3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
1.2.1. Chính sách thu hồi, bồi thường và giao đất của một số tổ chức quốc tế
1.2.1.1. Ngân hàng thế giới (WB)
Ngân hàng thế giới (WB) là tổ chức đầu tiên đưa ra chính sách tái định cư không tự nguyện, và được từng bước, nghiên cứu phát triển (chu kỳ 4 năm).
Năm 1980 WB đưa ra Chính sách chung cho tái định cư không tự nguyện trong Bản hướng dẫn hoạt động về những vấn đề xã hội trong tái định cư không tự nguyện trong các dự án do WB đầu tư;
Năm 2004, WB đưa ra bản hướng dẫn hoạt động về tái định cư không tự nguyện;
Chính sách tái định cư không tự nguyện của WB dựa trên nguyên tắc lựa chọn phương án tái định cư ít nhất và có sự tham gia của các tổ chức phi chính phủ, đại diện của những người thiệt hại vào thiết kế, khai thác, theo dõi giám sát quá trình công việc tái định cư.
1.2.1.2. Chính sách đền bù khi thu hồi đất của các Ngân hàng Mỹ, Ngân hàng châu Á và Ngân hàng phát triển châu Phi
Tiếp theo chính sách tái định cư không tự nguyện được các ngân hàng khu vực đưa ra như: Ngân hàng phát triển liên Mỹ (Inter Americal Development
Học viện Nông nghiệp Việt Nam – Luận văn Thạc sỹ Khoa học Nông nghiệp Page 17 Bank – IDB) 1993; Ngân hàng phát triển Châu Á- ADB (1995); Sổ tay tái định cư (1998); Ngân hàng phát triển Châu Phi- AFDB (1995).
1.2.1.3. Các tổ chức quốc tế khác
Năm 1990, một số tổ chức quốc tế như: Trung tâm Liên hiệp quốc về định cư (United Nation Centre of Human Settlement/Habitats; Ủy ban Liên hiệp quốc về quyền con người (United Nation Commission of Human Right-UNCHR); Tổ chức Nông Lương thế giới (Food and Agriculture Organization - FAO), đã tập trung nghiên cứu vấn đề thu hồi đất - chỗ ở bắt buộc. Năm 1997 UNCHR đưa ra hướng dẫn thực tiễn thu hồi đất - chỗ ở bắt buộc. Đặc điểm chung của các chính sách này là nguyên tắc chia sẻ lợi ích giữa các bên liên quan đến dự án, chi phối từ pháp luật, chính sách, quy hoạch, thu nhập, thuế ở tầm quốc gia đối với việc triển khai trên thực tế có liên quan đến chính quyền địa phương, nhà đầu tư, cộng đồng dân cư bị ảnh hưởng và người dân bị thiệt hại với những vấn đề chủ yếu như:
- Tổ chức tốt việc tái định cư cộng đồng dân cư bị ảnh hưởng và người dân bị thiệt hại gắn với môi trường sống, việc làm, sinh hoạt của cộng đồng liên quan đến tập quán, văn hóa, tâm linh;
- Bảo đảm quyền hưởng lợi của địa phương, cộng đồng dân cư bị ảnh hưởng và người dân bị thiệt hại từ thuế, phí, giá ưu đãi mua sản phẩm của dự án;
- Sự gắn kết lâu dài giữa dự án và cộng đồng dân cư địa phương nhằm đảm bảo tự chủ, bình đẳng giữa 2 bên với sự gắn kết quyền lợi lâu dài;
Nguyên tắc chia sẻ lợi ích giữa các bên liên quan đến dự án đã được áp dụng trong nhiều dự án đã triển khai ở các nước trên thế giới, đặc biệt các dự án thủy điện (Nguyễn Đình Bồng, 2010).
1.2.2. Chính sách thu hồi, bồi thường và giao đấtt ở một số nước trên thế giới
1.2.2.1. Trung Quốc
Trung Quốc thi hành chế độ công hữu xã hội chủ nghĩa về đất đai, gồm hai dạng: 1 - đất đô thị thuộc sở hữu nhà nước; 2 - đất nông thôn và ngoại thành, ngoại thị thuộc sở hữu tập thể. Hiến pháp lần sửa đổi mới nhất năm 2005 quy định: “Quốc gia do sự cần thiết vì lợi ích công cộng, có thể căn cứ vào pháp luật mà trưng thu hay trưng dụng đất đai và trả bồi thường”. Các nhà làm luật giải
Học viện Nông nghiệp Việt Nam – Luận văn Thạc sỹ Khoa học Nông nghiệp Page 18 thích rằng trưng thu áp dụng đối với đất thuộc sở hữu tập thể do phải chuyển quyền sở hữu tập thể sang sở hữu nhà nước, còn trưng dụng thì áp dụng đối với đất thuộc sở hữu nhà nước vì chỉ thay đổi mục đích sử dụng đất mà thôi.
Luật Đất đai ra đời năm 1986, đã qua nhiều lần sửa đổi bổ sung vào các năm 1988, 1998 và 2004, chia đất đai thành đất nông dụng, đất dùng vào xây dựng và đất chưa lợi dụng. Luật quy định mọi đơn vị và cá nhân khi cần đất đai để tiến hành xây dựng thì phải căn cứ vào pháp luật mà xin sửdụng đất thuộc sở hữu nhà nước, trừ trường hợp xây dựng xí nghiệp hương trấn, nhà ở nông thôn, cơ sở hạ tầng và công ích hương trấn. Nếu Nhà nước chấp nhận đề nghị đó thì trưng dụng
đất thuộc sở hữu nhà nước để cung ứng (trong một số trường hợp thì gọi là thu hồi quyền sử dụng đất), khi không có hoặc không đủ loại đất này thì trưng thu đất thuộc sở hữu tập thể để chuyển đổi thành đất thuộc sở hữu nhà nước.
Trung Quốc rất coi trọng việc bảo vệ đất canh tác, đặc biệt là “đất ruộng cơ bản” đã được chính quyền xác định dùng vào sản xuất lương thực, bông, dầu ăn, rau, hoặc đã có công trình thuỷ lợi tốt. Luật còn quy định cụ thể đất ruộng cơ bản phải chiếm 80% trở lên đất canh tác của mỗi tỉnh. Nguyên tắc bảo vệ đất canh tác là “chiếm bao nhiêu, khẩn bấy nhiêu”, nếu không có điều kiện thì nộp phí khai khẩn cho cấp tỉnh dùng để khai hoang. Cấm không được chiếm dụng đất canh tác để xây lò gạch, mồ mả hoặc tự ý xây nhà, đào lấy đất cát, khai thác đá, quặng, ... Việc trưng thu các đất sau đây phải được Quốc vụ viện (Chính phủ) phê chuẩn: 1 - đất ruộng cơ bản; 2 - đất canh tác vượt quá 35 ha; 3 - đất khác vượt quá 70 ha. Trưng thu các đất khác do chính quyền cấp tỉnh phê chuẩn rồi báo cáo Quốc vụ viện.
Nhiều học giả Trung Quốc cho rằng thể chế và chính sách trưng thu đất hiện hành có các nhược điểm sau đây:
1/ Khái niệm chưa rõ ràng, như quy định trưng thu là biện pháp duy nhất để chuyển đổi đất nông dụng thành đất xây dựng; không phân biệt rõ ràng trưng thu vì lợi ích công cộng với vì lợi ích khác;
2/ Trưng thu đất tuỳ tiện, không công bằng, tạo điều kiện đầu cơ đất; 3/ Bồi thường không hợp lý, lợi ích thì cộng đồng được hưởng nhưng
Học viện Nông nghiệp Việt Nam – Luận văn Thạc sỹ Khoa học Nông nghiệp Page 19 gánh nặng lại chỉ một số ít người phải chịu;
4/ Khung pháp lý trưng thu đất kém hoàn thiện, dẫn đến thi hành tuỳ tiện, lạm quyền;
5/ Chưa chăm lo đúng mức cho công tác an cư (chỗ ở, đời sống, việc làm,...);
6/ Thiếu biện pháp giám sát tình hình sử dụng đất sau khi đã trưng thu, xem trình tự trưng thu đất kết thúc khi đã giao xong đất cho bên sử dụng mới.
Để khắc phục các nhược điểm kể trên, họ đề xuất một loạt giải pháp, chủ yếu là hoàn thiện khung pháp lý và áp dụng cơ chế thị trường. Nói chung họ đánh giá cao thể chế trưng thu đất của Đài Loan và Hồng Kông (Phạm Sỹ Liêm, 2009).
Gần đây, tờ Nhân dân Nhật báo ra ngày 15/5/2013 đưa tin Bộ Tài nguyên Đất đai Trung Quốc đã ban hành một thông tư khẩn kêu gọi chấm dứt các vụ cưỡng chế tịch thu đất bất hợp pháp. Theo tờ báo chính thức của Đảng Cộng sản Trung Quốc, thông tư này là lời đáp cho hiện tượng dùng bạo lực để trưng thu đất của dân đang ngày càng tăng cao.
1.2.2.2. Thái Lan
Không có chính sách đền bù tái định cư quốc gia, vì đa hình thức sở hữu đất đai nhưng Hiến Pháp năm 1982 quy định việc trưng dụng đất cho các mục đích xây dựng cơ sở hạ tầng, quốc phòng, phát triển nguồn tài nguyên cho đất nước, phát triển đô thị, cải tạo đất đai và các mục đích công cộng khác phải theo thời giá thị trường cho những người hợp pháp về tất cả các thiệt hại do việc trưng dụng gây ra và quy định việc đền bù phải khách quan cho người chủ mảnh đất và người có quyền thừa kế tài sản đó. Dựa trên các qui định này, các ngành có qui định chi tiết cho việc thực hiện trưng dụng đất của ngành mình.
Năm 1987, Thái Lan ban hành Luật về trưng dụng bất động sản áp dụng cho việc trưng dụng đất sử dụng vào các mục đích xây dụng tiện ích công cộng, quốc phòng, phát triển nguồn tài nguyên hoặc các lợi ích khác cho đất nước, phát triển đô thị, nông nghiệp, công nghiệp, cải tạo đất đai vào các mục đích công cộng. Luật qui định những nguyên tắc về trưng dụng đất, nguyên tắc tính giá trị đền bù các loại tài sản bị thiệt hại. Căn cứ vào đó, từng ngành đưa ra các qui định cụ thể về trình tự tiến hành đền bù TĐC, nguyên tắc cụ thể xác định giá trị đền
Học viện Nông nghiệp Việt Nam – Luận văn Thạc sỹ Khoa học Nông nghiệp Page 20 bù, các bước lập và phê duyệt dự án đền bù, thủ tục thành lập các cơ quan, uỷ ban tính toán đền bù TĐC, trình tự đàm phán, nhận tiền đền bù, quyền khiếu nại, quyền khởi kiện đưa ra toà án. Ví dụ:
Trong ngành điện năng thì cơ quan điện lực Thái Lan là nơi có nhiều dự án đền bù TĐC lớn nhất nước, họ đã xây dựng chính sách riêng với mục tiêu: “ Đảm bảo cho những người bị ảnh hưởng một mức sống tốt hơn” thông qua việc cung cấp cơ sở hạ tầng có chất lượng và đạt mức tối đa nhu cầu, đảm bảo cho những người bị ảnh hưởng có thu nhập cao hơn và được tham gia nhiều hơn vào quá trình phát triển xã hội, vì vậy thực tế đã tỏ ra hiệu quả khi cần thu hồi đất trong nhiều dự án.
1.2.2.3. Hàn Quốc
Vào những năm 70 của thế kỷ trước, trước tình trạng di dân ồ ạt từ các vùng nông thôn vào đô thị, thủ đô Xơ-un đã phải đối mặt với tình trạng thiếu đất định cư trầm trọng trong thành phố. Để giải quyết nhà ở cho dân nhập cư, chính quyền thành phố phải tiến hành thu hồi đất của nông dân vùng phụ cận. Việc đền bù được thực hiện thông qua các công cụ chính sách như hỗ trợ tài chính, cho quyền mua căn hộ do thành phố quản lý và chính sách tái định cư.
Các hộ bị thu hồi đất có quyền mua hoặc nhận căn hộ do thành phố quản lý, được xây tại khu đất được thu hồi có bán kính cách Xơ-un khoảng 5 km. Vào những năm 70 của thế kỷ trước, khi thị trường bất động sản bùng nổ, hầu hết các hộ có quyền mua căn hộ có thể bán lại quyền mua căn hộ của mình với giá cao hơn nhiều lần so với giá gốc.
1.2.3. Kinh nghiệm cho Việt Nam
Nghiên cứu chính sách bồi thường, hỗ trợ giải phóng mặt bằng và tái định cư khi thu hồi đất của Ngân hàng thế giới (WB), một số tổ chức quốc tế khác và một số nước châu Á có thể rút ra một số kinh nghiệm để tiếp tục hoàn thiện chính sách bồi thường, hỗ trợ GPMB ở Việt Nam, cụ thể như sau:
1.2.3.1. Quan điểm
Các nước tuy chế độ chính trị, xã hội, chính sách pháp luật, tổ chức quản lý đất đai khác nhau nhưng đều xem việc bồi thường đất đai, giải phóng mặt bằng
Học viện Nông nghiệp Việt Nam – Luận văn Thạc sỹ Khoa học Nông nghiệp Page 21 khi thu hồi đất là một nhiệm vụ quan trọng quyết định thành công của sự đầu tư phát triển;
1.2.3.2. Nguyên tắc
Nói chung các tổ chức quốc tế và các nước xây dựng, sách dụng chính sách thu hồi đất đền bù, tái định cư với những nguyên tắc sau:
- Việc bồi thường đất đai, giải phóng mặt bằng khi thu hồi đất, phải tuân thủ pháp luật và thực hiện theo một quy trình chặt chẽ được tiến hành;
- Việc bồi thường đất đai, giải phóng mặt bằng khi thu hồi đất, phải đảm bảo hài hòa lợi ích của các bên có liên quan;
- Việc bồi thường đất đai, giải phóng mặt bằng khi thu hồi đất, phải gắn với việc tái định cư, ổn định đời sống và việc làm cho người có đất bị thu hồi;
- Việc bồi thường đất đai, giải phóng mặt bằng khi thu hồi đất, phải được thực hiện công khai, dân chủ với sự tham gia của cộng đồng;
- Việc bồi thường đất đai, giải phóng mặt bằng khi thu hồi đất phải kết hợp nhiều biện pháp, trong đó biện pháp tuyên truyền, giáo dục, tư vấn thuyết phục để người dân tự giác thực hiện là quan trọng.
1.2.3.3. Các giải pháp
- Lựa chọn phương án tái định cư ít nhất;
- Có sự tham gia của chính quyền địa phương, nhà đầu tư, cộng đồng dân cư bị ảnh hưởng và người dân bị thiệt hại;
- Có sự phối hợp của các tổ chức phi chính phủ, đại diện của những người thiệt hại trong quá trình thực hiện từ thiết kế, thi công đến khai thác cũng như theo rõi giám sát quá trình công việc tái định cư
- Chia sẻ lợi ích giữa các bên liên quan đến dự án được quy định bởi pháp luật, chính sách, quy hoạch, thu nhập, thuế ở tầm quốc gia.
1.3. Chính sách pháp luật về thu hồi, giao đất ở Việt Nam
1.3.1. Thu hồi đất
1.3.1.1. Thời kỳ trước khi có Luật Đất đai 1993 (Giai đoạn trước Luật Đất đai
ban hành 1988 – 1993).
Học viện Nông nghiệp Việt Nam – Luận văn Thạc sỹ Khoa học Nông nghiệp Page 22 về thể lệ tạm thời trưng dụng ruộng đất, là văn bản pháp quy đầu tiên liên quan đến việc bồi thường, hỗ trợ và tái định cư ở Việt Nam (Nghị định này được thực hiện đến năm 1980 khi Hiến pháp 1980 ra đời). Theo đó mức bồi thường, hỗ trợ được thực hiện như sau:
- Đất thuộc sở hữu tư nhân hoặc tập thể khi bị trưng dụng thì thuộc sở hữu Nhà nước.
- Việc bồi thường thiệt hại do lấy đất gây nên phải bồi thường hai khoản: bồi thường về đất thì bồi thường từ 01 đến 04 năm sản lượng thường niên của ruộng đất bị trưng thu. Đối với hoa màu thì được bồi thường đúng mức. Đối với nhà cửa, vật kiến trúc và các công trình khác trên đất phục vụ sinh hoạt được giúp đỡ bằng cách xây dựng công trình khác. Đối với mồ mả thì căn cứ vào phong tục, tập quán của từng địa phương mà giúp một số tiền làm phí tổn di chuyển.
Tuy nhiên khi Hiến pháp 1980 ra đời đã quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân, chính vì vậy việc bồi thường về đất không được thực hiện mà chỉ thực hiện bồi thường, hỗ trợ nhà cửa, vật kiến trúc và những tài sản trên đất hoăc những thiệt hại tài sản do việc thu hồi đất gây nên.
Khi Luật đất đai năm 1988 được ban hành cũng đã quy định về bồi thường nhưng cơ bản vẫn dựa trên những quy định tại Hiến pháp năm 1980 .
Năm 1990 tại Quyết định số 186/HĐBT ngày 31/5/1990 của Hội đồng Bộ trưởng về việc đền bù thiệt hại đất nông nghiệp, đất có rừng khi chuyển sang sử dụng vào mục đích khác thì phải thực hiện bồi thường thiệt hại về đất cho Nhà nước. Theo đó để tính bồi thường thiệt hại về đất nông nghiệp và đất có rừng là diện tích, chất lượng và vị trí đất. Mỗi hạng đất tại mỗi vị trí đều được quy định giá tối đa, tối thiểu. UBND các tỉnh, thành phố quy định cụ thể mức bồi thường thiệt hại của địa phương mình sát với giá đất thực tế ở địa phương nhưng không thấp hơn hoặc cao hơn khung giá định mức.
1.3.1.2. Thời kỳ từ năm 1993 đến năm 2003.
Hiến pháp 1992 đặt nền móng cho việc xây dựng chính sách bồi thường, GPMB qua những điều, khoản quy định cụ thể như sau:
Học viện Nông nghiệp Việt Nam – Luận văn Thạc sỹ Khoa học Nông nghiệp Page 23
- Điều 17: “Đất đai.. thuộc sở hữu toàn dân”.
- Điều 23: “… Trong trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an