3.3.1. Những nguyên nhân khách quan
Thứ nhất, pháp luật về TNBTCNN là một lĩnh vực mới, phức tạp, đòi hỏi tính liên ngành cao nhưng ý thức, trách nhiệm về công tác phối hợp của các Bộ, ngành, chưa được thực hiện hiệu quả, chưa xây dựng được cơ chế phối hợp hiệu quả trong hoạt động quản lý nhà nước, hoạt động giải quyết bồi thường nên khi người bị thiệt hại mặc dù đã đáp ứng các điều kiện về căn cứ xác định TNBTTHCNN nhưng không được giải quyết; trong khi người dân, tổ chức còn tồn tại tâm lý e dè, ngại va chạm với cơ quan nhà nước nên trong nhiều trường hợp mặc dù bị thiệt hại nhưng họ không yêu cầu bồi thường.
Thứ hai, trên thực tế nhận thức pháp luật của người dân về TNBTTHCNN vẫn chưa thực sự đầy đủ, toàn diện, thậm chí nhiều người dân còn chưa biết đến có Luật TNBTCNN. Do nhận thức chưa đầy đủ, toàn diện về Luật TNBTCNN nói chung cũng như quyền yêu cầu bồi thường của mình nói riêng nên nhiều người bị thiệt hại vẫn chưa thực hiện đúng quy định pháp luật về quyền yêu cầu bồi thường và quyền được hỗ trợ thực hiện quyền yêu cầu bồi thường. Trong một số trường hợp, người bị thiệt hại còn có tâm lý e ngại khi thực hiện việc khiếu kiện để yêu cầu Nhà nước bồi thường, chán nản khi phải thực hiện các thủ tục phức tạp trong một thời gian dài để có được một trong các căn cứ yêu cầu Nhà nước bồi thường là văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền xác định hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ, điều này dẫn đến tình trạng số lượng vụ việc yêu cầu bồi thường, giải quyết bồi thường còn thấp trong thời gian qua.
Thứ ba, trong quá trình triển khai thi hành luật, một số quy định của Luật TNBTCNN đã bộc lộ những hạn chế, bất cập so với yêu cầu của thực tế và sự thiếu thống nhất, đồng bộ với hệ thống pháp luật hiện hành, ảnh hưởng đến hiệu quả thực hiện quyền yêu cầu bồi thường và công tác giải quyết bồi thường.
Thứ tư, đội ngũ công chức làm công tác bồi thường nói chung, công chức thực hiện giải quyết bồi thường nói riêng chưa được sắp xếp, bố trí đảm bảo sự chuyên nghiệp, chuyên môn hóa nên dẫn đến việc thực thi Luật kém hiệu quả, cụ thể là việc người bị thiệt hại cung cấp được văn bản với nội dung xác định hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ nhưng không tiếp nhận giải quyết bồi thường vì cho rằng không thuộc một trong các văn bản được quy định trong Luật TNBTCNN. và văn bản hướng dẫn thi hành.
3.3.2. Những nguyên nhân chủ quan
Thứ nhất, một số Bộ, ngành, địa phương do chưa nhận thức đầy đủ và đúng mực về ý nghĩa, vai trò của Luật TNBTCNN nên chưa thực sự quan tâm, chỉ đạo thực hiện công tác bồi thường nhà nước một cách thường xuyên, có hiệu quả tại Bộ, ngành, địa phương mình [11, Tr.12]. Mặc dù hàng năm, Bộ tư pháp đều có văn bản đề nghị các địa phương phối hợp chỉ đạo triển khai Luật TNBTCNN nhưng các cơ quan, đơn vị nhà nước chưa có sự quan tâm đúng mực đối với vấn đề này. Mặt khác, số vụ việc mà các cơ quan giải quyết bồi thường nhà nước đã thụ lý, giải
quyết trong cả ba lĩnh vực quản lý hành chính, tố tụng và thi hành án là không nhiều, chưa phản ánh thực chất tình hình vi phạm pháp luật của đội ngũ công chức, nhất là trong hoạt động quản lý hành chính. Theo báo cáo của các Bộ, ngành, UBND cấp tỉnh thì có tới 20 Bộ, cơ quan ngang Bộ và 39 địa phương không phát sinh vụ việc yêu cầu bồi thường trong lĩnh vực quản lý hành chính, trong khi các cơ quan quản lý hành chính, hàng năm phải giải quyết rất nhiều khiếu nại, tố cáo của cá nhân, tổ chức, đặc biệt trong lĩnh vực xử phạt vi phạm hành chính, cấp, thu hồi đất đai v.v... [3, Tr.21]. Do đó, nhiều cơ quan có tâm lý chủ quan, không thường xuyên nghiên cứu, tìm hiểu thấu đáo các quy định của pháp luật về TNBTTHCNN, chỉ đến khi có vụ việc mới phân công, chỉ đạo công chức tham mưu thực hiện, dẫn đến việc thiếu chủ động và không kịp thời trong thực hiện công tác bồi thường nhà nước.
Thứ hai, tổ chức, biên chế thực hiện công tác bồi thường nhà nước từ trung ương đến địa phương còn bất cập và thiếu đồng bộ. Đội ngũ cán bộ, công chức đảm nhiệm công tác bồi thường tại các cơ quan, đơn vị chủ yếu là kiêm nhiệm (808 công chức kiêm nhiệm trên tổng số 846 công chức được giao làm công tác bồi thường nhà nước, chỉ có 38 công chức chuyên trách thực hiện nhiệm vụ này, trong đó đã bao gồm 27 công chức, viên chức thuộc Cục Bồi thường nhà nước, Bộ Tư pháp) [3, Tr.19]. Do đó sự ổn định và chuyên sâu về nghiệp vụ chưa cao, ảnh hưởng không nhỏ đến chất lượng hoạt động. Theo kết quả khảo sát về tình hình đội ngũ công chức làm công tác bồi thường nhà nước trong hoạt động thi hành án dân sự được thực hiện năm 2012 tại 9 tỉnh, thành phố (Hải Phòng, Phú Yên, Lạng Sơn, Tuyên Quang, Yên Bái, Cần Thơ và An Giang) cho thấy có 376/1000 công chức trả lời là nắm vững kỹ năng, nghiệp vụ (chiếm 37,6%) và 557/1000 công chức trả lời chưa nắm vững nghiệp vụ (chiếm 55,7%) [20, Tr.9,10].
Thứ ba, công tác phổ biến, giáo dục Luật TNBTCNN vẫn chưa thực sự được quan tâm đúng mức. Công tác này mới chủ yếu được thực hiện đối với đối tượng là cán bộ, công chức mà ít triển khai đến đối tượng là người dân, doanh nghiệp vì vậy nhận thức pháp luật của người dân còn chưa đầy đủ, thậm chí nhiều người dân còn chưa biết đến có Luật TNBTCNN [16, Tr.21]. Kinh phí dành cho phổ biến pháp luật về TNBTTHNN rất ít, các Báo cáo viên pháp luật cũng không phải là những
người có trình độ chuyên môn sâu về pháp luật bồi thường nhà nước, nên hiệu quả phổ biến, giáo dục chưa cao. Bên cạnh đó, tại một số địa phương, do chưa thực sự nắm bắt được những tinh thần đổi mới của Luật TNBTCNN nên phát sinh tâm lý e ngại và cho rằng nếu tuyên truyền, phổ biến Luật TNBTCNN đến người dân thì sẽ làm phát sinh nhiều trường hợp yêu cầu bồi thường. Do đó, trên thực tế, còn một số địa phương không thực hiện việc phổ biến, tuyên truyền Luật TNBTCNN đến người dân hoặc thực hiện chỉ mang tính hình thức.
Thứ tư, ý thức trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong giải quyết bồi thường còn yếu kém; trình độ chuyên môn nghiệp vụ của các cán bộ công chức làm công tác bồi thường còn bộc lộ nhiều hạn chế. Theo Luật TNBTCNN, cơ quan giải quyết bồi thường được quy định theo mô hình phân tán, theo đó, cơ quan có trách nhiệm giải quyết bồi thường là cơ quan trực tiếp quản lý người thi hành công vụ có hành vi trái pháp luật gây ra thiệt hại nên thực tiễn còn tình trạng đùn đẩy, né tránh trách nhiệm giải quyết bồi thường. Quy định như trên dẫn đến thiếu khách quan trong giải quyết bồi thường; người bị thiệt hại gặp khó khăn trong việc xác định cơ quan có trách nhiệm bồi thường hoặc phải yêu cầu cơ quan có thẩm quyền xác định cơ quan có trách nhiệm bồi thường. Bên cạnh đó, công chức thực hiện giải quyết bồi thường không được đào tạo, bồi dưỡng kỹ năng nghiệp vụ giải quyết bồi thường một cách bài bản, thiếu tính chuyên nghiệp, dẫn đến chất lượng giải quyết bồi thường còn thấp nên còn nhiều trường hợp, người bị thiệt hại không đồng ý với kết quả giải quyết bồi thường và khởi kiện ra tòa án.
3.4. Kiến nghị, đề xuất hoàn thiện chính sách và pháp luật Việt Nam về TNBTTHCNN và căn cứ xác định TNBTTHCNN TNBTTHCNN và căn cứ xác định TNBTTHCNN
3.4.1. Yêu cầu chung về hoàn thiện chính sách pháp luật Việt Nam về trách nhiệm BTTHCNN và căn cứ xác định TNBTTHCNN trách nhiệm BTTHCNN và căn cứ xác định TNBTTHCNN
- Yêu cầu phù hợp với các quy định của Hiến pháp năm 2013
Hiến pháp là văn bản có giá trị pháp lý cao nhất, là nền tảng cho các văn bản pháp luật của quốc gia trong đó bao gồm cả các quy định pháp luật về TNBTTHCNN. Hiến pháp 2013 quy định quyền con người, quyền công dân về chính trị, dân sự, kinh tế, văn hóa, xã hội được công nhận, tôn trọng, bảo vệ và bảo
đảm thực hiện. Các quyền này chỉ có thể bị hạn chế theo quy định của luật trong trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội và sức khỏe của cộng đồng. Mọi người đều bình đẳng trước pháp luật, không ai bị phân biệt đối xử trong đời sống chính trị, dân sự, kinh tế, văn hóa, xã hội. Người bị thiệt hại có quyền được bồi thường về vật chất, tinh thần và phục hồi danh dự theo quy định của pháp luật . Do vậy, các quy định của pháp luật về TNBTTHCNN cần phải được sửa đổi, bổ sung hoặc xây dựng phù hợp với những quy định của Hiến pháp năm 2013, đặc biệt là quy định về căn cứ xác định TNBTTHCNN cần được sửa đổi sao cho phù hợp nhằm thể hiện được chủ trương tiến bộ của Nhà nước Việt Nam trong việc bảo về quyền và lợi ích hợp pháp của các cá nhân, tổ chức.
- Phù hợp với các văn bản pháp luật khác trong hệ thống pháp luật Việt Nam Hiện nay, vấn đề bồi thường nhà nước đối với các cá nhân, tổ chức được quy định rải rác ở nhiều văn bản pháp luật khác nhau, đồng thời cũng có nhiều các văn bản pháp luật khác có liên quan đến việc thực hiện TNBTTHCNN như Luật Khiếu nại, Luật Tố cáo, Luật Thi hành án, BLDS, Bộ luật Hình sự... Do vậy, việc hoàn thiện chế định TNBTTHCNN phải đảm bảo sự tương thích giữa các văn bản pháp luật với nhau. Trên cơ sở các quy định của Hiến pháp năm 2013, rất nhiều các văn bản pháp luật cũng được sửa đổi thay thế để phù hợp với các quy định của Hiến pháp, ví dụ Luật Khiếu nại 2011 đã mở rộng phạm vi khiếu nại, quyền yêu cầu bồi thường của người khiếu nại; Luật Tố cáo 2011 đã quy định mới hơn về việc thực hiện quyền tố cáo của công dân; BLDS 2015 mở rộng phạm vi về căn cứ xác định trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng; Bộ luật tố tụng dân sự 2015 mở rộng về trường hợp thiệt hại do việc áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời được bồi tường; Luật Thi hành án dân sự 2008 cũng đã được sửa đổi, bổ sung trong năm 2014 và một số đạo luật khác cũng đã sửa đổi và có nhiều thay đổi theo hướng mở rộng và tăng cường bảo vệ hơn quyền, lợi ích hợp pháp, phát huy cao tính dân chủ của tổ chức, công dân. Do vậy việc nghiên cứu sửa đổi các quy định về căn cứ xác định TNBTTHCNN, đặc biệt là sửa đổi, bổ sung về phạm vi TNBTTHCNN và các loại văn bản làm căn cứ yêu cầu bồi thường cho phù hợp với Hiến pháp và các văn bản pháp luật có liên quan là hết sức cần thiết.
- Phù hợp với thực tế kinh tế, xã hội; với tình hình chung của thế giới
Trong xu thế hội nhập về kinh tế - chính trị toàn cầu hiện nay, mối quan hệ giữa Việt Nam và quốc tế ngày càng trở nên phổ biến thường nhật và mật thiết hơn. Trong mối quan hệ đó, việc các cá nhân, tổ chức nước ngoài du nhập, sinh sống, làm việc, đầu tư kinh doanh, du lịch…ngày càng trở nên phổ biến. Chính vì vậy, trong bối cảnh nước ta đang tập trung xây dựng nền kinh tế theo hướng công nghiệp hóa, hiện đại hóa, tích cực thu hút đầu tư nước ngoài, khuyến khích các thành phần kinh tế trong nước đầu tư phát triển kinh tế - xã hội thì việc xây dựng các quy định về căn cứ xác định TNBTTHCNN là hết sức cần thiết. Đồng thời, với những khó khăn, vướng mắc trên thực tiễn về bồi thường và yêu cầu bồi thường như hiện nay, đòi hỏi phải sửa đổi Luật TNBTCNN trên cơ sở quyền con người, quyền công dân được tôn trọng và bảo vệ.
3.4.2. Hoàn thiện pháp luật
Như đã phân tích ở trên, việc tiếp tục tồn tại nhiều mặt bằng pháp lý trong việc giải quyết bồi thường thiệt hại do hành vi trái pháp luật của công chức gây ra trong quá trình thực thi công vụ đã dẫn đến việc áp dụng Luật TNBTCNN, BLDS, Bộ luật tố tụng dân sự, Luật tố tụng hành chính không có sự thống nhất, với những cách vận dụng pháp luật khác nhau. Điều này dẫn tới nhiều hệ quả không thể lường trước, mà trong đó, một trong những hệ quả trực tiếp nhất là không bảo vệ được quyền, lợi ích chính đáng của người bị thiệt hại hoặc không tạo ra sự công bằng trong việc giải quyết bồi thường, không đạt được mục tiêu mà Đảng và Nhà nước đã đề ra. Nhà làm luật cần xác định rõ trách nhiệm bồi thường do hành vi trái pháp luật của công chức gây ra trong quá trình thực thi công vụ là trách nhiệm của Nhà nước, không phải là trách nhiệm của từng cơ quan, đơn vị, từ đó rà soát các quy định của các đạo luật này để bảo đảm tính thống nhất trong hệ thống pháp luật nói chung và tính tương thích giữa quy định về căn cứ xác định TNBTTHCNN theo Luật TNBTCNN với các đạo luật có liên quan về TNBTTHCNN, đảm bảo quyền lợi chính đáng của người bị thiệt hại nói riêng, của cá nhân, tổ chức nói chung.
Theo đó, Luật TNBTCNN năm 2009 cần được sửa đổi, bổ sung hoặc được thay thế trên cơ sở những quy định về bảo đảm quyền con người, quyền công dân của Hiến pháp năm 2013 và các văn bản pháp luật có liên quan, trong đó tập trung
sửa đổi các quy định về căn cứ xác định TNBTTHCNN với các vấn đề cụ thể sau đây:
- Về phạm vi TNBTTHCNN, cần phải mở rộng phạm vi TNBTTHCNN sao cho phù hợp với quy định của Hiến pháp 2013 và các văn bản pháp luật có liên quan. Hiện nay pháp luật Việt Nam chỉ ghi nhận việc bồi thường thiệt hại đối với các cá nhân, tổ chức trong một số lĩnh vực hành pháp, tư pháp. Đối với các lĩnh vực khác như lập pháp, quản lý tài sản công, thực hiện dịch vụ công thì Nhà nước chưa ghi nhận trách nhiệm bồi thường của mình. Bên cạnh đó, ngay trong chính các lĩnh vực mà Nhà nước thực hiện trách nhiệm bồi thường thì Luâ ̣t TNBTCNN quy định theo hướng liệt kê các trường hợp cụ thể phát sinh trách nhiệm bồi thường. Do đó, cần nghiên cứu để mở rộng phạm vi các trường hợp được bồi thường hoặc quy định theo hướng khái quát phạm vi trách nhiệm bồi thường nhưng vẫn đảm bảo phù hợp, cân đối giữa quyền, lợi ích chính đáng của cá nhân, tổ chức bị thiệt hại với khả năng ngân sách và điều kiện phát triển kinh tế, xã hội của Việt Nam hiện nay.
- Về thiệt hại được bồi thường, cần sửa đổi, bổ sung các quy định về thiệt hại được bồi thường, theo đó mở rộng hơn các loại thiệt hại được bồi thường, đưa ra quy định đảm bảo người bị thiệt hại trong lĩnh vực quản lý hành chính, tố tụng và thi hành án được bồi thường công bằng, thỏa đáng đối với các thiệt hại mà họ phải gánh chịu. Việc mở rộng các thiệt hại được bồi thường cần được thực hiện theo hướng tôn trọng thực tế khách quan, nghĩa là các thiệt hại thực tế phát sinh mà người bị thiệt hại có thể chứng minh thì phải được bồi thường và mức bồi thường phải đảm bảo giá trị kinh tế tại thời điểm bồi thường nhằm bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng của người bị thiệt hại, đảm bảo bù đắp phù hợp với những thiệt hại đã