, cung cấp đầy đủ thông tin về quản lý, điều hành chi cho những cơ quan có thẩm quyền chẳng hạn nhƣ: Quốc hội, Chính phủ, cơ quan quản lý cấp trên, cơ quan quyền lực Nhà nƣớc cùng cấp…
25
Quyết toán kinh phí NSNN đƣợc thực hiện tốt sẽ có ý nghĩa rất quan trọng trong việc đánh giá quá trình chấp hành NSNN trong năm tài khóa, xác định những thành công, hạn chế và xây dựng những bài học kinh nghiệm trong công tác lập dự toán kinh phí NSNN cũng nhƣ chấp hành dự toán NSNN trong những năm tài khóa tiếp theo. Quyết toán kinh phí NSNN đƣợc thể hiện qua báo cáo quyết toán đƣợc quy định theo mẫu biểu và cần đáp ứng những yêu cầu cơ bản nhƣ sau:
- Tính chính xác, trung thực của số liệu quyết toán: số liệu trong báo cáo quyết toán kinh phí NSNN phải là số mà CQHCNN đã thực hiện thanh toán (thực chi) hoặc đã đƣợc phép hạch toán chi theo quy định và phải đảm bảo chính xác, trung thực, đầy đủ.
- Về nội dung: báo cáo quyết toán kinh phí NSNN phải đầy đủ các nội dung phù hợp với các nội dung sử dụng kinh phí NSNN theo danh mục hay mục lục NSNN. Báo cáo quyết toán kinh phí NSNN hàng năm phải có bản thuyết minh các khoản mục và giải thích đầy đủ sự thay đổi của các chỉ tiêu chi thƣờng xuyên NSNN trên thực tế so với các chi tiêu dự toán.
- Tính hiệu lực và pháp lý: báo cáo tài chính có hiệu lực trong kỳ báo cáo hay năm tài khóa và ngƣời đứng đầu CQHCNN phải chịu trách nhiệm trƣớc pháp luật về tính chính xác, trung thực, đầy đủ của báo cáo quyết toán kinh phí NSNN tại đơn vị cũng nhƣ chịu trách nhiệm về những khoản chi sai (bị xuất toán) hoặc quyết toán sai chế độ, quy định hiện hành. Báo cáo quyết toán sau khi hoàn thành sẽ đƣợc cơ quan chức năng của Nhà nƣớc (KBNN) tổng hợp và đệ trình cơ quan QLTC để xác nhận số liệu sử dụng kinh phí NSNN.
Quy trình lập báo cáo quyết toán kinh phí NSNN ở các nƣớc thƣờng đƣợc thực hiện theo từ cơ sở và tổng hợp từ dƣới lên. Trình tự lập, gửi, xét duyệt và thẩm định quyết toán năm của các đơn vị dự toán đƣợc tiến hành nhƣ sau:
- CQHCNN cấp dƣới lập báo cáo quyết toán kinh phí NSNN năm tài khóa theo chế độ quy định và gửi cơ quan cấp trên.
- CQHCNN cấp trên xét duyệt quyết toán và thông báo kết quả xét duyệt cho