5. Kết cấu của luận văn
3.3. Thực trạng tổ chức bộ máy QLNN và bộ máy sản xuất kinh doanh của các
công ty xây dựng trực thuộc Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn
3.3.1. Về bộ máy QLNN đối với các công ty xây dựng trực thuộc Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn
Theo nghĩa rộng, bộ máy QLNN đối với DN nói chung bao gồm cả ba bộ máy lập pháp, hành pháp và tư pháp. Đối với các các Công ty xây dựng trực thuộc Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn, Nhà nước xác định các cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền trong các ngành, lĩnh vực chức năng để quản lý DN theo quy định của pháp luật. Chủ thể trực tiếp quản lý các Công ty xây dựng trực thuộc Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn là Bộ NN&PTNT; ngoài ra còn một số cơ quan QLNN thực hiện chức năng quản lý ngành, lĩnh vực đối với các DN này theo thẩm quyền như Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính, Bộ Công thương, Bộ Lao động và Thương binh, Xã hội…
Bộ máy QLNN đối với các Công ty xây dựng trực thuộc Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn gồm nhiều cơ quan khác nhau phối hợp với nhau.
Về mặt nguyên tắc, các Công ty xây dựng trực thuộc Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn là DNNN do Chính phủ hoặc ủy quyền cho Bộ NN&PTNT
thành lập và quản lý. Tuy nhiên, Bộ không thể quản lý trực tiếp tất cả các DN này mà phân cấp quản lý cho các cơ quan cấp dưới của Bộ để để quản lý 1 số DN. Hiện nay, theo phân cấp của Bộ NN&PTNT, các Công ty xây dựng trực thuộc Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn quan trọng và quy mô lớn trực thuộc sự quản lý của cấp Bộ, còn lại thuộc sự quản lý của Cục Quản lý Xây dựng và Công trình …
3.3.2. Về mô hình tổ chức sản xuất kinh doanh của các công ty xây dựng trực thuộc Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn
Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn đã tập trung chỉ đạo sát sao việc thực hiện kế hoạch sắp xếp, đổi mới hệ thống các Công ty xây dựng trực thuộc Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn theo đúng nội dung, tiến độ đã được phê duyệt, trong đó:
- Về giao, bán, khoán kinh doanh, cho thuê các Công ty xây dựng trực thuộc Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn, Bộ không áp dụng hình thức này.
- Về thành lập, sáp nhập, hợp nhất, giải thể, phá sản các Công ty xây dựng trực thuộc Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn: Nhà nước đã kịp thời ban hành các văn bản pháp luật, văn bản hướng dẫn các quy trình, thủ tục phù hợp, tạo điều kiện thuận lợi cho các Công ty xây dựng trực thuộc Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn thực hiện; về cơ bản được thực hiện theo đúng quy định của pháp luật. Riêng phá sản DN hầu như không thực hiện được đối với những DN lâm vào tình trạng mất khả năng thanh toán, một số DN sau sáp nhập, hợp nhất, về tổ chức chỉ như một phép cộng về quy mô, chưa thực sự trở thành một chỉnh thể thống nhất để hỗ trợ nhau, nâng cao năng lực cạnh tranh; về quản lý điều hành DN thì vẫn tỏ ra lúng túng, chưa thực sự năng động sáng tạo trong việc mở rộng quy mô sản xuất, tạo việc làm, khai thác các nguồn lực, do vậy SXKD chậm phát triển.
- Về chuyển thành công ty TNHH 1 thành viên: Trong quá trình thực hiện, về cơ bản không gặp phải khó khăn, vướng mắc, tuy nhiên việc ban hành Nghị định số 25/2010/NĐ-CP chuyển công ty nhà nước thành công ty TNHH một thành viên thay thế Nghị định số 95/2006/NĐ-CP chậm so với kế hoạch thực hiện chuyển đổi DN đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt, nên mô hình tổ chức quản lý trong công ty TNHH một thành viên còn có sự vận dụng cho phù hợp với đặc thù Ngành xây dựng Nông nghiệp và đặc điểm cụ thể của từng DN.
- Về CPH: Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn đã tích cực triển khai thực hiện CPH các DN và đơn vị phụ thuộc DN thành các công ty cổ phần theo đúng hướng dẫn và quy định của Nhà nước. Kết quả của việc thí điểm CPH và chuyển đổi các công ty quân đội sang tổ chức, hoạt động theo mô hình công ty mẹ - công ty con đều cho thấy đây là những mô hình tổ chức DN có hiệu quả, vừa giải quyết khó khăn cho DN, giúp DN duy trì, phát triển được sản xuất, vừa tạo được môi trường pháp lý cho DN thực hiện quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm và cạnh tranh bình đẳng với các DN khác trên thị trường. Tuy nhiên, tiến độ CPH còn chậm, hầu hết các DN từ khi có quyết định triển khai CPH đến khi hoàn tành thời gian kéo dài từ 1 năm rưỡi đến 2 năm. Quản trị trong các DN cổ phần hóa chưa tốt, vẫn mang dấu ấn của cơ chế cũ theo kiểu mệnh lệnh hành chính, còn lúng túng về phương pháp quản trị, lề lối làm việc và năng lực cán bộ. Tỷ lệ vốn nhà nước trong DN CPH cao nên chưa có sự thay đổi đáng kể trong tổ chức quản lý và điều hành DN.
3.4. Thực trạng QLNN về vốn và tài sản tại các công ty xây dựng trực thuộc Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn
3.4.1. Về tham gia quản lý vốn nhà nước
Định kỳ hàng năm, Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn trình Chính phủ báo cáo tổng hợp về thực trạng kinh doanh vốn sở hữu nhà nước, thực trạng bảo toàn và phát triển giá trị vốn đầu tư và tài sản thuộc sơ hữu nhà nước tại các Công ty xây dựng trực thuộc Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn.
Nói chung việc quản lý vốn Nhà nước tại các Công ty xây dựng trực thuộc Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn chưa được thực hiện một cách thực sự chuyên nghiệp và hiệu quả. Còn nhiều bất cập xung quanh vấn đề này:
Thứ nhất, trong việc thực hiện quyền chủ sở hữu vốn nhà nước, đối với các
Công ty xây dựng trực thuộc Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn vài trò chủ sở hữu của Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn tách biệt với vai trò quản lý, điều hành trực tiếp. Việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của CSH tại các công ty mới chuyển đổi sang mô hình công ty TNHH một thành viên do Nhà nước làm chủ sở hữu theo Nghị định 25/2010/NĐ-CP chưa có văn bản hướng dẫn thực hiện nghị định này.
Chưa có quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của người đại diện và người được cử trực tiếp quản lý phần vốn nhà nước ở công ty cổ phần; chưa có hướng dẫn về chính sách đối với họ, nên có thể dẫn đến thiếu động lực làm việc, thiếu gắn bó với công ty.
Trên thực tế, các cơ quan nhà nước đã không làm hết trách nhiệm của mình trong vai trò CSH, thậm chí, trong một số trường hợp lại trở thành tác nhân gây nên những khó khăn trong hoạt động kinh doanh. Sự mất cân đối giữa quyền lực và trách nhiệm này đã làm nảy sinh tình trạng nơi thì quá chặt và can thiệp quá sâu, nơi bỏ lỏng chức năng quản lý của CSH. Nhưng tất cả có một kết quả chung là không hỗ trợ tốt cho DN hoạt động. Tuy nhiên, khi các Công ty xây dựng trực thuộc Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn thua lỗ hay thất bại trong kinh doanh, việc chỉ rõ trách nhiệm của từng chủ thể là khó khăn. Điều này cho thấy sự chồng lấn, không phân định các chính sách điều hành của cơ quan QLNN và CSH doanh nghiệp.
Thứ hai, có nhiều đầu mối thực hiện quyền và nghĩa vụ của CSH đối với các
Công ty xây dựng trực thuộc Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn, hệ quả là quản lý vốn không hiệu quả, mỗi cơ quan làm một phần, không có ai chịu trách nhiệm về kết quả thực hiện, dễ gây thất thoát vốn. Vốn nhà nước cấp cho DN do DN tự quyết định việc sử dụng, sử dụng xong báo cáo người đại diện vốn nhà nước tại DN, HĐQT/HĐTV, rồi lại được tổng hợp tiếp tục báo cáo lên Bộ NN&PTNT và các cơ quan chức năng có liên quan. Những báo cáo định kỳ như vậy ít tác dụng, chỉ đến khi xảy ra hậu quả sử dụng vốn nhà nước không hiệu quả, lỗ kéo dài, có nguy cơ phá sản thì mới đặt ra vấn đề trách nhiệm của cơ quan quản lý vốn nhà nước.
Thứ ba, theo các quy định của pháp luật hiện hành thì cơ chế giám sát việc
quản lý vốn nhà nước tại các Công ty xây dựng trực thuộc Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn có thể được nhìn nhận qua các kênh chủ yếu sau: (1) CSH nguồn vốn nhà nước giám sát việc quản lý nguồn vốn thông qua đại diện CSH các Công ty xây dựng trực thuộc Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn là Bộ Nông Nghiệp và PTNT hay HĐQT/HĐTV; (2) CSH nguồn vốn nhà nước thực hiện việc giám sát dựa trên kế hoạch tài chính, chế độ kế toán, thống kê báo cáo tài chính và kiểm toán; (3) CSH vốn nhà nước thực hiện việc thanh tra, kiểm
tra, giám sát thông qua các cơ quan tài chính có thẩm quyền đối với công tác tài chính của các Công ty xây dựng trực thuộc Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn theo quy định của pháp luật.
Thứ tư, chế tài yếu. Trong lĩnh vực QLKT, hiện nay pháp luật chưa có sự cụ
thể về mặt chế tài đối với loại hành vi thuộc về vấn đề năng lực trong huy động nguồn vốn và sử dụng vốn. Mặc dù, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 09/2009/NĐ-CP về quy chế quản lý tài chính của công ty nhà nước và quản lý vốn nhà nước đầu tư vào DN khác (thay thế NĐ 199/2004/NĐ-CP) nhưng CP vẫn chưa giám sát được các Công ty xây dựng trực thuộc Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn hoạt động theo đúng quy chế ở mức độ nào. Như vậy, quy chế quản lý tài chính của các Công ty xây dựng trực thuộc Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn đã có, nhưng chế tài đối với loại hành vi liên quan đến quy định QLNN về kinh tế còn chung chung. Do không xác định cụ thể về chế tài đến từng loại hành vi vi phạm, vi phạm không được xử lý kịp thời, dứt điểm,rất dễ dẫn đến hậu quả nghiêm trọng là thất thoát vốn và tài sản nhà nước với mức độ khổng lồ như một số DNNN khác đã xảy ra. Hơn nữa, trách nhiệm pháp lý đối với những người có trách nhiệm và liên quan khác cũng chưa được truy cứu.
3.4.2. Về quản lý tài sản nhà nước
Tại các DNNN hiện vẫn đang áp dụng chung cơ chế quản lý tài sản như với cơ quan nhà nước, trong khi hoạt động của các DN đa dạng, tài sản nhà nước không chỉ dùng cho nhiệm vụ xây dựng sản xuất Nông nghiệp mà còn được dùng cho xây dựng khác. Điều này phát sinh những vấn đề trong quá trình quản lý khai thác, sử dụng tài sản công theo hướng đa dạng hóa các hoạt động. Điểm bất cập nữa là hệ thống tiêu chuẩn, định mức mua sắm trang bị tài sản còn chưa đầy đủ dẫn đến mua sắm không thống nhất giữa các doanh nghiệp, việc đầu tư xây dựng, mua sắm tài sản, sử dụng còn lãng phí thất thoát về kinh phí đầu tư và dư thừa so với nhu cầu sử dụng do chưa có tiêu chuẩn, định mức.
3.5. Thực trạng kiểm soát nhà nƣớc đối với các công ty xây dựng trực thuộc Bộ Nông nghiệp và phát triển Nông thôn
kiểm tra, thanh tra hoạt động của các Công ty xây dựng trực thuộc Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn trên các lĩnh vực cơ bản nhằm định hướng hoạt động của DN, giải quyết các vấn đề phát sinh trong quá trình hoạt động của các DN, kiểm soát và xử lý các vi phạm trong việc thực hiện quy định của phát luật và của Bộ.
Bộ cũng đã xây dựng cơ chế kiểm tra, giám sát thường xuyên, độc lập, khách quan trong nội bộ Bộ; quy định chế độ báo cáo hoạt động của các Công ty xây dựng trực thuộc Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn; Bộ NN&PTNT chịu trách nhiệm tổ chức giám sát, kiểm tra, thanh tra các DN do mình quản lý trong việc thực hiện nhiệm vụ phục vụ các công trình Nông nghiệp và hoạt động SXKD khác theo quy định của pháp luật. Các hoạt động giám sát, kiểm tra, thanh tra của Nhà nước đối với các Công ty xây dựng trực thuộc Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn về cơ bản được thực hiện tốt.
Riêng về Kiểm toán, cũng đã có nhiều tiến bộ. Kiểm toán nhà nước cũng đã thực hiện kiểm toán các Công ty xây dựng trực thuộc Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn. Kết quả kiểm toán cho thấy, nhìn chung các Công ty xây dựng trực thuộc Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn sản xuất kinh doanh có lãi, tạo được nhiều việc làm và thu nhập cho người lao động, đóng góp đáng kể sản phẩm, dịch vụ cho xã hội, tăng thu cho NSNN. Việc chấp hành luật, chính sách, chế đội về quản lý SXKD, tài chính – kế toán của Nhà nước đã được chú trọng và đi vào nề nếp, lần sau tốt hơn lần trước. Thông qua hoạt động kiểm toán, Kiểm toán nhà nước đã có nhiều kiến nghị với Bộ NN&PTNT, Bộ Tài chính trong việc cấp phát và thanh quyết toán kinh phí theo nội dung mục lục ngân sách, ngăn chặn hiện tượng cấp phát theo cơ chế xin cho.
Rõ ràng là, chức năng kiểm soát của Nhà nước, Bộ NN&PTNT đối với các công ty xây dựng trực thuộc Bộ đã có tiến bộ nhiều về hiệu lực và hiệu quả so với thời kỳ bao cấp. Tuy nhiên, vẫn còn một số vấn đề:
- Việc thực hiện giám sát, kiểm tra, thanh tra và kiểm toán chưa được tuân thủ một cách nghiêm ngặt theo quy trình, nhất là quy trình giám sát, kiểm tra các hoạt động tài chính của một số DN chưa được thực hiện đầy đủ và chưa thật chặt chẽ, thậm chí có lúc còn buông lỏng, sơ hở, dẫn đến thất thoát, tồn đọng, nợ nần kéo
dài nhiều năm, nợ xấu không có khả năng thu hồi. Theo quy trình ngân sách tại các công ty này có các nghiệp vụ chủ yếu sau: lập dự toán thu chi NS năm; phân bổ chỉ tiêu NS cho các DN; cấp phát, thanh quyết toán các khoản chi cho đảm bảo đời sống người lao động; cấp phát, thanh quyết toán các khoản mua sắm TSCĐ; chi đầu tư xây dựng cơ bản, thu – chi các quỹ. Các chu trình nghiệp vụ nêu trên hầu hết đều có chu trình về thủ tục trong cấp phát, chi tiêu, thanh quyết toán. Tuy nhiên, qua thực tiễn khảo sát tại các Công ty xây dựng trực thuộc Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn cho thấy, việc vận dụng còn nhiều tồn tại, một số thủ tục còn mang tính hình thức không có tác dụng trong kiểm soát; một số nội dung thủ tục kiểm soát không rõ ràng, lỏng lẻo, khó thực hiện; một số quy trình chưa quy định bằng văn bản các thủ tục kiểm soát.
- Một số nội dung về minh bạch, công khai tài chính, giám sát chi tiêu, thực hiện dân chủ về tài chính làm chưa đúng quy định hoặc chỉ mang tính hình thức. Công tác thanh tra, kiểm tra, kiểm toán đối với các Công ty xây dựng trực thuộc Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn nhiều khi chỉ mang tính chất phát hiện và chưa có chế tài đủ mạnh để xử phạt, do đó phát huy tác dụng chưa mạnh. Có cơ quan, cán bộ thanh tra, kiểm tra chưa thật sâu sát, thiếu hiểu biết chuyên môn dẫn đến gây phiền hà cho DN bị thanh tra hoặc là DN vi phạm nhưng không bị thanh