một số quốc gia trên thế giới
Có thể nói, cùng với sự xuất hiện của chế định về bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng, chế định về TNBTTHCNN được nhiều quốc gia trên thế giới ghi nhận từ rất sớm. Tuy nhiên, pháp luật của các nước, bên cạnh những điểm tương đồng cũng có rất nhiều điểm khác biệt, thể hiện đặc trưng của từng hệ thống pháp luật cũng như quan điểm lập pháp của từng nước, cụ thể: một số quốc gia ghi nhận TNBTTHCNN trong lĩnh vực lập pháp, hành pháp và tư pháp; một số quốc gia chỉ ghi nhận TNBTTHCNN trong lĩnh vực tư pháp và hành pháp mà không xem xét trên lĩnh vực lập pháp hoặc vấn đề xem xét TNBTTHCNN dựa trên yếu tố có hay không có lỗi trong hành vi của người thi hành công vụ...Tuy nhiên, về cơ bản, pháp luật về TNBTTHCNN của các quốc gia trên thế giới có một số điểm nổi bật như sau:
Thứ nhất, về căn cứ phát sinh TNBTTHCNN
Nhìn chung, pháp luật của các nước đều tiếp cận theo hướng coi trách nhiệm bồi thường nhà nước thực chất là một dạng cụ thể của trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng, vì vậy những căn cứ phát sinh trách nhiệm bồi thường nhà nước về cơ bản là giống nhau, cụ thể là: (1) Có thiệt hại xảy ra; (2) Có hành vi trái pháp luật trong quá trình thi hành công vụ; (3) Công chức gây thiệt hại phải có lỗi cố ý hoặc vô ý; (4) Có mối quan hệ nhân quả giữa hành vi gây thiệt hại và thiệt hại xảy ra.
Tuy có những điểm giống nhau về căn cứ phát sinh TNBTTHCNN song pháp luật một số nước có một số quy định khá đặc biệt:
Luật Bồi thường liên bang của Hoa Kỳ (FTCA) dù quy định về yếu tố lỗi là một điều kiện phát sinh trách nhiệm nhưng lại quy định rất nhiều trường hợp miễn trừ trách nhiệm do lỗi cố ý. Trường hợp khác là luật của Hoa Kỳ quy định: trong trường hợp yêu cầu bồi thường được kiện ra Toà án giải quyết, FTCA quy định phải có xác nhận của Tổng công tố về việc cán bộ, nhân viên nhà nước đã gây ra thiệt hại trong khi thi hành công vụ. Xác nhận của Tổng công tố là căn cứ để Toà án chấp nhận việc miễn trừ trách nhiệm của cá nhân cán bộ, nhân viên đã gây ra thiệt hại và theo đó, chuyển trách nhiệm bồi thường sang Nhà nước [24,Tr 39].
Luật bồi thường của Thụy Sĩ không yêu cầu về lỗi của người gây thiệt hại. Việc người này hành động có lỗi cố ý hay sơ ý không quan trọng, chỉ cần đáp ứng một số điều kiện nhất định. Tuy nhiên, riêng đối với thiệt hại do tổn thất về tinh thần do hành vi xâm phạm thân thể hoặc chết trong những hoàn cảnh đặc biệt và thiệt hại tinh thần do hành vi xâm phạm nhân thân trái pháp luật thì Luật liên bang của Thụy Sĩ đòi hỏi phải có điều kiện lỗi [24,Tr 40].
Ở Pháp, việc xác định lỗi của người gây ra thiệt hại là lỗi công vụ hay lỗi cá nhân rất quan trọng, vì nếu đó là lỗi công vụ, thì việc giải quyết sẽ thuộc phạm vi của chế định bồi thường nhà nước và trình tự tố tụng được áp dụng là tố tụng hành chính. Còn nếu đó là lỗi cá nhân, thì vụ việc sẽ được giải quyết dựa trên quy định của BLDS trước Tòa án tư pháp theo thủ tục tố tụng dân sự. Lỗi cá nhân được gọi là lỗi ngoài công vụ, nghĩa là lỗi đó độc lập với việc thực hiện công vụ. Trong thực tiễn, án lệ của Pháp công nhận lỗi cá nhân với nội hàm khá rộng như nói năng thô lỗ, nhục mạ người khác, đe dọa bạo lực, phạm lỗi vì “thiếu cẩn trọng đến mức không thể hình dung được”, hoặc phạm lỗi vì sự thiếu ý thức nghề nghiệp của người vi phạm.v.v..Trong những trường hợp nêu trên, trách nhiệm bồi thường nhà nước không đặt ra (mà là trách nhiệm dân sự giữa cá nhân với cá nhân), vì cá nhân công chức phạm lỗi độc lập với việc thi hành công vụ. Lỗi công vụ là lỗi mà công chức phạm phải trong khi thi hành công vụ hoặc có liên quan đến việc thi hành công vụ, trường hợp này đặt ra TNBTTHCNN. Tuy nhiên, khái niệm này cũng có nội hàm khá rộng, cũng coi là thuộc trách nhiệm bồi thường nhà nước nếu như công chức
phạm lỗi ngoài thời gian thi hành công vụ nhưng đã sử dụng phương tiện do cơ quan nhà nước cung cấp. Lỗi công vụ còn có thể xuất phát từ việc “không hành động” của cơ quan nhà nước hoặc từ sự hoạt động yếu kém của cơ quan nhà nước mặc dù không xác định được cụ thể công chức nào có hành vi vi phạm. Lỗi công vụ cũng có thể là lỗi tập thể của các cơ quan hành chính nhà nước [24,Tr 40].
Ở Việt Nam, với quan điểm coi TNBTTHCNN là một loại trách nhiệm dân sự đặc thù (trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng), vì vậy, điều kiện phát sinh trách nhiệm bồi thường theo quy định của Luật TNBTCNN có những điểm tương đồng với pháp luật của nhiều nước trên thế giới. Tuy nhiên, điều kiện phát sinh TNBTTHCNN theo pháp luật Việt Nam cũng có những quy định đặc thù, khác biệt, cụ thể là: (1) Lỗi không phải là yếu tố bắt buộc khi xác định TNBTTHCNN (trừ một số trường hợp ngoại lệ trong hoạt động tố tụng dân sự, tố tụng hành chính và thi hành án dân sự); (2) Hành vi gây ra thiệt hại của người thi hành công vụ phải được xác định trong văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền là trái pháp luật; (3) Hành vi trái pháp luật gây ra thiệt hại của người thi hành công vụ phải thuộc các trường hợp được bồi thường mà Luật TNBTCNN quy định. Đặc biệt, Việt Nam không quy định Nhà nước có trách nhiệm bồi thường đối với các thiệt hại phát sinh từ tài sản của Nhà nước như một số quốc gia.
Như vậy, giữa pháp luật Việt Nam và pháp luật Hoa Kỳ có điểm tương đồng về yêu cầu phải có xác nhận của cơ quan có thẩm quyền về việc cán bộ, nhân viên nhà nước đã gây ra thiệt hại trong khi thi hành công vụ (Ở Hoa Kỳ là xác nhận của Tổng công tố, ở Việt Nam là xác nhận của các cơ quan có thẩm quyền tương ứng). Riêng về yếu tố lỗi của người thi hành công vụ, pháp luật Việt Nam và các nước có quy định rất khác nhau tùy thuộc vào quan điểm tiếp cận của mỗi nước về vấn đề này.
Thứ hai, về phạm vi TNBTTHCNN
Nhà nước thực hiện việc quản lý xã hội trên nhiều lĩnh vực khác nhau. Tuy nhiên, xét về mặt tổ chức thực hiện quyền lực, các công việc mà Nhà nước thực hiện được chia thành các hoạt động: Xây dựng và ban hành pháp luật (hoạt động lập pháp); tổ chức thực hiện pháp luật (hoạt động hành pháp) và bảo vệ pháp luật (hoạt động tư pháp). Các hoạt động này do các cơ quan tương ứng của Nhà nước thực
hiện, cụ thể bao gồm: cơ quan lập pháp, cơ quan hành pháp, cơ quan tư pháp. Pháp luật bồi thường nhà nước của nhiều nước hoặc là trực tiếp, hoặc là gián tiếp đều xác định phạm vi các lĩnh vực hoạt động mà Nhà nước phải bồi thường. Tuy nhiên, với những đặc điểm chung nhất trên đây, việc xem xét những hành vi nào có thể thuộc phạm vi điều chỉnh của pháp luật bồi thường nhà nước ở các quốc gia khác nhau tương ứng cũng được được quy định khác nhau.
- Lĩnh vực hành pháp, một số nước không quy định cụ thể lĩnh vực hoạt động nào thì thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật Bồi thường nhà nước (Đức, Canada, Nhật Bản, Hàn Quốc), điều này được hiểu là không loại trừ lĩnh vực hành pháp khỏi trách nhiệm bồi thường; một số nước quy định theo hướng đưa ra các điều kiện phát sinh TNBTTHCNN (Nhật Bản); một số nước quy định theo hướng TNBTTHCNN là một trách nhiệm dân sự về bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng và được quy định trong Luật dân sự (Đức). Như vậy, pháp luật của các nước đều quy định lĩnh vực hành pháp thuộc phạm vi điều chỉnh chủ yếu và cơ bản của chế định pháp luật về bồi thường nhà nước. Pháp luật Việt Nam quy định tương đối rõ phạm vi TNBTTHCNN trong lĩnh vực hành pháp theo cách liệt kê có giới hạn các trường hợp được bồi thường thiệt hại tại Điều 13 của Luật TNBTCNN.
- Lĩnh vực tư pháp, các nước có quy định rất khác nhau về TNBTTHCNN trong lĩnh vực tư pháp. Tuy nhiên, có thể phân thành hai hướng cơ bản: (1) Thừa nhận trách nhiệm bồi thường trong lĩnh vực tư pháp (Nhật Bản, Hàn Quốc, Đức, Trung Quốc); (2) Không thừa nhận trách nhiệm bồi thường nhà nước trong lĩnh vực tư pháp (Cộng hoà Pháp, Canada, Hoa Kỳ).
Pháp luật Việt Nam thừa nhận TNBTTHCNN trong lĩnh vực tư pháp, trong đó quy định cụ thể về phạm vi TNBTTHCNN trong hoạt động tố tụng hình sự (Điều 26 Luật TNBTCNN), hoạt động tố tụng dân sự, tố tụng hành chính (Điều 28 Luật TNBTCNN).
- Lĩnh vực lập pháp, pháp luật của các nước đều quy định một cách rất hạn chế việc áp dụng các quy định về bồi thường nhà nước đối với lĩnh vực lập pháp. Luật Bồi thường nhà nước Nhật Bản, Hàn Quốc, Đức không quy định loại trừ lĩnh vực lập pháp. Tuy nhiên, từ thực tiễn thi hành có thể thấy, việc vận dụng các quy định của pháp luật bồi thường nhà nước để khởi kiện và giải quyết bồi thường thiệt hại
trong lĩnh vực này là rất hạn chế, và nếu có áp dụng sẽ dựa trên cơ sở án lệ để giải quyết. Một số nước thì hoàn toàn không quy định TNBTTHCNN trong lĩnh vực hành pháp (Canada), và ở Việt Nam, cũng như đa số các nước trên thế giới Việt Nam không thừa nhận TNBTTHCNN trong lĩnh vực lập pháp.
Kết luận Chương 1
Có thể thấy, trong lịch sử xã hội loài người chế định về TNBTTHCNN xuất hiện khá sớm, được đặt ra khi xã hội loài người đã đạt được những thành tựu nhất định về kinh tế, khoa học kỹ thuật cũng như những thành tựu nhất định về dân trí, đòi hỏi một thiết chế hữu hiệu bảo đảm nền dân chủ, công bằng, bình đẳng, văn minh được duy trì và hoàn thiện hơn, góp phần tích cực trong điều tiết các quan hệ xã hội...
Trên thế giới, chế định về TNBTTHCNN được mỗi quốc gia quy định một cách khác nhau, có quốc gia coi TNBTTHCNN là một dạng của bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng, được điều chỉnh theo pháp luật dân sự, có quốc gia coi TNBTTHCNN là một chế định đặc thù và được điều chỉnh trong một đạo luật cụ thể mang tính đặc thù, có quốc gia không công nhận TNBTTHCNN. Tuy nhiên, về cơ bản các quốc gia coi TNBTTHCNN là một chế định đặc biệt mang bản chất của bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng, được tuân thủ và áp dụng theo các quy định của pháp luật dân sự. Sự hình thành, phát triển của chế định TNBTTHCNN sẽ là thước đo của sự phát triển kinh tế, xã hội, trình độ dân trí, là thước đo của nền dân chủ, công bằng, văn minh trong xã hội ở một giai đoạn nhất định. Do đó, Việt Nam với đặc thù là một nước theo chế độ xã hội chủ nghĩa, việc đưa ra các quy định về TNBTTHCNN và hoàn thiện trong từng giai đoạn là một yêu cầu quan trọng được đặt ra không chỉ với Đảng và Nhà nước mà còn có ý nghĩa vô cùng to lớn đối với mỗi cá nhân, tổ chức.
Chương 2
CĂN CỨ XÁC ĐỊNH TRÁCH NHIỆM BỒI THƯỜNG THIỆT HẠI CỦA NHÀ NƯỚC THEO PHÁP LUẬT VIỆT NAM HIỆN NAY