Từ khi Nghị định số 84/2009/NĐ-CP có hiệu lực, trong các thông báo tăng, giảm giá xăng dầu được công bố, khái niệm "giá cơ sở" luôn được đưa ra như một căn cứ quan trọng nhất cho quyết định điều chỉnh. Tuy nhiên, có một điểm mà thông báo đã không chỉ ra, đó là sự cao, thấp của giá cơ sở lại không phản ánh lỗ lãi thực tế của doanh nghiệp.
Giá cơ sở được tính dựa trên giá xăng, dầu thành phẩm tại thị trường Singapore bình quân gia quyền của 30 ngày (theo lịch) tính đến thời điểm chốt số liệu. Trong 30 ngày đó, giá có lên, có xuống. Doanh nghiệp có thể nhập vào thời điểm giá cao trong 30 ngày nhưng cũng có thể nhập vào những
79
thời điểm giá thế giới thấp hơn nhiều so với giá cơ sở trung bình. Điều này có thể làm cho giá cơ sở cao hơn nhiều giá bán hiện hành nhưng thực tế doanh nghiệp vẫn lãi lớn. Vì thế, giá cơ sở chỉ là công cụ giám sát mà không thể là căn cứ để quyết định tăng, giảm giá bán lẻ xăng dầu [54].
Ngoài ra, dù vẫn đều đặn công bố bảng giá thành nhưng chưa phải là tất cả hay đúng hơn mới chỉ là một phần nổi của giá. Còn rất nhiều vấn đề khác về các định mức kỹ thuật, chế độ hoa hồng, dự trữ lưu thông, sử dụng quỹ bình ổn cho đến thời điểm và giá cả thực tế của mỗi lô hàng nhập khẩu và phân phối,... tác động đến giá chưa được nói đến. Bên cạnh đó, chế độ kế toán, hiệu quả quản lý và kinh doanh của các doanh nghiệp và nhất là những ưu đãi và nguồn lực đầu tư của nhà nước cho doanh nghiệp và cho toàn ngành xăng dầu vẫn chưa rõ ràng.
Việc để thị trường quyết định giá xăng, dầu là phù hợp, nhưng vấn đề là thị trường nào để tránh các hiện tượng thông đồng giá. Đó không thể là thị trường mà Petrolimex thống trị. Trong điều hành giá xăng dầu hiện nay, có vẻ như Nhà nước thực hiện theo kiểu nửa vời, vừa muốn để thị trường vừa lo sợ sốc giá, dẫn đến việc tăng giá theo kiểu “đánh du kích”. Một thực tế cho thấy cứ mỗi lần quyết định tăng giá xăng dầu, Bộ Tài chính thường đưa ra quan điểm mức tăng đó chưa bù được khoản lỗ của doanh nghiệp, nói như vậy vô hình trung sẽ tạo tâm lý cho doanh nghiệp muốn “vòi” thêm tăng giá. Đến nay các bộ, ngành luôn hô hào điều hành theo giá thị trường, đã thị trường thì phải cạnh tranh nhưng xăng dầu thì Petrolimex chiếm vị trí thống lĩnh trên thị trường và quản lý khép kín từ nhập khẩu đến bán buôn, bán lẻ. Do đó, ai sẽ đảm bảo tính minh bạch và đúng trong những lần thanh tra, kiểm soát mặt hàng này là vấn đề không đơn giản [57].
Tiến sĩ Nguyễn Minh Phong, Viện Nghiên cứu Kinh tế Xã hội Hà Nội, cho rằng bất cập trong điều hành giá bán lẻ xăng dầu đã bộc lộ từ 2009. Mục
80
tiêu của Chính phủ là "trả" giá xăng về cho thị trường, Nhà nước sẽ không bù lỗ hoặc bao cấp nữa. Thế nhưng, từ đó đến nay, xăng dầu chưa lúc nào thực hiện theo đúng cái nghĩa của thị trường. Thậm chí trong các đợt điều hành giá cả còn bộc lộ sự "thỏa hiệp" giữa cơ quan quản lý với doanh nghiệp kinh doanh độc quyền xăng dầu [63].
Sự bất cập trong quản lý, điều hành, kinh doanh xăng dầu bị đẩy lên đến cao trào khi Bộ Tài chính tổ chức buổi đối thoại trực tiếp có sự góp mặt của các bộ ngành, doanh nghiệp, chuyên gia và đông đảo báo chí. Cuộc họp này được đánh giá là "có một không hai" trong lịch sử ngành xăng dầu khi nó trở thành cuộc tranh cãi giữa cơ quan quản lý với doanh nghiệp và giữa chính những nhà điều hành xăng dầu với nhau.
Trong khi Bộ Tài chính liên tục yêu cầu Petrolimex giải trình con số lỗ lãi của từng mặt hàng từ đầu năm đến nay thì đại diện Bộ Công Thương lại lên tiếng phản đối vì cho rằng câu hỏi này là không cần thiết. Tổng giám đốc Petrolimex - Bùi Ngọc Bảo được sự hậu thuẫn của Bộ chủ quản nên không cần phải giữ kẽ mà nói thẳng: "Chúng tôi không tách ra từng mặt hàng giá lỗ lãi bao nhiêu mà tính tổng thể". Cũng chính vì không hạch toán từng mặt hàng nên ông Bảo cũng không thể nắm được cụ thể số lỗ của từng loại xăng cũng như dầu [63].
Thống nhất việc quản lý giá xăng dầu hướng về thị trường nhiều hơn, Nhà nước nên tập trung vào đạt được mục tiêu quản lý bằng chính sách kinh tế như quy hoạch, giấy phép, thuế, phí... giao quyền tự chủ cho doanh nghiệp nhiều hơn như tự chủ về nguồn cung, về việc định giá bán xăng dầu theo cơ chế thị trường, mạng lưới kinh doanh... Nhà nước phải thể hiện vai trò giám sát, quản lý của mình trong các doanh nghiệp bằng việc kiểm toán, thanh tra độc lập. Vì vậy, để hoàn thiện pháp luật về thỏa thuận hạn chế cạnh tranh trong kinh doanh xăng dầu, việc đổi mới cơ chế điều hành, quản lý Nhà nước
81 là hết sức cần thiết.
3.2. Các giải pháp hoàn thiện pháp luật về thoả thuận hạn chế cạnh tranh trong lĩnh vực kinh doanh xăng dầu ở nước ta hiện nay
3.2.1. Hoàn thiện văn bản pháp luật về kinh doanh xăng dầu
Hoàn thiện các quy định của pháp luật về kinh doanh xăng dầu là nội dung cần được xác định là trọng tâm trong các giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về thoả thuận hạn chế cạnh tranh trong lĩnh vực kinh doanh xăng dầu ở nước ta hiện nay. Bởi lẽ, sẽ không thể kiểm soát và xử lý các thoả thuận hạn chế cạnh tranh trong kinh doanh xăng dầu một cách có hiệu quả nếu nội dung các quy phạm pháp luật điều chỉnh hoạt động kinh doanh trong lĩnh vực này không đầy đủ. Qua việc nghiên cứu các quy định của pháp luật về kinh doanh xăng dầu, xem xét thực trạng vận dụng pháp luật để điều chỉnh hoạt động này, Học viên cho rằng cần hoàn thiện các quy định pháp luật về kinh doanh xăng dầu ở những nội dung sau đây:
- Về phương thức quản lý, điều hành giá: phải tuân thủ theo đúng cơ chế quản lý giá của nền kinh tế thị trường. Theo nguyên tắc quản lý giá, đối với doanh nghiệp kinh doanh những sản phẩm độc quyền hoặc độc quyền nhóm thì giá cả phải do Nhà nước định giá. Căn cứ để xác định doanh nghiệp kinh doanh độc quyền Luật Cạnh tranh đã quy định: sản phẩm của một doanh nghiệp kinh doanh có thị phần chiếm 30% trên thị trường liên quan đó là doanh nghiệp có vị trí thống lĩnh trong một cơ cấu thị trường độc quyền nhóm.
Trong Pháp lệnh giá năm 2002, tại Ðiều 7 đã quy định rõ: Ðối với hàng hóa, dịch vụ độc quyền do Nhà nước định giá, tùy theo mức độ độc quyền mà Nhà nước có các hình thức định giá khác nhau [47].
Nghị quyết lần thứ ba của BCH T.ƯBan Chấp hành Trung ương Ðảng khóa IX về tiếp tục sắp xếp, đổi mới, phát triển và nâng cao hiệu quả doanh nghiệp nhà nước cũng chỉ rõ: Ðối với doanh nghiệp nhà nước hoạt động trong
82
lĩnh vực độc quyền cần có quy định kiểm soát giá và điều tiết lợi nhuận và cần tổ chức một số doanh nghiệp nhà nước cùng cạnh tranh bình đẳng.
Dựa trên kinh nghiệm của các nước trong khu vực và thế giới, căn cứ vào tình hình thực tiễn ở nước ta cần thiết thực hiện những biện pháp sau để kiểm soát giá sản phẩm độc quyền.
Trước mắt, cần nhanh chóng chấm dứt việc giao quyền tự định giá cho các doanh nghiệp độc quyền hoặc ngành độc quyền, căn cứ vào tính độc quyền của sản phẩm. Nhanh chóng rà soát và xác định các loại sản phẩm, dịch vụ độc quyền và độc quyền nhóm trong nền kinh tế quốc dân để làm căn cứ xác định đối tượng chịu sự điều chỉnh của chính sách định giá sản phẩm độc quyền và độc quyền nhóm. Ban hành và thực hiện nghiêm ngặt chính sách và tăng cường kiểm soát giá cả sản phẩm độc quyền và độc quyền nhóm bao gồm cả giá bán và giá mua.
Xuất phát từ thị trường kinh doanh xăng dầu vẫn còn tình trạng độc quyền và độc quyền nhóm (tùy thuộc từng loại hình thị trường sản phẩm liên quan). Nguồn xăng dầu tiêu thụ trong nước phụ thuộc chủ yếu là nguồn nhập khẩu, quản lý điều hành giá xăng dầu nội địa càng phải phù hợp với sự vận động của giá thị trường xăng dầu thế giới.
Ðể thực hiện được điều này, đòi hỏi cơ quan quản lý giá của Nhà nước phải có đội ngũ cán bộ có trình độ giỏi về nghiệp vụ kinh doanh xăng dầu, về hạch toán kế toán, luôn theo dõi sát diễn biến giá xăng dầu thế giới, có khả năng phân tích và dự báo ngắn, trung và dài hạn giá xăng dầu thế giới. Nhà nước có biện pháp loại trừ khả năng nảy sinh quan hệ tiêu cực giữa doanh nghiệp độc quyền và cơ quan chịu trách nhiệm trong việc định giá. Những tranh luận liên quan đến giá xăng dầu hiện nay chỉ chấm dứt khi cơ chế quản lý điều hành giá xăng dầu tuân thủ theo nguyên tắc cơ bản quản lý giá của cơ chế thị trường được quy định cụ thể và rõ ràng hơn trong văn bản pháp luật
83
làm công cụ quản lý hoạt động kinh doanh này [55].
- Đánh giá tình hình thực tiễn hoạt động kinh doanh xăng dầu, trên cơ sở đó nghiên cứu để quy định cụ thể các hành vi thỏa thuận hạn chế cạnh tranh trong kinh doanh xăng dầu đảm bảo phù hợp với Luật Cạnh tranh. Luật Cạnh tranh có quy định về hành vi "thoả thuận ngăn cản, kìm hãm, không cho doanh nghiệp khác tham gia thị trường hoặc phát triển kinh doanh", theo đó có thể hiểu đó là sự thoả thuận giữa các doanh nghiệp nhưng đôi khi như đã phân tích ở trên, chính hành vi này lại được sắp đặt bởi cơ quan chủ quản, cơ quan quản lý Nhà nước và vô hình chung đã loại bỏ doanh nghiệp khác tham gia thị trường.
Nếu làm tốt được điều này có thể hạn chế được sự cạn thiệp thô bạo, trái với các nguyên lý của thị trường của các cơ quan quản lý Nhà nước biểu hiện dưới các hình thức: "đồng tình" hoặc "thoả thuận" giữa cơ quan quản lý Nhà nước với một số doanh nghiệp nhất định, đặc biệt là các doanh nghiệp giữ vị trí thống lĩnh trong kinh doanh xăng dầu. Về nguyên tắc, chúng ta có thể vận dụng Điều 6 của Luật cạnh tranh để xử lý các hành vi kể trên. Tuy nhiên, điều đáng nói là, đến nay chưa có văn bản pháp luật nào chỉ rõ các chế tài pháp luật được áp dụng cho nhóm hành vi vi phạm pháp luật này.
- Để có thể xem xét các thỏa thuận hạn chế cạnh tranh trong kinh doanh xăng dầu có thuộc diện bị cấm hay không thì cơ quan thực thi Luật Cạnh tranh phải làm các thủ tục "xác định thị trường liên quan" để xác định "thị phần kết hợp". Thực tiễn lập pháp và thi hành Luật Cạnh tranh của Việt Nam cho thấy việc áp dụng những kỹ thuật phức tạp trong thủ tục "xác định thị trường liên quan" để xác định "thị phần kết hợp" sẽ rất khó khăn, tốn kém - đặc biệt đối với nước ta khi điều kiện kinh tế còn hạn chế và trình độ của cán bộ điều tra, xử lý các thỏa thuận hạn chế cạnh tranh còn chưa cao. Do đó, vấn đề nghiên cứu để quy định thị trường liên quan trong kinh doanh xăng dầu
84
làm cơ sở để xác định hành vi vi phạm thỏa thuận hạn chế cạnh tranh bị cấm trong kinh doanh xăng dầu là một trong những nội dung cần thiết để hoàn thiện pháp luật về thỏa thuận hạn chế cạnh tranh trong lĩnh vực này.
3.2.2. Xây dựng cơ chế kiểm soát giá xăng dầu
Xây dựng cơ chế kiểm soát giá xăng dầu là giải pháp vô cùng quan trọng trong các giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về thoả thuận hạn chế cạnh tranh trong lĩnh vực kinh doanh xăng dầu ở nước ta hiện nay. Tuy nhiên, nút thắt là ở chỗ chỉ có giá thị trường khi có cạnh tranh và kiểm soát cạnh tranh thị trường lành mạnh. Khi chưa có cạnh tranh thị trường mà cho phép các doanh nghiệp tự định giá là biến độc quyền Nhà nước thành độc quyền doanh nghiệp, cục bộ, là mang lại lợi ích độc quyền kép cho doanh nghiệp độc quyền, vì vừa không phải cạnh tranh thị trường, vừa được làm giá độc quyền.
Vì vậy, cần quan tâm đúng mức và sớm hoàn thiện cơ chế kiểm soát giá, sự tuân thủ các quy luật, nguyên tắc, quy trình thị trường, các cam kết hội nhập quốc tế và thông lệ thế giới để giải quyết các bài toán đặt ra trong ngành xăng dầu. Hoàn thiện cơ chế kiểm soát giá xăng dầu trước hết cần xuất phát từ lợi ích quốc gia tổng thể và dài hạn, cũng như từ sự tuân thủ các quy luật, nguyên tắc, quy trình thị trường, các cam kết hội nhập quốc tế và thông lệ thế giới để giải quyết các bài toán đặt ra trong ngành xăng dầu.
Để góp phần giải bài toán minh bạch hóa giá xăng dầu theo nguyên tắc thị trường với mục tiêu xóa bao cấp, giảm thiểu tình trạng xin - cho và tranh cãi bất phân thắng bại kéo dài, khuyến khích cạnh tranh thị trường và đơn giản hóa quy trình quản lý, tính toán và tăng tính minh bạch hóa và có thể dự báo được của giá xăng dầu ở nước ta trong thời gian tới, cần có các giải pháp sau:
- Xây dựng khung giá chuẩn: Khung giá này sẽ gồm giá sàn và giá trần, trong đó giá sàn là phần cứng và giá trần là phần mềm.
85
xăng dầu không thể bị lỗ khi bán xăng dầu khiến ngân sách nhà nước phải bù như bấy lâu nay. Khi đó giá sàn sẽ chỉ gồm các chi phí sản xuất mua nhập, chi phí lưu thông và hao hụt định mức kỹ thuật tối thiểu đối với xăng dầu để tới tay người tiêu dùng (giá thực tế có tính đến biến động thực của tỷ giá). Doanh nghiệp đầu mối kinh doanh xăng dầu được toàn quyền điều chỉnh giá này phù hợp với những biến đổi thành phần khách quan trong giá sàn, có thông báo và giải trình công khai với cơ quan chức năng và người tiêu thụ [66].
Giá trần chuẩn = Giá sàn + phần mềm gồm: các khoản lãi định mức của doanh nghiệp kinh doanh xăng dầu, cũng như các nghĩa vụ tài chính đối với ngân sách nhà nước và các khoản thu khác cho Nhà nước như thuế, phí và các khoản thu đặc biệt khác cho ngân sách nhà nước do Nhà nước quy định, linh hoạt điều chỉnh cho từng thời điểm, đối tượng cụ thể, buộc doanh nghiệp kinh doanh xăng dầu phải tuân thủ nghiêm ngặt [66].
Khi đó, các doanh nghiệp kinh doanh xăng dầu sẽ được chủ động và phải tăng trách nhiệm giải trình của việc cộng hoặc trừ thêm vào giá bán lẻ đó các mức tăng giảm thực tế của giá xăng dầu thế giới (được tính ổn định trong khung thời gian hợp lý, có tham chiếu giá của sản phẩm xăng dầu của Nhà máy Dung Quất); mức tỷ giá và mức thu ngân sách nhà nước và lợi nhuận định mức, cùng các cấu thành giá nêu trên tùy theo thực tế thị trường và quy định có liên quan của Nhà nước, chứ không mất thời gian làm thủ tục xin-cho; giúp giảm thiểu sự lạm dụng chủ quan cố ý khi tăng giảm giá. Đồng thời, các cơ quan chức năng Nhà nước cũng sẽ "nhàn” hơn, điều hành giá cả xăng dầu hợp lý hơn theo cơ chế thị trường, không can thiệp vào quá trình ra quyết định này của các doanh nghiệp mà chỉ giám sát các chỉ số cấu thành giá cả xăng dầu liên quan đến các phần cứng và mềm định mức, chủ động hơn các chế tài