II. NỘI DUNG CHƯƠNG 3 3.1 Hàng hoá công
3.3.1Chi tiêu công khái niệm, đặc điểm và vai trò
E Đường cầu về đi lạ
3.3.1Chi tiêu công khái niệm, đặc điểm và vai trò
* Khái niệm
Theo phạm trù tài chính công, chi tiêu công là chi tiêu của các cấp chính quyền, các đơn vị quản lý hành chính, các đơn vị sự nghiệp được kiểm soát và tài trợ bởi chính phủ.
Nguồn tài trợ cho chi tiêu công:
- Ngân sách
- Quỹ ngoài ngân sách. Ví dụ: các đơn vị sự nghiệp như bệnh viện, trường học,… thì lương trả cho các thầy cô giáo được lấy từ 2 nguồn: ngân sách nhà nước cấp (nhằm bảo đảm duy trì hoạt động thường xuyên cho nhà trường); quỹ sự nghiệp.
Mục đích sử dụng:
- Thực hiện các chức năng của nhà nước.
* Chi tiêu công và mức độ hợp lý
Mức độ chi tiêu công ở mỗi giai đoạn khác nhau là không giống nhau phụ thuộc vào vai trò của nhà nước.
- Kinh tế học cổ điển:
Theo quan điểm của các nhà kinh tế học cổ điển, hoạt động của chính phủ là không mang lại lợi ích cho quốc gia về mặt kinh tế. Cho nên, chi tiêu công là những khoản chi có tính chất tiêu dùng. Theo họ, chính phủ chỉ biết lấy đi của cải của xã hội (dưới hình thức nộp thuế bắt buộc) chứ không trả lại cho xã hội, vì vậy cần phải giới hạn tối đa mọi khoản chi tiêu của chính phủ để tránh làm lãng phí nguồn lực của đất nước.
Ví dụ: dưới thời phong kiến thì chi tiêu công là do vua quyết định, thời kỳ này nhà nước đứng ngoài các hoạt động kinh tế nên các khoản chi tiêu công chủ yếu là các khoản chi cho tiêu dùng của vua: yến tiệc, cung phi,…
- Kinh tế học hiện đại:
Sự phát triển của xã hội trong giai đoạn kinh tế thị trường hiện đại đã cho thấy chi tiêu công hoàn toàn không mất đi mà trái lại nó tạo ra sự tái phân phối giữa các khu vực trong nền kinh tế. Chính phủ đóng vai trò là một trung tâm của quá trình tái phân phối thu nhập; thông qua các khoản chi tiêu công chính phủ “bơm ra” lại cho xã hội những khoản thu nhập đã lấy đi của xã hội từ các khoản nộp thuế: bằng việc cung cấp những hàng hoá công cần thiết mà khu vực tư không có khả năng cung cấp hoặc cung cấp không hiệu quả. Với cơ chế này, chính phủ thực hiện tái phân phối thu nhập của xã hội công bằng hơn, khắc phục những khiếm khuyết của thị trường, bảo đảm cho nền kinh tế tăng trưởng và phát triển ổn định.
do vậy, chi tiêu công là khoản chi đáng kể phục vụ cho mục tiêu công bằng và ổn định.
* Đặc điểm của chi tiêu công. Chi tiêu công là những khoản chi:
- Phục vụ lợi ích chúng của cộng đồng ( theo vùng hay trên phạm vi quốc gia). Ví dụ: xây dựng thêm 1 cây cầu bắc qua sông Hương: phục vụ lợi ích của tỉnh Thừa Thiên Huế; Việt Nam phóng vệ tinh viễn thông Vinasat 1 lên quỹ đạo (dự án 200triệu $): phục vụ lợi ích của quốc gia.
- Gắn liền với bộ máy và những nhiệm vụ kinh tế xã hội mà nhà nước thực hiện. Các khoản chi tiêu công do chính quyền nhà nước các cấp đảm nhận theo nội dung đã được quy định trong phân cấp quản lý ngân sách nhà nước và các khoản chi tiêu này nhằm đảm bảo cho các cấp chính quyền thực hiện chức năng quản lý, phát triển kinh tế xã hội. Song song đó, các cấp của cơ quan
quyền lực nhà nước là chủ thể duy nhất quyết định cơ cấu, nội dung, mức độ của các khoản chi tiêu công nhằm thực hiện các mục tiêu, nhiệm vụ kinh tế, chính trị xã hội của quốc gia.
- Hoàn toàn mang tính chất công cộng, mọi người sử dụng chung. (khi làm 1 con đường thì mọi người đều được sử dụng chung không phân biệt giàu hay nghèo hay ai nộp thuế nhiều hơn).Chi tiêu công tương ứng với những đơn đặt hàng của chính phủ về mua hàng hoá dịch vụ nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước. Đồng thời đó cũng là những khoản chi cần thiết, phát sinh tương đối ổn định như: chi lương cho viên chức bộ máy nhà nước, chi mua hàng hoá và dịch vụ công đáp ứng nhu cầu chi tiêu công cộng của các tầng lớp dân cư,…
- Mang tính không hoàn trả hoặc hoàn trả không trực tiếp. Điều này thể hiện ở chỗ không phải mọi khoản thu với mức độ và số lượng của những địa chỉ cụ thể đều được hoàn lại dưới hình thức các khoản chi tiêu công cộng. Điều này được quyết định bởi những chức năng tổng hợp về kinh tế xã hội của nhà nước.
* Phân loại chi tiêu công.
- Việc phân loại chi tiêu công nhằm các mục đích sau đây:
+ Giúp cho chính phủ thiết lập được các chương trình hành động.
+ Tăng cường tính hiệu quả trong việc thi hành ngân sách nói chung và chi tiêu công nói riêng.
+ Quy định tính trách nhiệm trong việc phân phối và sử dụng nguồn lực tài chính nhà nước. + Cho phép phân tích ảnh hưởng từ những hoạt động tài chính của chính phủ đối với nền kinh tế.
- Căn cứ vào chức năng vĩ mô của nhà nước, chi tiêu công được chi cho các hoạt động: + Chi quản lý hành chính
+ Chi cho hệ thống quân đội và an ninh xã hội
+ Chi cho các chính sách đặc biệt: thương binh liệt sĩ, mẹ Việt Nam anh hùng, viện trợ nước ngoài, ngoại giao, chính trị,...
+ Chi giáo dục y tế + Chi xây dựng hạ tầng + Chi khác
+ Chi thường xuyên: đây là nhóm chi phát sinh thường xuyên, cần thiết cho hoạt động của các đơn vị khu vực công. Nó bao gồm các khoản chi lương, chi nghiệp vụ, chi quản lý cho các hoạt động: (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
▪ Sự nghiệp kinh tế, giáo dục và đào tạo, nghiên cứu khoa học và công nghệ, y tế, văn hoá, nghệ thuật, thể dục thể thao.
▪ Chi hành chính: bao gồm các khoản chi lương cho đội ngũ công chức nhà nước; các khoản chi lương cho đội ngũ công chức nhà nước, các khoản chi hàng hoá để đáp ứng nhu cầu hoạt động của bộ máy nhà nước.
▪ Chi chuyển giao: bao gồm các khoản chi cứu tế xã hội, an sinh xã hội, bảo hiểm xã hôi, các khoản trợ cấp.
▪ An ninh, quốc phòng,…
+ Chi đầu tư phát triển: đây là nhóm các khoản chi gắn liền với chức năng kinh tế của nhà nước. Bao gồm:
▪ Chi xây dựng các công trình thuộc kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội, ưu tiên cho những công trình không có khả năng thu hồi vốn.
▪ Đầu tư, hỗ trợ cho các doanh nghiệp thuộc các lĩnh vực cần có sự tham gia quản lý và điều tiết của nhà nước.
▪ Chi hỗ trợ cho các quỹ hỗ trợ tài chính của chính phủ. ▪ Chi dự trữ nhà nước.
Công dụng của phâ loại theo tính chất kinh tế là cung cấp những thông tin hữu ích về ảnh hưởng của chính sách chi tiêu công đối với mọi hoạt động của nền kinh tế - xã hội. Cách phân loại này là điều kiện tất yếu giúp cho chính phủ thiết lập các chương trình chi tiêu và kết hợp hài hoà giữa các nhóm chi đầu tư và chi thường xuyên nhằm nâng cao hiệu quả chi tiêu công.
- Căn cứ vào quy trình lập ngân sách: chi tiêu công được phân chia ra thành
+ Chi tiêu công theo các yếu tố đầu vào: cách phân chia này sẽ dựa vào sự liệt kê các khoản mục mua sắm các phương tiện cần thiết cho hoạt động của các cơ quan, đơn vị để qua đó chính phủ xác lập mức kinh phí tài trợ. Thông thường có các khoản mục cơ bản như là: chi mua tài sản cố định; chi mua tài sản lưu động, chi tiền lương và các khoản phụ cấp, chi bằng tiền khác.
+ Chi tiêu công theo các yếu tố đầu ra: mức kinh phí phân bổ cho một cơ quan, đơn vị không căn cứ vào các yếu tố đầu vào mà dựa vào khối lượng công việc kết quả đầu ra và kết quả tác động đến mục tiêu hoạt động của đơn vị.
* Các nhân tố cơ bản ảnh hưởng đến sự gia tăng chi tiêu công
Năm Mỹ Anh Pháp Đức OECD
1913 2,2 12,4 14 / /
1965 25,6 33,5 37,6 35,3 26,9
1980 31,3 43 45,4 46,5 35,5
1995 32,9 44,4 53,6 46,3 39,4
2000 29,3 38,4 51,2 43 36,5
Bảng thể hiện tổng chi tiêu của chính phủ/GDP (đơn vị tính : %)
Nguồn: -Tài chính công, Đại học Sài Gòn, trang 104, năm 1974. -OECD (www.oecd. org).
Sự gia tăng chi tiêu công được đặt trên hai nền tảng sau:
- Sự phát triển về vai trò của chính phủ trong nền kinh tế.
Sở dĩ chi tiêu công có sự tăng lên nhanh chóng là vì vai trò của chính phủ ngày càng được mở rộng. Sự mở rộng này là do chính phủ phải gánh vác thêm những nhiệm vụ mới. Thật là khó tin rằng khu vực tư nhân sẽ cung cấp những hàng hoá công cho xã hội với cơ chế “ người hưởng tự do không phải trả tiền”. Thêm vào đó, sự phát triển của nền kinh tế sẽ có nhu cầu mới xuất hiện mà khu vực tư sẽ không thể tham gia vì không có lời hoặc không đủ nguồn lực để thực hiện hoạt động sản xuất. Vì vậy, chính phủ cần có sự can thiệp và tham gia vào việc sản xuất những loại hàng hoá đó.
Sự gia tăng chi tiêu công còn bắt nguồn từ sự thay đổi phong tục và tư tưởng mà các nhà kinh tế gọi đó là sự “xã hội hoá các rủi ro”. Đáng lý ra mỗi cá nhân trong xã hội phải cố gắng đối phó với mọi rủi ro bằng cách phòng ngừa, lo xa của riêng mình, nhưng do không đủ khả năng hoặc không nhận thức được đầy đủ trách nhiệm, nên dần dần người ta đã chuyển sang vai của nhà nước. Nghĩa là, chính phủ phải đứng ra bảo hiểm, phụ cấp lương và tái phân phối các gánh nặng đó cho toàn thể xã hội để đảm bảo mức sống tối thiểu cho mỗi công dân.
- Sự thay đổi quan niệm tổng quát về tài chính công
Sự thay đổi quan niệm về tài chính công đã làm thay đổi không nhỏ quy mô chi tiêu công. Trong thời kỳ chủ nghĩa tư bản tự do cạnh tranh, theo quan điểm của các nhà kinh tế học cổ điển
thì mục đích cơ bản nhất của tài chính công là cung cấp cho chính phủ đủ tiền để duy trì sự hoạt động của bộ máy quản lý hành chính, an ninh, quân đội. Trái lại, trong nền kinh tế thị trường hiện đại, các nhà kinh tế cho rằng tài chính công là công cụ để chính phủ quản lý kinh tế, khắc phục những khuyết tật của thị trường. Chi tiêu công không chỉ đơn thuần tài trợ cho các hoạt động hành chính mà còn tài trợ cho các hoạt động kinh tế, đảm bảo sự cân bằng kinh tế vĩ mô và ổn định xã hội. Sự gia tăng chi tiêu công có thể là một giải pháp hữu hiệu để vực dậy một nền kinh tế đang suy thoái.
Sự gia tăng chi tiêu công có ảnh hưởng đến sự tái phân phối nguồn lực giữa khu vực công và khu vực tư. Vấn đề đặt ra là có nên giới hạn quy mô chi tiêu công hay không?
Các nhà kinh tế cổ điển đưa ra chủ trương là cần đặt một giới hạn tối đa cho chi tiêu công. Theo họ, bất kỳ một khoản phí nào nộp cho khu vực công cũng là một gánh nặng cho quốc gia. Thật ra quan điểm này hoàn toàn không đúng. Người dân nộp thuế cho nhà nước, đáp lại họ được hưởng thụ rất nhiều lợi ích mà chi tiêu công mang lại như chăm sóc y tế, giáo dục, bảo hiểm xã hội, các tiện ích từ cơ sở hạ tầng, đó là còn chưa kể đến những khoản thu nhập mà chính phủ chuyển giao cho người nghèo, góp phần cải thiện cuộc sống xã hội. Nói như vậy không có nghĩa là chi tiêu công không giới hạn. Chính phủ cũng không thể mở rộng quy mô chi tiêu công đến 100% GDP. Sự thất bại của cơ chế kế hoạch hoá tập trung trước đây ở các nước thuộc khối xã hội chủ nghĩa là một minh chứng điển hình. Lý thuyết kinh tế học hiện đại cho rằng nền kinh tế muốn phát triển ổn định cần có sự phối hợp giữa bàn tay chính phủ và bàn tay thị trường trong quá trình tái phân phối thu nhập. Điều đó có nghĩa là, quy mô chi tiêu công nên có sự giới hạn nhất định. Nhưng giới hạn ở quy mô nào thì cho đến nay các nhà kinh tế cũng chưa đưa ra câu trả lời chính xác. Thay vào đó các nhà kinh tế thường nêu ra sự giới hạn chi tiêu công trên các khía cạnh: trong chi tiêu công có một vài khoản chi cần phải được tiết kiệm và hạn chế như chi phí hành chính thuần tuý hoặc những hoạt động của khu vực công mà sự quản lý không hiệu quả so với hoạt động của khu vực tư tương đương thì những hoạt động này nên chuyển giao sang cho khu vực tư. Bên cạnh đó, họ cho rằng sự giới hạn chi tiêu công cần có linh hoạt theo chu kỳ kinh tế. Khi nền kinh tế bị suy thoái, cần tăng chi tiêu để thúc đẩy kinh tế phát triển; ngược lại nền kinh tế trong giai đoạn hưng thịnh thì cần phải cắt giảm quy mô chi tiêu công. (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
Trong nền kinh tế thị trường, vai trò của chính phủ được biểu hiện rõ nét qua tính chất chi tiêu công. Cho đến hiện tại, qua chiều dài lịch sử hơn 60 năm, các nhà kinh tế thị trường hiện đại đã khẳng định chi tiêu công là nhằm cung ứng những hàng hoá công mà ở đó chính khu vực kinh tế tư nhân bị thất bại; hay nói cách khác, kinh tế thị trường đã hình thành rõ ràng quy luật là hàng hoá công và sự cung ứng nó thuộc về trách nhiệm tối cao của chính phủ. Đối với những nền kinh tế đang chuyển đổi, chính phủ phải tiến hành đẩy mạnh chính sách thị trường hoá các quan hệ tài chính của chi tiêu công, một mặt là nhằm cải thiện tính minh bạch, rõ ràng về tài chính và điều chỉnh lại chức năng quản lý sao cho phù hợp với cơ chế thị trường; mặt khác, là để tối ưu hoá sự phân bổ chi tiêu công trong sự gắn kết với sự giới hạn về nguồn lực tài chính.
Trong nền kinh tế thị trường chi tiêu công có các vai trò cơ bản sau:
- Chi tiêu công ngày càng có vai trò quan trọng trong việc thu hút vốn đầu tư của khu vực tư và chuyển dịch cơ cấu kinh tế.
Vai trò này được thể hiện rõ nét thông qua các khoản chi cho đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng như: điện, đường, sân bay, kênh đập tưới tiêu nước, viễn thông, nước sạch,… Chất lượng của hàng hoá công này giúp cho người ta hiểu được tại sao quốc gia này thành công trong sự nghiệp phát triển kinh tế, quốc gia khác lại thất bại trong việc tạo ra nhiều nguồn vốn và đa dạng hoá sản xuất, phát triển mậu dịch, khống chế dân số, đẩy lùi nghèo đói hoặc làm trong sạch môi trường. Hơn thế nữa, quá trình vận động và phát triển của nền kinh tế thị trường đều gắn chặt với quá trình phân công lao động từ thấp đến cao, cũng chính trong quá trình đó đã làm rạng đông hay xế chiều nhiều ngành kinh tế. Tuy vậy, ở bất cứ giai đoạn nào, để cho nền kinh tế phát triển cân đối thì giữa các ngành trong tổng thể kinh tế phải được duy trì theo một cơ cấu thích hợp, và do vậy, cần phải có cú huých trọn gói ban đầu của chính phủ vào các ngành công nghiệp mới, công nghiệp mũi nhọn thuộc bề nổi nhưng không thu hút được vốn đầu tư của khu vực kinh tế tư nhân… Sự đầu tư của chính phủ vào những lĩnh vực ưu tiên này sẽ tạo nhiều cơ hội phát triển hay