5. Kết cấu của luận văn
1.5. Những yếu tố ảnh hƣởng và tiêu chí đánh giá công tác quản lý Chƣơng
Chƣơng trình MTQG giảm nghèo bền vững ở các xã, thôn bản ĐBKK
1.5.1. Những yếu tố ảnh hưởng đến Chương trình MTQG giảm nghèo bền vững ở các xã, thôn bản ĐBKK
Một là, mô hình quản lý, điều hành Chương trình:
Tổ chức mô hình quản lý, điều hành Chƣơng trình là một nhân tố tác động đến hiệu quả của Chƣơng trình. Chất lƣợng của công tác quản lý đầu tƣ là điều kiện cho việc tiết kiệm hay thất thoát, lãng phí, cũng nhƣ kết quả thực hiện mục tiêu của Chƣơng trình mang lại nhiều hay ít các lợi ích kinh tế - xã hội khi khai thác sử dụng. Những thiếu sót trong công tác quản lý đầu tƣ và xây dựng trong quá trình thực hiện Chƣơng trình là những nguyên nhân làm cho Chƣơng trình kém hiệu quả.
Hai là, cơ chế chính sách:
Các chính sách kinh tế là nhóm nhân tố tác động mạnh mẽ đến hiệu quả sử dụng vốn đầu tƣ của Chƣơng trình. Đó là cơ chế chính sách quản lý, điều
20
hành Chƣơng trình, chính sách đầu tƣ... Các chính sách điều tiết kinh tế vĩ mô, vi mô nhƣ chính sách tài khóa (chủ yếu là chính sách chi tiêu của Chính phủ), chính sách tiền tệ, chính sách khấu hao,... Các chính sách tác động vào lĩnh vực đầu tƣ liên quan đến Chƣơng trình góp phần tạo ra một cơ cấu đầu tƣ nhất định, là cơ sở để hình thành một cơ cấu đầu tƣ hợp lý hay không hợp lý cho các vùng địa phƣơng.
Ba là, nguồn nhân lực thực hiện Chương trình:
Nguồn nhân lực thực hiện nhiệm vụ trong lĩnh vực xóa đói, giảm nghèo ở các địa phƣơng có ảnh hƣởng rất lớn đến kết quả thực hiện mục tiêu của Chƣơng trình, đây là nhân tố quan trọng quyết định đến hiệu quả của Chƣơng trình và nó ảnh hƣởng đến các công việc nhƣ: Công tác lập kế hoạch, quản lý kỹ thuật công nghệ, quản lý tài chính, tín dụng,...
Bốn là, công tác quy hoạch:
Công tác quy hoạch ảnh hƣởng đặc biệt quan trọng đến hiệu quả của hoạt động đầu tƣ các hợp phần thuộc Chƣơng trình. Thực tế việc triển khai các hợp phần của Chƣơng trình tại vùng ĐBKK trong những năm qua cho thấy, nếu quy hoạch yếu thì tình trạng đầu tƣ xong việc đƣa vào sử dụng sẽ kém hiệu quả, vì vậy khó đạt đƣợc mục tiêu của Chƣơng trình, quy hoạch dàn trải sẽ làm cho việc đầu tƣ xây dựng manh mún, không hiệu quả.
1.5.2. Tiêu chí việc quản lý Chương trình MTQG giảm nghèo bền vững ở các xã, thôn bản ĐBKK
- Quản lý việc phân bổ nguồn vốn đầu tƣ từ Ngân sách Trung ƣơng thực hiện Chƣơng trình phải đảm bảo đúng nội dung, mục tiêu, nhiệm vụ của Chƣơng trình và đủ để dự án hoàn thành.
21 đầu tƣ.
- Quản lý công tác giám sát việc thực hiện các chỉ tiêu của Chƣơng trình có đảm bảo hoàn thành kế hoạch (đầu vào, hoạt động, đầu ra) và đánh giá kết quả, tác động ở cấp độ chƣơng trình và dự án.
- Công tác quản lý các hạng mục đầu tƣ của Chƣơng trình sau đầu tƣ có đảm bảo bền vững khi vận hành.
1.6. Kinh nghiệm thực hiện Chƣơng trình MTQG giảm nghèo bền vững ở các xã, thôn bản ĐBKK tại một số địa phƣơng vững ở các xã, thôn bản ĐBKK tại một số địa phƣơng
1.6.1. Khái quát tình hình thực hiện Chương trình trên phạm vi cả nước [8]
- Trong năm 2012 và 2013, các xã, thôn bản ĐBKK đƣợc đầu tƣ theo Dự án 2 (đầu tƣ cơ sở hạ tầng) thuộc Chƣơng trình MTQG giảm nghèo bền vững, tập trung chủ yếu vào 06 loại công trình thiết yếu, gồm: Đƣờng giao thông đến thôn, bản; công trình điện sinh hoạt; nhà văn hóa và nhà sinh hoạt cộng đồng; trạm y tế; trƣờng học; công trình thủy lợi.
- Địa bàn đầu tƣ: Năm 2012, đầu tƣ cơ sở hạ tầng cho 1.723 xã và 2.701 thôn, bản ĐBKK. Năm 2013 đầu tƣ cơ sở hạ tầng, duy tu bảo dƣỡng các công trình ở 1.761 xã ĐBKK, xã Biên giới, xã an toàn khu, xã thuộc Chƣơng trình 229 và 2.844 thôn, bản ĐBKK. Cụ thể:
+ Ngân sách Trung ƣơng: 4.878,163 tỷ đồng; + Ngân sách địa phƣơng: 106,073 tỷ đồng;
+ Vốn tài trợ nƣớc ngoài (không hoàn lại): 9,93 triệu Euro (tƣơng đƣơng khoảng 270 tỷ đồng).
- Cơ chế quản lý, tổ chức thực hiện theo Thông tƣ liên tịch số 01/2008/TTLT-UBDT-KHĐT-TC-XD-NN&PTNT (Thông tƣ liên tịch hƣớng
22 dẫn thực hiện Chƣơng trình 135 giai đoạn II).
- Kết quả thực hiện: Trong 02 năm, đã xây dựng 8.959 công trình, riêng năm 2013 đầu tƣ đƣợc 4.252 công trình, trong đó: Giao thông 1.769 công trình, thủy lợi 970 công trình, điện 252 công trình, y tế 45 công trình, trƣờng học 50 công trình, nƣớc sinh hoạt tập trung 226 công trình, nhà sinh hoạt cộng đồng 96 công trình, 844 công trình khác và duy tu, bảo dƣỡng.
- Năm 2014, 2015 các xã, thôn, bản ĐBKK đƣợc đầu tƣ cơ sở hạ tầng, hỗ trợ phát triển sản xuất theo Quyết định 551/QĐ-TTg ngày 04/4/2013 của Thủ tƣớng Chính phủ (Chƣơng trình 135 là Chƣơng trình thành phần của Chƣơng trình MTQG giảm nghèo bền vững).
- Địa bàn đầu tƣ của Chƣơng trình: 2.331 xã ĐBKK, xã Biên giới, An toàn khu và 3.509 thôn, bản ĐBKK (trong đó ngân sách Trung ƣơng hỗ trợ đầu tƣ cho 2.295 xã và 3.448 thôn, bản; ngân sách địa phƣơng đầu tƣ cho 36 xã và 61 thôn).
- Nội dung đầu tƣ: Hỗ trợ phát triển sản xuất và hỗ trợ đầu tƣ xây dựng cơ sở hạ tầng.
1.6.2. Thực hiện Chương trình tại một số địa phương
1.6.2.1. Tại Kon Tum [9]:
Để thực hiện tốt Chƣơng trình, ngay sau khi có Quyết định số 551/2013/QĐ-TTg của Thủ tƣớng Chính phủ và hƣớng dẫn của các Bộ, ngành Trung ƣơng, UBND tỉnh giao Ban Dân tộc là cơ quan thƣờng trực, chủ trì phối hợp với các Sở, ngành tham mƣu UBND thực hiện, tổng hợp xây dựng kế hoạch dự toán ngân sách thực hiện Quyết định 551/2013/QĐ-TTg trên địa bàn tỉnh, thống nhất sử dụng Ban Chỉ đạo Đề án giảm nghèo các cấp để chỉ đạo triển khai thực hiện chƣơng trình trên địa bàn; phân công nhiệm vụ cho các thành viên Ban Chỉ đạo và xây dựng kế hoạch thực hiện cho từng năm
23
và cả giai đoạn; phối hợp với liên ngành tham mƣu UBND tỉnh ban hành Tiêu chí phân bổ vốn Chƣơng trình 135 giai đoạn 2012 - 2015. Sau khi có quyết định giao vốn, các phòng ban chuyên môn đƣợc UBND các huyện, thành phố phân công theo chức năng, nhiệm vụ đƣợc giao đã phối hợp với UBND các xã tổ chức tốt công tác truyền truyền, vận động triển khai phổ biến cho ngƣời dân tại địa phƣơng thông qua các hoạt động truyền thanh, truyền hình nhƣ các bản tin, phóng sự, hoạt động phát thanh tiếng dân tộc, báo Trung ƣơng, địa phƣơng. Triển khai lấy nhu cầu, lập dự toán, báo cáo kinh tế kỹ thuật, thiết kế trình cơ quan có thẩm quyền thẩm định, phê duyệt đúng quy trình, tổ chức đấu thầu, chào hàng cạnh tranh và chỉ định thầu theo đúng quy định hiện hành. Thực hiện phân cấp cho 100% xã ĐBKK, xã biên giới, xã an toàn khu làm chủ đầu tƣ dự án cơ sở hạ tầng và 44/56 xã làm chủ đầu tƣ dự án hỗ trợ sản xuất; xã khu vực I, II có thôn (làng) ĐBKK: phân cấp cho 55/65 xã làm chủ đầu tƣ dự án cơ sở hạ tầng và dự án hỗ trợ sản xuất.
* Tuy nhiên, quá trình triển khai tổ chức thực hiện còn bộc lộ một số hạn chế:
- Công tác phân công nhiệm vụ cho các phòng ban chuyên môn trực thuộc UBND các huyện còn chồng chéo, gây hạn chế trong công tác chỉ đạo, điều hành.
- Đội ngũ cán bộ cơ sở, nhất là cấp xã còn hạn chế về năng lực chuyên môn, nghiệp vụ.
- Các văn bản hƣớng dẫn của Trung ƣơng chƣa kịp thời (nhƣ dự án hỗ trợ phát triển sản xuất), công tác hƣớng dẫn, kiểm tra ở cấp tỉnh, huyện chƣa thƣờng xuyên, liên tục do kinh phí hạn hẹp.
- Một số huyện giao cho xã làm chủ đầu tƣ, nhƣng không kịp thời hƣớng dẫn giúp xã triển khai thực hiện, năng lực chuyên môn của xã chƣa đáp
24
ứng yêu cầu, quá trình thực hiện chƣa đảm bảo, lúng túng trong triển khai thực hiện.
1.6.2.2. Tại tỉnh Hậu Giang [10]:
Toàn tỉnh có 07 huyện, thị, thành phố; 74 xã, phƣờng, thị trấn; 527 ấp. Dân số là 77.325 ngƣời, trong đó dân tộc thiểu số 30.529 ngƣời (chiếm 3,9% dân số toàn tỉnh). Giai đoạn (2012 - 2015), toàn tỉnh có 08 xã khu vực II, 04 xã khu vực III và 30 ấp ĐBKK đƣợc thụ hƣởng Chƣơng trình 135.
Để thực hiện tốt Chƣơng trình 135 giai đoạn III, UBND tỉnh Hậu Giang đã thực hiện phân cấp cho UBND cấp huyện trong quản lý đầu tƣ xây dựng cơ bản, giao cho UBND huyện, thị, thành phố chọn giao làm chủ đầu tƣ, chọn và quyết định hạn mục đầu tƣ. Thẩm định phê duyệt thiết kế dự toán công trình, chỉ định thầu hoặc quyết định kết quả đấu thầu. Thực hiện theo nguyên tắc dân chủ công khai và sự tham gia của ngƣời dân: Việc triển khai thực hiện các chƣơng trình, dự án nhƣ: Dự án xây dựng cơ sở hạ tầng, dự án hỗ trợ phát triển sản xuất có sự tham gia bàn bạc của ngƣời dân từ bƣớc lập kế hoạch đến giám sát chất lƣợng thi công, nghiệm thu và đƣa công trình vào sử dụng đã phát huy hiệu quả thiết thực, ngoài ra ý kiến đóng góp của Nhân dân còn góp phần quan trọng trong việc lựa chọn phƣơng thức đầu tƣ phù hợp với nguyện vọng Nhân dân, ảnh hƣởng tích cực tới tâm lý ngƣời dân, đồng thời nâng cao ý thức của ngƣời dân trong quá trình sử dụng, bảo quản nguồn vốn đƣợc hỗ trợ, đầu tƣ.
* Tuy nhiên, quá trình triển khai thực hiện còn bộc lộ một số hạn chế:
- Công tác xây dựng quy hoạch, kế hoạch và thẩm định phê duyệt, tổ chức đấu thầu, chỉ định thầu, giao thầu... Các dự án tiến hành chƣa tốt, trình tự, thủ tục đầu tƣ xây dựng cơ bản còn nhiều bất cập, mất nhiều thời gian. Mặt dù hầu hết các xã đến nay đã làm chủ đầu tƣ, nhƣng trình độ năng lực cán
25
bộ một số xã còn hạn chế, từ đó làm ảnh hƣởng đến tiến độ triển khai thi công các công trình và công tác giải ngân thanh quyết toán chậm, kéo dài.
- Nguồn lực đầu tƣ phân theo định mức cũ còn thấp so với nhu cầu của các địa phƣơng thụ hƣởng.
- Cơ chế hƣớng dẫn của Trung ƣơng còn chung chung, chƣa cụ thể dẫn đến việc áp dụng thực hiện của địa phƣơng còn nhiều bất cập.
1.6.2.3. Tại tỉnh Thanh Hóa [11]:
Vùng dân tộc thiểu số tỉnh Thanh Hóa tập trung chủ yếu ở 11 huyện miền núi và 07 huyện, thị giáp miền núi gồm 223 xã, thị trấn. Chƣơng trình 135 giai đoạn III thực hiện trên địa bàn 114 xã đặc biệt khó khăn (xã khu vực III) và 197 thôn, bản đặc biệt khó khăn (ở các xã khu vực I, II).
Thực hiện chủ trƣơng phân cấp cho xã, huyện làm chủ đầu tƣ. Công tác lựa chọn danh mục công trình, thẩm định, phê duyệt thiết kế kỹ thuật và dự toán, chỉ định đơn vị thi công, phân bổ vốn chi tiết đến công trình, tổ chức thi công, nghiệm thu thanh, quyết toán công trình đều giao cho cấp huyện thực hiện. Công tác lựa chọn công trình đầu tƣ hàng năm thông qua hội nghị từ cơ sở đƣợc bàn bạc dân chủ công khai từ cấp thôn bản, xã tổng hợp lên huyện, huyện báo cáo Tỉnh; Ban chỉ đạo Chƣơng trình 135 tỉnh xem xét tham mƣu cho Chủ tịch UBND tỉnh Quyết định phê duyệt danh mục để huyện, xã triển khai công tác chuẩn bị đầu tƣ. Danh mục công trình đầu tƣ năm sau đƣợc UBND tỉnh quyết định vào đầu quý III năm trƣớc.
Đƣợc sự chỉ đạo của Tỉnh uỷ, UBND tỉnh mà trực tiếp là Trƣởng ban chỉ đạo chƣơng trình 135 tỉnh; Sự giám sát của Đoàn đại biểu Quốc hội tỉnh, Hội đồng nhân dân tỉnh, trong những năm qua các ngành thành viên Ban chỉ đạo chƣơng trình đã phối hợp chặt chẽ, tổ chức nhiều đợt kiểm tra, giám sát tại cơ sở, giúp cơ sở tháo gỡ những khó khăn, vƣớng mắc trong quá trình thực hiện góp phần tốt hơn mục tiêu, nhiệm vụ của chƣơng trình.
26
* Tuy nhiên, quá trình triển khai thực hiện còn bộ lộ một số hạn chế:
- Công tác chỉ đạo của một số huyện vẫn còn có những bất cập; nhiều đầu mối nên không tập trung, hạn chế về năng lực, chƣa ngang tầm nhiệm vụ đƣợc giao.
- Mặc dù Trung ƣơng và Tỉnh đã có sự chỉ đạo phân cấp mạnh cho xã làm chủ đầu tƣ, song vẫn còn một số huyện việc phân cấp cho xã làm chủ đầu tƣ chƣa mạnh, chƣa dứt khoát, chƣa phân cấp, chƣa nâng cao vai trò của cấp xã.
- Công tác quản lý, kiểm tra chƣa chặt chẽ nên còn có công trình xây dựng không phát huy hiệu quả, kém chất lƣợng, chƣa đảm bảo yêu cầu.
* Bài học kinh nghiệm rút ra:
- Xác định đúng thực trạng đói nghèo, xác định đúng mục tiêu cơ bản phải giải quyết, đúng địa bàn ƣu tiên là các xã nghèo nhất, thôn bản khó khăn nhất để tập trung nguồn lực đầu tƣ, không dàn trải. Đồng thời huy động tất cả mọi nguồn lực, kể cả ngân sách nhà nƣớc; tín dụng đóng góp của nhân dân; các tổ chức quốc tế, các doanh nghiệp nhằm phục vụ cho chƣơng trình.
- Đi đôi phân cấp, trao quyền, tạo sự chủ động cho cơ sở, các cấp từ Trung ƣơng đến tỉnh, huyện cần tăng cƣờng sự kiểm tra, giám sát để hỗ trợ, phát hiện sai sót, kịp thời giúp các xã khắc phục mọi khó khăn trong quá trình tổ chức thực hiện.
- Xây dựng chƣơng trình phải gọn, phù hợp với yêu cầu thực tế và năng lực, trình độ quản lý của cơ sở, đồng thời trong tổ chức thực hiện chƣơng trình phải đảm bảo nguyên tắc dân chủ, công khai và minh bạch.
- Đẩy mạnh công tác tuyên truyền, vận động nhân dân phát huy sự sáng tạo, ý chí tự lực tự cƣờng, tích cực sản xuất, chủ động phát triển kinh tế.
- Cần có những biện pháp hạn chế, khắc phục về thủ tục hành chính còn rƣờm rà.
27
Chƣơng 2
PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
2.1. Qui trình thực hiện nghiên cứu
Các nghiên cứu hiện đại thƣờng sử dụng các số liệu định lƣợng nhằm đƣa ra các bằng cứ để chứng minh hay kiểm nghiệm các giả thuyết, nhất là các số liệu thu đƣợc qua các cuộc điều tra chọn mẫu. Tuy nhiên, bản thân các cuộc điều tra đó thƣờng không đủ khả năng đem lại các dữ liệu định tính cần thiết để giải thích sự phức tạp nằm bên trong những hiện tƣợng đƣợc khảo sát. Mặt khác, các câu hỏi đóng đƣợc sử dụng để thu thập các thông tin định lƣợng nếu không đƣợc thiết kế và thử nghiệm cẩn thận, có thể bị ngƣời đƣợc nghiên cứu hiểu sai, dẫn đến sự giải thích sai của ngƣời phân tích. Do đó những dữ liệu định lƣợng rất cần đƣợc bổ sung những kỹ thuật định tính để giúp cho việc xác định thang đo, xây dựng câu hỏi đƣợc tốt hơn hoặc tạo ra sự hiểu biết sâu sắc hơn và hỗ trợ cho việc giải thích những vấn đề đƣợc nghiên cứu. Do đó, trong nghiên cứu này tác giả sử dụng phối hợp nhiều phƣơng pháp để hỗ trợ và kiểm tra lẫn nhau nhằm khẳng định các kết quả nghiên cứu. Quy trình tổ chức nghiên cứu đƣợc mô tả nhƣ bảng sau:
QUY TRÌNH NGHIÊN CỨU
Xây dựng đề cƣơng nghiên cứu
Đánh giá công tác quản lý, triển khai thực hiện Chƣơng
trình 135 giai đoạn III (2012 - 2015) Xây dựng khung lý thuyết
Thu thập dữ liệu
28
2.2. Cơ sở phƣơng pháp luận và cách tiếp cận nghiên cứu
Đề tài đƣợc tiếp cận dƣới góc độ quản lý kinh tế, trên cơ sở phƣơng