phỏp Luật Bồi thƣờng nhà nƣớc
Trong bối cảnh vai trũ quản lý xó hội của nhà nước ngày càng được mở rộng, phạm vi cỏc lĩnh vực nhà nước cú khả năng gõy thiệt hại cho cỏ nhõn, tổ chức trong đú cú doanh nghiệp sẽ gia tăng tương ứng. Về lý thuyết, cũng như một cỏ nhõn kể từ khi sinh ra cho đến lỳc chết đi, một doanh nghiệp trong suốt quỏ trỡnh tồn tại của nú, cú thể phải chịu những thiệt hại từ nhiều cơ quan nhà nước, thuộc nhiều lĩnh vực khỏc nhau, hoặc trực tiếp hoặc giỏn tiếp, bao gồm từ những thiệt hại do phỏp luật, chớnh sỏch liờn quan đến doanh nghiệp chưa phự hợp của nhà nước đến những quyết định sai lầm của cỏc cơ quan quản lý nhà nước hay sai sút của cỏc cơ quan tư phỏp khi doanh nghiệp tham gia tố tụng. Vỡ vậy, cựng với quyền khởi kiện, vấn đề quan trọng thứ hai đối với cỏc doanh nghiệp là liệu nhà nước sẽ bồi thường thiệt hại cho cỏc doanh nghiệp trong những lĩnh vực nào.
Xuất phỏt từ quan điểm cú thiệt hại là cú bồi thường, Nhật Bản là nước quy định phạm vi điều chỉnh của phỏp Luật Bồi thường nhà nước rộng nhất trong ba nước được chọn để nghiờn cứu. Điều 17, Hiến phỏp Nhật Bản quy định: "mọi người cú thể yờu cầu, theo quy định của phỏp luật, đũi nhà nước hoặc cơ quan cụng quyền bồi thường thiệt hại mà họ phải gỏnh chịu do những hành vi trỏi phỏp luật của cỏc quan chức nhà nước gõy ra". Luật Bồi thường nhà nước sau đú đó được ban hành nhằm cụ thể húa quy định này của Hiến phỏp. Điều 1 của luật quy định, "khi một cụng chức đang ở địa vị thực hiện cụng quyền của nhà nước hoặc chớnh quyền địa phương, trong quỏ trỡnh thực hiện cụng vụ, do sự cố ý hoặc sơ suất đó gõy thiệt hại một cỏch bất hợp phỏp cho người khỏc, nhà nước hoặc chớnh quyền địa phương cú trỏch nhiệm phải bồi thường". Điểm quan trọng nhất giỳp xỏc định phạm vi cỏc lĩnh vực nhà nước chịu trỏch nhiệm bồi thường trong quy định này là khỏi niệm "thực thi cụng quyền". Về khỏi niệm này, đó từng cú nhiều quan điểm rất trỏi ngược. Quan điểm ỏp dụng luật ở diện hẹp chủ trương chỉ cú cỏc chức năng
theo thẩm quyền điển hỡnh, chẳng hạn như việc dựng vũ lực của cảnh sỏt mới cú thể coi là "thực thi cụng quyền". Ngược lại, quan điểm ỏp dụng luật ở diện rộng cho rằng mọi chức năng của nhà nước, cỏc cơ quan cụng quyền đều là "thực thi cụng quyền", trừ cỏc hoạt động kinh tế tư nhõn và cỏc hành vi thiết lập và quản lý cỏc cụng trỡnh cụng cộng theo quy định tại Điều 2 Luật Bồi thường nhà nước. Quan điểm này được xõy dựng dựa trờn việc cố gắng mở rộng tối đa phạm vi điều chỉnh của luật, nhằm trợ giỳp hiệu quả cho người bị thiệt hại, đồng thời, cũng nhằm trỏnh việc đưa cụng chức nhà nước trở thành bị đơn trong cỏc vụ kiện đũi bồi thường (khi nhà nước khụng chịu trỏch nhiệm bồi thường thỡ đương nhiờn, trỏch nhiệm đú sẽ bị quy cho cỏ nhõn cụng chức). Học thuyết ỏp dụng luật theo diện rộng cuối cựng đó trở thành học thuyết và tiền lệ chung được chấp nhận. Khỏi niệm "thực thi cụng quyền" được hiểu là một khỏi niệm rất rộng, theo quan điểm nhỡn từ hỡnh thức bờn ngoài như một phỏn quyết của Tũa ỏn Tối cao ngày 30/11/1956 đó xỏc định: mục đớch của việc lập phỏp này nờn được hiểu là nhằm bảo vệ một cỏch rộng rói cỏc quyền và lợi ớch của người dõn bằng việc đặt trỏch nhiệm của nhà nước và cỏc cơ quan cụng quyền trong việc bồi thường thiệt hại đối với cỏc trường hợp thiệt hại xảy ra cho một bờn khỏc do hành vi, núi một cỏch khỏch quan, chứa đựng hỡnh thức bờn ngoài của việc thi hành cụng vụ gõy ra cho dự hành vi đú được thực hiện với ý chớ chủ quan của quan chức nhà nước trong việc sử dụng cụng quyền hoặc với ý định thu lợi của chớnh cỏ nhõn.
Như vậy, cú thể hiểu được rằng mọi lĩnh vực hoạt động của nhà nước đều thuộc phạm vi điều chỉnh của luật này, bao gồm cả quyền lập phỏp, hành phỏp và tư phỏp. Tuy nhiờn, thực tế ỏp dụng Luật Bồi thường nhà nước ở Nhật Bản cho thấy, cú rất ớt cỏc vụ kiện đũi bồi thường liờn quan đến hoạt động của cơ quan lập phỏp và tư phỏp do hoạt động lập phỏp và xột xử của Nhật Bản tương đối tốt. Về lập phỏp, vỡ đõy là hoạt động mang tớnh tập thể với sự tham gia của toàn thể quốc hội, cỏc đạo luật luụn được thảo luận, cõn nhắc kỹ lưỡng trước khi ban hành nờn việc sai sút của quốc hội là rất hiếm.
Tũa ỏn Tối cao Nhật Bản thỡ cú quan điểm cho rằng Quốc hội về nguyờn tắc sẽ chịu trỏch nhiệm về mặt chớnh trị đối với hoạt động của mỡnh, hành vi lập phỏp của quốc hội khụng thể coi là bất hợp phỏp dựa trờn việc ỏp dụng quy định của Điều 1 của Luật Bồi thường nhà nước nếu khụng cú ngoại lệ. Về tư phỏp, với cơ chế hai cấp xột xử, tũa ỏn cấp trờn hoàn toàn cú thể khắc phục được những sai sút của tũa ỏn cấp dưới. Đồng thời, nhờ nguyờn tắc độc lập tư phỏp được tụn trọng và bảo đảm thực thi nờn cỏc thẩm phỏn Nhật Bản thường rất cụng bằng khi xột xử, khả năng gõy thiệt hại của tũa ỏn khụng nhiều.
Ngoài ra, nhà nước cũng thừa nhận trỏch nhiệm bồi thường khi cú thiệt hại xảy ra do khuyết điểm trong xõy dựng và quản lý cụng trỡnh cụng cộng. Điều 2 Luật Bồi thường nhà nước quy định: "nếu việc thiết lập hoặc quản lý đường lộ, sụng ngũi và cỏc cụng trỡnh cụng cộng cú khuyết điểm và gõy thiệt hại cho người khỏc, thỡ nhà nước hoặc chớnh quyền địa phương cú trỏch nhiệm phải bồi thường...". Như sẽ thấy trong phần đỏnh giỏ về phỏp luật Hoa Kỳ và Trung Quốc, chỉ cú Nhật Bản thừa nhận trỏch nhiệm bồi thường nhà nước đối với cỏc thiệt hại liờn quan đến đường sỏ, sụng ngũi và cỏc cụng trỡnh cụng cộng. Điều này một lần nữa thể hiện quan điểm xỏc định trỏch nhiệm bồi thường dựa trờn kết quả thực tế (là cú thiệt hại), mà khụng dựa vào việc suy đoỏn lỗi (cú phải nhà nước cú lỗi trong việc gõy ra thiệt hại đú khụng).
Từ cỏc quy định nờu trờn của Luật Bồi thường nhà nước, cú thể nhận thấy phạm vi trỏch nhiệm bồi thường nhà nước theo phỏp luật Nhật Bản khỏ toàn diện. Khú tỡm thấy một lĩnh vực nào mà nhà nước cú khả năng gõy thiệt hại nhưng người dõn khụng được bồi thường. Nhật Bản đó chọn cỏch tiếp cận tiến bộ nhất, đơn giản nhưng hiệu quả, là từ phớa người bị thiệt hại để xõy dựng phạm vi điều chỉnh của luật, núi cỏch khỏc là xuất phỏt từ hậu quả (cú thiệt hại là cú bồi thường) để quy định trỏch nhiệm bồi thường thay vỡ tiếp cận từ quan điểm bảo vệ quyền lợi của nhà nước nhằm tạo ra cỏc lĩnh vực đặc thự được miễn trừ như sẽ thấy sau đõy trong trường hợp của Hoa Kỳ và Trung Quốc.
Nếu chia hoạt động của cỏc cơ quan nhà nước liờn bang của Hoa Kỳ theo cỏc nhỏnh lập phỏp, hành phỏp và tư phỏp thỡ lập phỏp và tư phỏp được hoàn toàn miễn trừ. Lập phỏp là một lĩnh vực mang nặng tớnh chớnh trị, vỡ vậy, tũa ỏn khú cú thể xỏc định liệu một quyết định của cơ quan lập phỏp là khụng tốt bằng một quyết định khỏc, cũng như khụng thể xột đoỏn quyết định này trờn cỏc nguyờn tắc về sai sút do bất cẩn trong hành động của cơ quan lập phỏp. Khụng chỉ ở mức lập phỏp, việc lập quy và lựa chọn trỡnh tự lập quy của cỏc cơ quan nhà nước cũng được hưởng quyền miễn trừ. Phỏn quyết của tũa ỏn được miễn trừ khỏi trỏch nhiệm bồi thường nhà nước cũng bởi lý do tương tự. Như vậy, ở Hoa Kỳ một doanh nghiệp nếu bị thiệt hại do hành vi của cơ quan lập phỏp và tư phỏp sẽ khụng thể yờu cầu bồi thường theo trỡnh tự bồi thường nhà nước.
Trong lĩnh vực hành phỏp, Hoa Kỳ đó thừa nhận trỏch nhiệm bồi thường bằng việc ban hành Luật Khiếu kiện Bồi thường Liờn bang năm 1946. Vốn là một quốc gia theo học thuyết miễn trừ quốc gia, nờn cho đến trước năm 1946, luật phỏp Hoa Kỳ khụng cho phộp cụng dõn kiện chớnh quyền liờn bang về những thiệt hại do cỏc cơ quan nhà nước hoặc nhõn viờn của những cơ quan này gõy ra. Những người bị thiệt hại khi đú chỉ cú con đường duy nhất là gửi đơn kiện lờn thẳng Quốc hội Hoa Kỳ. Quốc hội sau một thời gian dài bị quỏ tải bởi cỏc đơn kiện này đó ban hành Luật Khiếu kiện Bồi thường Liờn bang, cho phộp kiện đũi bồi thường nhà nước liờn bang tại cỏc tũa ỏn liờn bang. Luật Khiếu kiện Bồi thường Liờn bang quy định Chớnh phủ Hoa Kỳ phải chịu trỏch nhiệm bồi thường "ở mức tương tự như một cỏ nhõn bỡnh thường trong hoàn cảnh tương tự". Tuy vậy, cú đến 13 ngoại lệ cụ thể mà theo đú nhà nước được hưởng quyền miễn trừ được quy định trong luật này. Trong số đú, quan trọng nhất là ngoại lệ liờn quan đến cỏc vụ việc nhõn viờn nhà nước gõy thiệt hại trong khi thực thi chức năng tự quyết ("discretionary function exception"). Quy định này đó và đang là trung tõm của cỏc cuộc tranh luận trong giới học giả bởi lẽ hơn 60 năm đó trụi qua kể từ khi luật được
ban hành vẫn chưa cú cỏch thức ỏp dụng ngoại lệ này một cỏch rừ ràng, mạch lạc. Thiếu một khỏi niệm cụ thể trong luật, cộng với việc Quốc hội khụng hề cú bất cứ một định hướng nào về việc ỏp dụng đó khiến ngoại lệ về chức năng tự quyết trở thành cản trở lớn cho những người bị thiệt hại. Nhưng ngược lại, từ phớa nhà nước, đõy cũng chớnh là lỏ chắn hữu hiệu giỳp hạn chế khoản tiền bồi thường cú thể lờn đến hàng tỷ đụ la Mỹ mỗi năm. Nghiờn cứu cỏc ỏn lệ điển hỡnh về ngoại lệ này cho thấy, quan điểm của cỏc tũa ỏn liờn bang ở Hoa Kỳ cho đến nay đó liờn tục thay đổi. Tũa ỏn dường như cũng phải đỏnh vật với ý nghĩa và độ rộng của khỏi niệm này. Thời kỳ đầu tiờn, ở ỏn lệ Dalehite năm 1953, chủ trương xỏc định trỏch nhiệm bồi thường dựa trờn sự phõn biệt việc lập kế hoạch và thực thi kế hoạch được thiết lập, theo đú, nếu nhõn viờn nhà nước cú sai sút ngay trong khõu lập kế hoạch thỡ được miễn trừ trỏch nhiệm bồi thường cũn nếu là sai sút trong quỏ trỡnh thực thi thỡ nhà nước sẽ phải chịu trỏch nhiệm. Quan điểm này được duy trỡ khỏ lõu sau đú cho đến ỏn lệ Varig Airlines thỡ ngay cả cỏc quyết định được thực hiện bởi nhõn viờn của cỏc cơ quan thi hành cấp thấp cũng khụng bị coi là thuộc phạm vi bồi thường nhà nước. Án lệ Gaubert năm 1991 được coi là một bước thay đổi đột ngột trong việc ỏp dụng ngoại lệ về chức năng tự quyết. Phỏn quyết của tũa ỏn trong vụ việc này phủ nhận nguyờn tắc của ỏn lệ Dalehite, đồng thời, đưa ra một phương phỏp xem xột khả năng ỏp dụng ngoại lệ dựa trờn một phộp thử gồm hai bước: bước 1 nhằm xỏc định liệu cơ quan nhà nước đú cú được phộp cõn nhắc hoặc lựa chọn một chớnh sỏch nào đú khụng. Nếu khụng, nhà nước phải bồi thường. Nếu cú, tiếp tục tiến hành bước thử thứ 2, liệu quyết định, lựa chọn đú của cơ quan hoặc nhõn viờn của cơ quan cú thuộc diện được cõn nhắc hay khụng. Nếu cú thỡ được miễn trừ, nếu khụng thỡ nhà nước phải cú trỏch nhiệm bồi thường. Cỏch giải thớch này bị chỉ trớch là đó mở rất rộng diện ỏp dụng ngoại lệ về chức năng tự quyết định, hầu như hạn chế hoàn toàn khả năng kiện đũi bồi thường từ nhà nước hay núi cỏch khỏc, đó thu hẹp đỏng kể phạm vi trỏch nhiệm bồi thường nhà nước.
Cú rất nhiều nguyờn nhõn được đưa ra lý giải cho việc quy định ngoại lệ về chức năng tự quyết, cũng như việc giải thớch và ỏp dụng ngoại lệ này của Hoa Kỳ, trong đú cú ba nguyờn nhõn chớnh sau đõy:
(1) Bảo vệ nguyờn tắc phõn quyền
Đõy là nguyờn nhõn quan trọng nhất khi Luật Khiếu kiện Liờn bang được ban hành. Theo quan điểm về phõn quyền, tũa ỏn khụng thể đỏnh giỏ, phỏn xột quyết định của cỏc cơ quan hoặc quan chức liờn bang được Quốc hội ủy quyền, nhằm đảm bảo cho cỏc quyết định được đưa ra một cỏch độc lập. Án lệ Varig khẳng định rừ " Mục đớch của ngoại lệ này là "ngăn cản việc xem xột lại của tũa ỏn thụng qua một vụ kiện đũi bồi thường đối với cỏc quyết định lập phỏp và hành phỏp được đưa ra dựa trờn cỏc chớnh sỏch chớnh trị, kinh tế và xó hội"...".
Tuy vậy, ngày nay ở Hoa Kỳ, quan điểm về tổ chức quyền lực nhà nước đó những nhiều thay đổi cơ bản. Vai trũ của tũa ỏn trong bộ mỏy nhà nước ngày càng được nõng cao thụng qua việc thực hiện chức năng judicial review (xem xột, đỏnh giỏ lại cỏc quyết định của cỏc cơ quan nhà nước khỏc bằng một phỏn quyết của tũa ỏn). Cú thể thấy rừ qua việc can thiệp của tũa ỏn vào rất nhiều hoạt động của cỏc cơ quan lập phỏp và hành phỏp, vớ dụ như việc Tũa ỏn Tối cao quyết định G.W. Bush trở thành Tổng thống của Hoa Kỳ sau những tranh cói về tớnh hợp phỏp của cuộc bầu cử năm 2005 hay việc tũa ỏn cỏc cấp xem xột quyết định của cỏc cơ quan hành chớnh cú vi hiến hay khụng. Như Chỏnh ỏn John Marshall đó từng khẳng định trong phỏn quyết lừng danh Marbury v. Madison: "quyền lực quan trọng nhất và cơ bản nhất của tũa ỏn là xem xột lại thụng qua xột xử (judicial review) hoạt động của hai nhỏnh quyền lực cũn lại trong nhà nước liờn bang". Trong bối cảnh đú, việc duy trỡ ngoại lệ về quyền tự quyết nhằm bảo vệ nguyờn tắc phõn quyền là khụng cũn phự hợp.
(2) Khuyến khớch cỏc hành động nhanh chúng của nhõn viờn Chớnh phủ
Một thực tế là khả năng bị kiện dự ở mức nhiều hay ớt cũng cú thể khiến cỏc nhõn viờn thi hành phỏp luật của Chớnh phủ lo sợ và thiếu quyết đoỏn trong khi thi hành nhiệm vụ, từ đú ảnh hưởng tới hiệu quả cụng việc núi chung. Luật Khiếu kiện Bồi thường nhà nước vỡ thế phải cõn nhắc vấn đề này.
(3) Giảm bớt chi phớ bồi thường của Chớnh phủ
Ngoại lệ về chức năng tự quyết cho phộp Chớnh phủ trỏnh được những khoản tiền khổng lồ chi cho việc bồi thường thiệt hại do hành vi bất cẩn của cỏc nhõn viờn nhà nước. Điều này khụng những thế cũn hàm chứa một triết lý quan trọng là thà dựng tiền vào việc cung cấp cỏc dịch vụ, tiện ớch tốt cho quảng đại quần chỳng cũn hơn là việc bồi thường cho một số cỏ nhõn bị thiệt hại do những hành vi tự quyết của cỏc nhõn viờn nhà nước. Chủ trương giảm bớt chi phớ cho bồi thường nhà nước thể hiện rừ qua việc cỏc đơn kiện đũi khoản tiền bồi thường tương đối nhỏ thường được chấp nhận dễ dàng trong khi những yờu cầu bồi thường lớn, với nhiều nạn nhõn hay bị từ chối.
Như vậy, cú thể kết luận, phạm vi bồi thường nhà nước của Hoa Kỳ khỏ hẹp. Lập phỏp, tư phỏp được hoàn toàn miễn trừ. Hoạt động của cỏc cơ quan hành phỏp về nguyờn tắc phải chịu trỏch nhiệm bồi thường nhưng lại bị thu hẹp đỏng kể do việc ỏp dụng ngoại lệ về quyền tự quyết. Phạm vi bồi thường nhà nước trở thành vấn đề được bàn cói nhiều trong giới nghiờn cứu. Ngoại lệ về quyền tự quyết, núi như một số học giả, là một "ngoại lệ đó nuốt chửng cả nguyờn tắc". Việc giải thớch và ỏp dụng trờn phạm vi rộng ngoại lệ này, mặc dự đạt được mục đớch ban đầu là bảo vệ nguyờn tắc phõn quyền,
