5. Cấu trúc của đề tài
1.2. CƠ SỞ LÝ THUYẾT PHÂN TÍCH CHI PHÍ – LỢI ÍCH (COST AND
BENEFIT – CBA)
1.2.1. Sự cần thiết phải phân tích chi phí – lợi ích
Xã hội phải luôn lựa chọn giữa rất nhiều mục tiêu khác nhau như xây dựng một sân bay mới, xây dựng một cao tốc, phát triển khu bảo tồn quốc gia… nhưng nguồn lực thì khan hiếm nên không thể cùng lúc đáp ứng mọi mong muốn của xã hội, nên chi phí cơ hội sử dụng cho mục đích này phải từ bỏ cơ hội sử dụng cho mục đích khác [1].
Chính vì thế, cần phải đánh giá sự đánh đổi. Hay nói cách khác, cần phải thực hiện phân tích chi phí – lợi ích để cung cấp thông tin cho việc ra quyết định phân bổ
nguồn lực.
1.2.2. Khái niệm phân tích chi phí – lợi ích
Phân tích chi phí – lợi ích là một phương pháp/công cụ dùng để đánh giá và so sánh các phương án cạnh tranh dựa trên quan điểm xã hội nói chung nhằm cung cấp thông tin cho việc ra quyết định lựa chọn phân bổ nguồn lực hiệu quả nhất [2].
Một số cách định nghĩa khác:
- Frances Perkins đưa ra định nghĩa phân tích chi phí – lợi ích từ góc độ phân tích tài chính: “Phân tích kinh tế, còn gọi là phân tích chi phí – lợi ích, là phân tích mở
rộng của phân tích tài chính,…được sử dụng chủ yếu bởi các chính phủ và các cơ quan quốc tế để xem xét một dự án hay chính sách có làm tăng phúc lợi cộng đồng hay không” (Frances Perkins, 1994).
- Tevfik F.Nas định nghĩa: “Phân tích chi phí – lợi ích là một phương pháp được dùng để nhận dạng, lượng hóa bằng tiền tất cả cái “được” và “mất” tiềm năng từ một dự án nhất định nhằm xem xét dự án đó có đáng mong muốn hay không trên quan điểm xã hội nói chung” (Tevfix F.Nas, 1996).
- Boardman định nghĩa “Phân tích chi phí – lợi ích là một phương pháp đánh giá chính sách mà phương pháp này lượng hóa bằng tiền giá trị của tất cả các kết quả của chính sách đối với tất mọi thành viên trong xã hội nói chung. Lợi ích xã hội ròng (NSB = B – C) là thước đo giá trị của chính sách” (Boardman, 2001).
- J.A. Shinden định nghĩa “Phân tích chi phí – lợi ích là một phương pháp đánh giá sự mong muốn tương đối của các phương án có tính cạnh tranh lẫn nhau, trong đó sự mong muốn được đo lường bằng giá trị kinh tế đối với xã hội nói chung” (J.A. Shingden, 2003).
- Harry Campbell định nghĩa “Phân tích chi phí – lợi ích là một quá trình nhận dạng, đo lường và so sánh các lợi ích và chi phí xã hội của một dự án đầu tư hay một chương trình” (Campbell, 2003).
Nói chung, dù có rất nhiều cách định nghĩa khác nhau nhưng tất cảđều đề cập
đến bốn vấn đề sau đây:
9 Phân tích chi phí – lợi ích là phương pháp đánh giá để thực hiện quyết định lựa chọn.
9 Phân tích chi phí – lợi ích xem xét tất cả các lợi ích chi phí (có giá thị trường và không có giá thị trường).
9 Phân tích chi phí – lợi ích quan tâm chủ yếu đến hiệu quả kinh tế.
9 Phân tích chi phí – lợi ích xem xét vấn đề trên quan điểm xã hội nói chung.
1.2.3. Phạm vi áp dụng phân tích chi phí – lợi ích [14]
9 Thẩm định các dự án tư nhân thuần túy theo quan điểm xã hội.
9 Thẩm định các dự án công: các dự án cung cấp vốn vật chất như cơ sở hạ tầng (cầu, đường, thủy điện, truyền thông), phát triển nông nghiệp, các dự án làm tăng trữ lượng vốn môi trường (cải tạo đất, kiểm soát ô nhiễm, quản lý và khai thác thủy sản, xây dựng các công viên quốc gia), các dự án đầu tư phát triển vốn nhân lực như sức khỏe, giáo dục, kỹ năng, và phát triển vốn xã hội như ngăn chặn tội phạm, cai nghiện ma túy, và giảm thất nghiệp.
9 Ảnh hưởng của những thay đổi chính sách, chương trình của chính phủ như bãi bỏ quy định của ngành, chính sách phi tập trung hóa, kế hoạch đào tạo, tái định cư, kiểm soát môi trường…
1.2.4. Vai trò và vị trí của phân tích chi phí – lợi ích trong quá trình hình thành, đánh giá và thực hiện dự án
Phân tích chi phí – lợi ích được thực hiện ở ba trong sáu giai đoạn của quá trình hình thành và đánh giá dự án (thẩm định dự án) [11].
Giai đoạn 1: Nhận dạng dự án
Ở giai đoạn này, cơ quan khởi xướng xác định các ý tưởng ban đầu của dự án và phác họa các mục tiêu mà chính phủ muốn đạt tới. Vấn đề chính yếu đầu tiên phải nghiên cứu tỉ mỉ là xem có cơ hội về thị trường hay không. Đối với trường hợp các dịch vụ xã hội, người phân tích phải xác định nhu cầu dự kiến về sản phẩm của dự án và lợi ích mà công chúng kỳ vọng có được từ các dịch vụ này. Trong giai đoạn này cần có một đánh giá sơ bộ về công nghệ tốt nhất có thể sẽ sử dụng, giá cả các yếu tố sản xuất ở địa phương, cũng như dự kiến quy mô và thời gian thích hợp của dự án. Trong giai đoạn hình thành dự án này cần sự tham gia của chuyên gia ở nhiều lĩnh vực khác nhau như các kỹ sư, chuyên gia y tế, giáo dục, môi trường, nông nghiệp, phân tích thị
Giai đoạn này cung cấp ý tưởng cơ bản của dự án và thông tin nền giúp cho cơ
quan chính phủ có thể tiến hành giai đoạn nghiên cứu tiền khả thi.
Giai đoạn 2: Phân tích tiền khả thi
Ở giai đoạn này, người phân tích thu thập những đánh giá ước chừng các thành phần chính yếu của các lợi ích và chi phí của dự án: lượng và giá các nhập lượng và xuất lượng. Những ước lượng chính xác hơn về nhu cầu xuất lượng của dự án, công xuất thiết kế, chi phí nhà máy hay công nghệ dự kiến, và yêu cầu nhân sự cho dự án phải được thực hiện. Trong nhiều trường hợp, các dữ liệu này do các chuyên gia kỹ
thuật tham gia trong giai đoạn nhận dạng dự án cung cấp.
Sử dụng các dữ liệu ban đầu này, các chuyên gia phân tích kinh tế sẽ tiến hành phân tích tài chính và phân tích kinh tế của dự án để xem liệu dự án có thể khả thi về
mặt tài chính hay kinh tế hay không. Một kế hoạch tài trợ sơ khởi có thể cũng được vạch ra để nhận dạng nguồn tài trợ cho dự án. Nếu dự án có vẽ khả thi qua phân tích ban đầu này thi có thể tiến hành giai đoạn nghiên cứu khả thi đầy đủ.
Theo Glenn P.Jenkins, trong phân tích tiền khả thi của bất kỳ dự án công nào thông thường gồm sáu lĩnh vực khác nhau như sau:
9 Nghiên cứu thị trường và xác định nhu cầu: Nhu cầu hàng hóa và dịch vụ, giá cả
hay nhu cầu các dịch vụ xã hội được ước lượng, lượng hóa và giải trình.
9 Kỹ thuật và công trình: Các nhập lượng của dự án được xác định chi tiết và ước lượng chi phí.
9 Nhân sự và quản lý: Xác định nhu cầu nhân sự cho việc thực hiện cũng như vận hành dự án, nhận dạng và lượng hóa các nguồn nhân sự cho dự án.
9 Tài chính/ ngân sách: Đánh giá thu chi tài chính cũng như đánh giá các phương pháp tài trợ dự án.
9 Kinh tế: Thực hiện các điều chỉnh kinh tế dữ liệu tài chính và thẩm định các chi phí và lợi ích của dự án theo quan điểm nền kinh tế nói chung.
9 Xã hội: Dự án được thẩm định theo quan điểm ai là người hưởng lợi và ai là người phải gánh chịu chi phí của dự án.
Giai đoạn 3: Phân tích khả thi
Ở giai đoạn này nhiều dữ liệu chính xác hơn về tất cả các lợi ích và chi phí của dự án phải được thu thập thêm, nhưng đặc biệt là thực hiện phân tích rủi ro (độ nhạy) có ý nghĩa hết sức quan trọng đối với sự khả thi của dự án. Mức độ khả thi về tài chính và kinh tế của dự án được đánh giá lại. Nếu dự án vẫn khả thi, thì nên đi đến quyết định thực hiện giai đoạn thực hiện dự án.
Giai đoạn 4: Thiết kế chi tiết dự án Giai đoạn 5: Thực hiện
Giai đoạn 6: Đánh giá sau thực án
Giai đoạn cuối cùng của dự án rất quan trọng, nhưng thường bị lờ đi trong thẩm
định và thực hiện dự án. Sựđánh giá này được thiết kế để xác định đóng góp thực sự
của dự án vào phúc lợi quốc gia, sau một số năm hoạt động của dự án. Mục đích chủ
yếu của việc đánh giá này là giúp nhận dạng các nguồn gốc chính của sự thành bại của dự án, vì thế các dự án tương lai có thể sẽ thuận lợi hơn.
Như vậy, phân tích chi phí – lợi ích được thực hiện ở các giai đoạn 2, 3, và 6.
1.2.5. Mục đích của sử dụng phân tích chi phí – lợi ích
1.2.5.1. Phân loại
Mục đích chính của phân tích chi phí – lợi ích là giúp quá trình ra quyết định xã hội dễ dàng và chính xác hơn. Tuy nhiên, mục đích sử dụng còn tùy thuộc vào loại phân tích chi phí – lợi ích là gì. Boardman (2001), hai loại chủ yếu [3]:
¾ Ex ante CBA: được thực hiện khi một dự án hay chính sách đang được xem xét. Hỗ trợ việc ra quyết định liệu xem nguồn lực có nên phân bổ vào một dự án cụ
thể nào đó hay không. Đóng góp vào việc ra quyết định trực tiếp, kịp thời và có tính đặc thù riêng.
¾ Ex post CBA: được thực hiện vào cuối dự án. Đóng góp dưới dạng “thông tin” cho những người quản lý, các chính khách và các nhà nghiên cứu để có cơ sở
xem xét liệu một nhóm các dự án cụ thể có đáng giá hay không. ¾ Middle CBA: được thực hiện trong quá trình thực hiện dự án.
¾ So sánh ex anten CBA với ex post CBA của cùng một dự án để biết mức hiệu quả của CBA với vai trò là một công cụ đánh giá và giúp ra quyết định chính sách.
1.2.5.2. Mục đích sử dụng [3]
Giúp ra quyết định đối với một dự án cụ thể: Ex ante CBA rất hữu ích cho việc quyết định xem nguồn lực có nên được phân bổ cho một dự án cụ thểđang được xem xét hay không. Đối với các dự án đang được thực hiện thì inmedias res CBA có thể được sử dụng cho mục đích ra quyết định khi vẫn còn khả thi để
chuyển nguồn lực vào các mục đích sử dụng khác. Ex post CBA được thực hiện
ở cuối dự án nên rõ ràng là quá trễđể có thay đổi hoàn toàn quyết định phân bổ
nguồn lực đối với một dự án cụ thể.
Cung cấp thông tin về lợi ích xã hội ròng của một dự án cụ thể: Sự không chắc chắn về các tác động của dự án dẫn đến sự không chắc chắn về giá trị lợi ích xã hội ròng thực giảm theo thời gian khi thực hiện dự án, nên CBA được thực hiện ở giai đoạn sau có thểước lượng lợi ích ròng của dự án chính xác hơn. Cung cấp thông tin về lợi ích tiềm năng của các dự án tương tự: Ex post CBA giúp các nhà phân tích hiện đang thực hiện các ex ante CBA của các chính sách tương tự, đóng góp thông tin cho những người ra quyết định, cũng như những người nghiên cứu chính sách để xem liệu các loại dự án cụ thể có đáng giá hay
không. Lượng thông tin từ in media res CBA và ex post CBA phụ thuộc vào khả
năng phổ biến của một dự án cụ thể.
Cung cấp thông tin về mức độ hiệu quả của CBA: So sánh ex ante CBA với ex post CBA rất hữu ích vì biết được giá trị của CBA, mức độ chính xác của ex ante CBA đã được thực hiện ở giai đoạn đầu, giúp hiểu được lý do tại sao có sự
khác biệt giữa giá trị các lợi ích và chi phí thực tế với các lợi ích và chi phí ước
đoán.
1.2.6. Lịch sử sử dụng phân tích chi phí – lợi ích
CBA có nguồn gốc là các dự án phát triển về sông nước của Hội Kỹ sư Quân
đội Hoa Kỳ. Năm 1936, Quốc hội thông qua Luật kiểm soát Lũ bao gồm nội dung: Chính phủ Liên bang nên cải thiện hoặc tham gia vào việc cải thiện các vùng nước ở
biển hoặc phụ lưu vì mục đích kiểm soát lũ nếu lợi ích đạt được vượt quá chi phí ước tính”. Năm 1950, các nhà kinh tế phát hiện ra rằng Hội đã phát triển một hệ thống phân tích kinh tế dành cho đầu tư công cộng. Họ đã cải tiến những phương pháp và việc phân tích chi phí – lợi ích đã được ứng dụng hầu hết các khu vực ra quyết định của nhà nước [2].
Để tăng hiểu biết về phương pháp này, Ngân khố Khối Thịnh vượng chung đã
đưa ra mục “Phân tích đầu tư” bổ sung trong tập san Ngân khố và tháng 7/1966. Từđó CBA đã được ứng dụng vào các chủ đề đa dạng như dự án pha Flour vào nước (Doessel, 1979), giá trị của khảo sát đất đai (Ban Giám đốc nghiên cứu thuộc Bộ môi trường, xác định địa điểm xây dựng sân bay (Abelson, 1979), xây dựng đập nước ở khu vực sông (Saddler, Bennett, Reynolds và Smith, 1980), dự án khai thác mỏ trong các công viên quốc gia (Imber, Stevénon và Wilks, 1991),…Những phân tích nhưđánh giá về chương trình trồng cây gỗ mềm vào cuối những năm 1960 và đề án về hệ thống cấp giấy chứng minh cho người dân Úc vào cuối thập niên 1980,…cũng đã được chuẩn bị để sử dụng trong nội bộ các cơ quan chính phủ [16].
Hiện nay, CBA được sử dụng rộng rãi, đa dạng và được bổ sung bằng những hướng dẫn cụ thể từ chính quyền các bang và từ các cơ quan khác nhau trong bộ máy chính quyền. Các hướng dẫn này gồm có hướng dẫn kỹ thuật về công tác ngân khố của bang New South Wales năm 1988, và tổng quan về phân tích kinh tế cho các nhà kinh tếở cơ quan bảo tồn và môi trường bang Victoria (Lumley, Mouzakis và Bould, 1990).
Phân tích chi phí – lợi ích vẫn đang phát triển và chưa hoàn thiện. Tuy nhiên nó
được sử dụng một cách rộng rãi để giúp chính phủ lựa chọn các phương án phù hợp trong quá trình ra quyết định.