- Chủ trỡ, phối hợp với cỏc cơ quan cú liờn quan tiếp thu, chỉnh lý dự thảo Luật trờn cơ sở ý kiến của Ủy ban Thường vụ Quốc hội để trỡnh Quốc
3.1. NHỮNG TÁC ĐỘNG CỦA LUẬT BỒI THƢỜNG NHÀ NƢỚC ĐỐI VỚI QUYỀN YấU CẦU BỒI THƢỜNG THIỆT HẠI DO NHÀ NƢỚC GÂY RA
VỚI QUYỀN YấU CẦU BỒI THƢỜNG THIỆT HẠI DO NHÀ NƢỚC GÂY RA CHO DOANH NGHIỆP
Thứ nhất, Luật Bồi thường nhà nước ngoài việc khắc phục những bất
cập, hạn chế trong cỏc quy định phỏp luật hiện hành về trỏch nhiệm bồi thường nhà nước
Thời gian qua, Nhà nước ta đó ban hành một hệ thống phỏp luật, bước đầu đỏp ứng được những yờu cầu cơ bản của quản lý nhà nước đối với mọi mặt của đời sống xó hội, trong đú cú phỏp luật về trỏch nhiệm bồi thường của cơ quan nhà nước đối với cỏc thiệt hại do cỏn bộ, cụng chức nhà nước gõy ra trong khi thi hành cụng vụ như Hiến phỏp năm 1992 (sửa đổi 2001); Bộ luật Dõn sự năm 1995 đó dành hai điều 623 và 624 để quy định trỏch nhiệm bồi thường của cỏc cơ quan nhà nước và cỏc quy định này tiếp tục được ghi nhận trong Bộ luật Dõn sự năm 2005 (Điều 619 và Điều 620). Để cụ thể húa cỏc quy định nờu trờn, đến nay, Nhà nước ta đó ban hành nhiều văn bản hướng dẫn thi hành như: Nghị định số 47/CP ngày 3 thỏng 5 năm 1997 của Chớnh phủ về việc giải quyết bồi thường thiệt hại do cụng chức, viờn chức nhà nước, người cú thẩm quyền của cơ quan tiến hành tố tụng gõy ra (sau đõy gọi tắt là Nghị định số 47); Nghị quyết số 388/2003/NQ-UBTVQH11 ngày 17 thỏng 3 năm 2003 của Ủy ban thường vụ Quốc hội về bồi thường thiệt hại cho người bị oan do người cú thẩm quyền trong hoạt động tố tụng hỡnh sự gõy ra (sau đõy gọi tắt là Nghị quyết số 388). Cỏc Bộ, ngành cú liờn quan cũng đó ban hành cỏc văn bản hướng dẫn thi hành về việc giải quyết bồi thường thiệt hại
do cỏn bộ, cụng chức nhà nước và người tiến hành tố tụng (sau đõy gọi chung là người thi hành cụng vụ) gõy ra.
Tuy nhiờn, cỏc quy định phỏp luật hiện hành về bồi thường thiệt hại do người thi hành cụng vụ gõy ra cũn cú nhiều hạn chế, bất cập như: hỡnh thức văn bản quy phạm phỏp luật quy định về trỏch nhiệm bồi thường thiệt hại do người thi hành cụng vụ gõy ra cú hiệu lực phỏp lý khụng cao; phỏp luật hiện hành về trỏch nhiệm bồi thường thiệt hại do người thi hành cụng vụ gõy ra chưa được xõy dựng trờn quan điểm coi đõy là trỏch nhiệm bồi thường của Nhà nước núi chung mà chỉ coi là trỏch nhiệm bồi thường của từng cơ quan nhà nước cụ thể (cơ quan quản lý người thi hành cụng vụ đó gõy ra thiệt hại); cơ quan cú trỏch nhiệm giải quyết bồi thường trong nhiều trường hợp chưa được xỏc định rừ và đặc biệt là chưa quy định cụ thể trỏch nhiệm phối hợp của cỏc cơ quan nhà nước khỏc cú liờn quan, nờn việc giải quyết bồi thường khụng đạt được kết quả như mong muốn; cỏc loại thiệt hại được bồi thường, mức bồi thường và nhiều vấn đề liờn quan khỏc được phỏp luật quy định khụng thống nhất, chưa hợp lý, gõy bất lợi cho cả cơ quan giải quyết bồi thường nhà nước lẫn người bị thiệt hại; trỏch nhiệm hoàn trả của cụng chức chưa được quy định rừ ràng.
Như vậy, việc ban hành Luật trỏch nhiệm bồi thường nhà nước sẽ: i) Nhất thể húa phỏp luật về bồi thường thiệt hại do người thi hành cụng vụ gõy ra, khắc phục tỡnh trạng tồn tại hai mặt bằng phỏp lý về bồi thường thiệt hại trong hoạt động hành chớnh và tố tụng hỡnh sự hiện nay;
ii) Tạo cơ chế phỏp lý mới, đồng bộ, hiệu quả để người bị thiệt hại thực hiện tốt hơn quyền được bồi thường của mỡnh đối với những thiệt hại do hành vi trỏi phỏp luật của người thi hành cụng vụ gõy ra; Nhà nước thực hiện tốt hơn trỏch nhiệm của mỡnh trước cụng dõn trong điều kiện xõy dựng Nhà nước phỏp quyền xó hội chủ nghĩa của nhõn dõn, do nhõn dõn, vỡ nhõn dõn;
iii) Xỏc định rừ trỏch nhiệm bồi thường của Nhà nước, trỏch nhiệm hoàn trả của người thi hành cụng vụ đó gõy ra thiệt hại để một mặt, tạo thuận
lợi cho người bị thiệt hại trong việc thực hiện quyền yờu cầu bồi thường của mỡnh, mặt khỏc, gúp phần tăng cường trỏch nhiệm của cỏc cơ quan nhà nước, của cụng chức trong quỏ trỡnh thực thi cụng vụ.
Thứ hai, thể chế húa chủ trương, chớnh sỏch của Đảng và Nhà nước
về bảo đảm quyền cụng dõn, quyền con người, trong đú cú quyền được yờu cầu bồi thường thiệt hại do cỏn bộ, cụng chức nhà nước gõy ra khi thi hành cụng vụ đó được quy định tại Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24 thỏng 5 năm 2005 của Bộ Chớnh trị và Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ X cũng như tạo tiền đề chớnh trị tư tưởng cho việc thực thi phỏp luật về bồi thường thiệt hại của doanh nghiệp
Tổng kết thực tiễn cho thấy, Nghị định số 47/CP hầu như khụng phỏt huy tỏc dụng, chưa được ỏp dụng để giải quyết bồi thường thiệt hại trong cỏc lĩnh vực tố tụng hỡnh sự, dõn sự và hành chớnh. Trong hoạt động quản lý hành chớnh, kết quả thi hành Nghị định này cũng rất hạn chế. Tổng hợp bỏo cỏo của cỏc Bộ, ngành và địa phương cũng chỉ ra rằng: việc giải quyết bồi thường của cỏc cơ quan hành chớnh nhà nước chủ yếu được thực hiện gắn với thủ tục giải quyết khiếu nại hành chớnh mà khụng trực tiếp ỏp dụng Nghị định số 47/CP; số lượng vụ việc được giải quyết bồi thường khụng tương xứng so với yờu cầu thực tế, cụ thể trong khoảng thời gian từ năm 1997 đến 2007 mới cú khoảng 170 vụ việc được giải quyết, với số tiền bồi thường là hơn 16 tỷ đồng; ở một số Bộ, ngành, địa phương chưa cú trường hợp nào ỏp dụng Nghị định số 47 để giải quyết yờu cầu bồi thường. Đối với bồi thường thiệt hại cho cỏc trường hợp bị oan trong tố tụng hỡnh sự theo quy định của Nghị quyết số 388, tớnh đến hết năm 2007 (sau 04 năm thi hành), cỏc cơ quan tiến hành tố tụng đó giải quyết được gần 200 vụ, với số tiền phải bồi thường là gần 15 tỷ đồng. Việc ban hành Nghị quyết này đó được dư luận nhõn dõn ủng hộ và đồng tỡnh cao. Tuy nhiờn, do phạm vi điều chỉnh hẹp (chỉ bồi thường cho cỏc trường hợp bị oan trong tố tụng hỡnh sự), cho nờn tỏc động của Nghị quyết này cũn hạn chế.
Từ thực trạng phỏp luật về bồi thường thiệt hại do người thi hành cụng vụ gõy ra và thực tiễn thi hành cho thấy phỏp luật trong lĩnh vực này cũn nhiều bất cập; chưa đầy đủ và đồng bộ, thiếu cụ thể, thiếu tớnh khả thi, do vậy, việc ban hành Luật Bồi thường nhà nước là cần thiết. Đồng thời, việc ban hành Luật Bồi thường nhà nước cũng là nhằm thực hiện Nghị quyết số 48- NQ/TW ngày 24 thỏng 5 năm 2005 của Bộ Chớnh trị về Chiến lược xõy dựng và hoàn thiện hệ thống phỏp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020. Một trong cỏc nội dung quan trọng về định hướng xõy dựng, hoàn thiện hệ thống phỏp luật được quy định trong Nghị quyết này là xõy dựng và hoàn thiện chế độ bảo hộ của Nhà nước đối với cỏc quyền, lợi ớch hợp phỏp của cụng dõn, trong đú cú quyền được bồi thường thiệt hại do cỏn bộ, cụng chức nhà nước gõy ra khi thi hành cụng vụ; chế độ trỏch nhiệm của cơ quan nhà nước, nhất là của Tũa ỏn trong việc bảo vệ cỏc quyền đú; khắc phục việc xử lý oan, sai; khẩn trương ban hành Luật Bồi thường nhà nước.
Với sự ra đời của Luật trỏch nhiệm bồi thường nhà nước, phạm vi trỏch nhiệm bồi thường nhà nước cần được quy định cụ thể, phự hợp với trỡnh độ phỏt triển kinh tế, xó hội của nước ta trong giai đoạn hiện nay. Mặc dự Hiến phỏp năm 1992 và Bộ luật Dõn sự năm 2005 đó ghi nhận nguyờn tắc Nhà nước cú trỏch nhiệm bồi thường cỏc thiệt hại do cỏn bộ, cụng chức của mỡnh gõy ra cho tổ chức, cỏ nhõn trong khi thi hành cụng vụ, nhưng trong điều kiện hiện nay, để đảm bảo tớnh khả thi của Luật này thỡ phạm vi trỏch nhiệm bồi thường của Nhà nước cần được xỏc định phự hợp với trỡnh độ phỏt triển kinh tế - xó hội; khả năng của ngõn sỏch nhà nước; năng lực chuyờn mụn của đội ngũ cỏn bộ, cụng chức nhà nước. Bờn cạnh đú, Luật cũng bảo đảm sự kết hợp hài hũa giữa mục tiờu bảo vệ lợi ớch của cỏ nhõn, tổ chức bị thiệt hại và lợi ớch của Nhà nước. Luật Bồi thường nhà nước được ban hành là nhằm bảo vệ lợi ớch của cỏ nhõn, tổ chức bị người thi hành cụng vụ gõy thiệt hại, đồng thời cũng phải bảo đảm sự hoạt động ổn định, cú hiệu quả của cỏc cơ quan cụng quyền, đặc biệt là giữ vững sự ổn định chớnh trị - xó hội của đất nước.
Thứ ba, Luật Bồi thường nhà nước gúp phần nõng cao trỏch nhiệm
của nhà nước trong khi thi hành cụng vụ theo nguyờn tắc, nhà nước cũng là một chủ thể trong đời sống xó hội, nếu gõy thiệt hại cho cỏc tổ chức, cỏ nhõn trong khi thi hành cụng vụ thỡ cũng phải bồi thường, nhất là trong bối cảnh những tỏc động của kinh tế thị trường vào hoạt động cụng vụ của cụng chức ngày càng đa dạng phức tạp dưới nhiều sắc thỏi khỏc nhau
Nhà nước là một chủ thể của quyền lực cụng. Quan hệ giữa nhà nước với cụng dõn là cỏc quan hệ được điều chỉnh bởi hệ thống luật cụng (public law). Tuy nhiờn, cỏc vấn đề về thiệt hại và bồi thường thiệt hại lại mang bản chất dõn sự như đó phõn tớch ở trờn (tức là yếu tố bồi thường hay đền bự). Do vậy, kể cả trong trường hợp của cỏc quan hệ hành chớnh, tư phỏp diễn ra giữa nhà nước và cụng dõn (ở đõy cú thể hiểu bao gồm cả cỏc thực thể cú tổ chức, tức là cả thể nhõn và phỏp nhõn) mà một bờn (cú thể là nhà nước) gõy thiệt hại cho bờn kia thỡ việc xỏc định thiệt hại cũng như việc xỏc định mức bồi thường đều mang bản chất của quan hệ dõn sự và được điều chỉnh bởi hệ thống luật tư (private law). Theo chỳng tụi, ở đõy, yếu tố hành chớnh, tư phỏp hay núi cỏch khỏc là cỏc yếu tố của quyền lực cụng cú vai trũ chi phối bản chất của quan hệ cụng đó kết thỳc sứ mệnh của nú, khụng cũn cú vai trũ chi phối trong quan hệ đền bự tài sản. Và như vậy, bản chất của quan hệ giữa nhà nước và cụng dõn là mối quan hệ cụng, nhưng việc giải quyết quan hệ bồi thường thiệt hại phỏt sinh từ quan hệ cụng đú lại mang bản chất của mối quan hệ tư. Vỡ thế, trong trường hợp này, nhà nước lại đúng vai trũ như một chủ thể của quan hệ tư, khụng cú quyền lực hành chớnh mà chỉ là một chủ thể bỡnh đẳng với bờn bị thiệt hại trong mối quan hệ bồi thường mang bản chất dõn sự. Như vậy, trong quan hệ giữa nhà nước và cụng dõn, nếu nhà nước gõy thiệt hại và phải bồi thường cho cụng dõn thỡ việc giải quyết bồi thường đú khụng thể xử lý bằng luật cụng. Việc xỏc định mức độ thiệt hại cũng như mức bồi thường đều mang bản chất của quan hệ dõn sự, tức là bỡnh đẳng và thực tế, trờn cơ sở cỏc quy định của phỏp luật dõn sự.
Như vậy, với sự ra đời của Luật Bồi thường nhà nước, vấn đề lý luận cơ bản của trỏch nhiệm bồi thường nhà nước - cơ sở để xõy dựng nờn chế định phỏp luật về bồi thường nhà nước do những hành vi trỏi phỏp luật của cụng chức nhà nước khi thi hành cụng vụ gõy ra cho tổ chức và cỏ nhõn - chớnh là dựa trờn cỏc quyền của cụng dõn, cỏc quyền này được phỏp luật ghi nhận, bảo hộ và được bảo đảm thực hiện bởi nhà nước được cụ thể húa thành cỏc quy định phỏp luật thống nhất. Quan hệ giữa nhà nước và cụng dõn làm phỏt sinh quan hệ bồi thường mang bản chất của "quan hệ cụng", trong đú nhà nước là chủ thể mang quyền lực cụng (hành chớnh hoặc tư phỏp), nhưng quan hệ bồi thường phỏt sinh từ cỏc "quan hệ cụng" đú lại mang bản chất của quan hệ dõn sự và được giải quyết trờn cơ sở cỏc nguyờn tắc của phỏp luật dõn sự.
Thứ tư, Luật Bồi thường nhà nước cú tỏc động trực tiếp đến ý thức
trỏch nhiệm của cỏc bộ cụng chức trong khi thi hành cụng vụ, nhất là trong hoạt động quả lý hành chớnh nhà nước
Chủ trương cải cỏch nền hành chớnh nhà nước ở Việt Nam được bắt đầu cuối những năm 80 của thế kỷ XX, gắn liền với thời điểm bắt đầu cụng cuộc đổi mới đất nước theo đường lối phỏt triển nền kinh tế thị trường định hướng xó hội chủ nghĩa và xõy dựng Nhà nước phỏp quyền của dõn, do dõn, vỡ dõn. Bối cảnh phỏt triển nền kinh tế thị trường và mở cửa hội nhập quốc tế đặt ra sự cần thiết khỏch quan phải tiến hành cụng cuộc cải cỏch nền hành chớnh nhà nước nhằm tạo lập một nền hành chớnh mới, hiện đại, phự hợp với thể chế kinh tế thị trường, đỏp ứng yờu cầu của cụng cuộc cải cỏch kinh tế, phỏt huy dõn chủ xó hội và hội nhập quốc tế.
Trong thập kỷ cuối của thế kỷ XX, thực hiện cỏc Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VII, lần thứ VIII, cỏc Nghị quyết Trung ương 8 (khúa VII), Nghị quyết Trung ương 3, Trung ương 6 (lần 2) và Trung ương 7 (khúa VIII); cụng cuộc cải cỏch nền hành chớnh nhà nước đó đạt được những kết quả bước đầu, gúp phần quan trọng vào sự nghiệp đổi mới và phỏt triển kinh tế -
xó hội của đất nước. Tuy nhiờn những cải cỏch mới chỉ là bước đầu, nền hành chớnh nhà nước vẫn cũn mang nặng dấu ấn của cơ chế quản lý tập trung, quan liờu, bao cấp trước đõy, ngày càng trở thành lực cản, kỡm hóm sự phỏt triển kinh tế - xó hội của đất nước trong điều kiện mới.
Mặc dự đó đạt được những kết quả đỏng khớch lệ, song hoạt động cải cỏch hành chớnh nhà nước vẫn đang cũn nhiều mặt hạn chế, yếu kộm, chưa đỏp ứng đũi hỏi của nhịp điệu phỏt triển kinh tế - xó hội của đất nước trong thời kỳ mới. Cho đến giai đọa hiện nay, vẫn chưa tạo lập được một hệ thống thể chế đầy đủ, đồng bộ, phự hợp hoàn toàn yờu cầu phỏt triển nền kinh tế thị trường định hướng xó hội chủ nghĩa và dõn chủ húa đời sống xó hội trong điều kiện mở cửa hội nhập quốc tế và tiến bộ khoa học cụng nghệ của thế giới hiện đại. Cho đến nay, vẫn chưa xỏc định được một cỏch đầy đủ, rừ ràng về khung khổ thể chế cần phải cú cho quản lý cỏc hoạt động kinh tế - xó hội của đất nước trong điều kiện mới. Do vậy những bổ sung, sửa đổi về mặt thể chế trong những năm qua mặc dự rất tớch cực và đó làm khỏ nhiều về số lượng nhưng chất lượng cũn nhiều hạn chế; cũn cú tớnh chắp vỏ, cục bộ, thiếu ăn khớp, thiếu đồng bộ và vẫn cũn bị ảnh hưởng bởi thể chế cũ - thể chế quản lý tập trung quan liờu, bao cấp; trong đú đỏng chỳ ý là chỳng ta đang cũn rất lỳng tỳng trong mảng thể chế về thẩm quyền, trỏch nhiệm quản lý nhà nước và đại diện chủ sở hữu đối với bộ phận doanh nghiệp nhà nước cũng như đối với đất đai, nhà ở, bất động sản… Thủ tục hành chớnh tuy đó cú những tiến bộ nhất định nhưng nhỡn chung vẫn cũn nhiều phức tạp, rườm rà, gõy khụng ớt phiền toỏi cho doanh nghiệp và người dần; chủ yếu vẫn theo cơ chế "xin - cho". Cơ chế "một cửa" tuy được tuyển khai rất rộng rói nhưng nhiều nơi, nhiều chỗ cũn mang nhiều tớnh hỡnh thức, chưa cú chuyển biến thực sự về chất trong quan hệ giữa Nhà nước với cụng dõn. Thể chế về tổ chức, hoạt động của bộ mỏy Nhà nước, về thực thi cụng vụ của cỏc cơ quan hành chớnh, của mỗi cỏn bộ, cụng