Tính minh bạch và nhất quán của chính sách không chỉ có vai trò kiểm soát các thỏa thuận hạn chế cạnh tranh mà còn có vai trò quan trọng trong việc xử lý các thỏa thuận hạn chế cạnh tranh. Sự minh bạch và nhất quán sẽ giúp cho các doanh nghiệp kinh doanh xăng dầu hiểu rõ về cơ chế điều chỉnh của pháp luật cũng như chiến lược phát triển lĩnh vực kinh doanh này để các doanh nghiệp chủ động. Ngoài ra, với sự minh bạch và nhất quán của chính sách giúp người tiêu dùng nhận định và có cơ chế tự bảo vệ từ các hành vi thỏa thuận hạn chế cạnh tranh.
Bên cạnh đó, minh bạch và nhất quán của chính sách còn có thể hạn chế được tình trạng có thể đã và đang xảy ra ở Việt Nam - đó là vấn đề thoả thuận giữa cơ quan quản lý Nhà nước và các doanh nghiệp kinh doanh xăng dầu như đã nêu trên.
Chỉ có thể có một môi trường cạnh tranh thực sự lành mạnh và các hành vi thỏa thuận hạn chế cạnh tranh được kiểm soát một cách có hiệu quả khi có sự minh bạch và nhất quán của chính sách. Sự minh bạch và nhất quán của chính sách đòi hỏi việc ban hành các văn bản pháp luật, hoạch địch chính sách của các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền phải được thực hiện một cách công khai, dân chủ, có sự tham gia của các chủ thể có liên quan theo quy định của pháp luật. Có như vậy, một môi trường pháp luật, chính sách thực sự rõ ràng và minh bạch mới được thiết lập và là cơ sở cho việc kiểm soát các thỏa thuận hạn chế cạnh tranh. Ngoài ra, sự minh bạch và nhất quán của chính sách còn
70
đòi hỏi hạn chế độc quyền của các doanh nghiệp nhà nước có được do sự nâng đỡ của các cơ quan hành chính và tăng khả năng tiệm cận các cơ hội kinh doanh cho doanh nghiệp dân doanh. Thực tế cho thấy, xung quanh các công ty dầu khí quốc doanh rất nhiều các công ty thân hữu với những người quản trị, "sân sau" của một số cán bộ lãnh đạo,... thì cơ hội cạnh tranh cho các doanh nghiệp bên ngoài là rất khó khăn. Yêu cầu minh bạch và nhất quán của chính sách đòi hỏi phải minh bạch hóa quá trình mua sắm công cộng, giám sát đấu thầu, từng bước cổ phần hóa và niêm yết các doanh nghiệp quốc doanh, đặt chúng dưới sự giám sát khắt khe của cổ đông và thị trường chứng khoán có lẽ sẽ là những bước đi đúng hướng nhằm giảm độc quyền hành chính và tăng cơ hội cho doanh nghiệp dân doanh. Điều này chưa thực hiện được đối với việc quản lý, điều hành hoạt động kinh doanh xăng dầu, dẫn đến hậu quả là các quy định pháp luật nhằm kiểm soát các hành vi hạn chế cạnh tranh trong kinh doanh xăng dầu không phát huy được tác dụng.
TIỂU KẾT CHƯƠNG 2
Trên cơ sở phân tích những vấn đề lý luận chung về thoả thuận hạn chế cạnh tranh và pháp luật về thỏa thuận hạn chế cạnh tranh trong lĩnh vực kinh doanh xăng dầu, Chương 2 Luận văn tiến hành đánh giá thực trạng pháp luật về thỏa thuận hạn chế cạnh tranh trong lĩnh vực kinh doanh xăng dầu và thực tiễn áp dụng pháp luật về chống hạn chế cạnh tranh trong lĩnh vực kinh doanh xăng dầu ở Việt nam hiện nay.
Chỉ có thể đánh giá các quy định của pháp luật về thỏa thuận hạn chế cạnh tranh có tính toàn diện, hoàn chỉnh và hiệu quả hay không trên cơ sở xem xét thực trạng pháp luật về thỏa thuận hạn chế cạnh tranh trong lĩnh vực kinh doanh xăng dầu. Để có thể có những đánh giá khách quan, toàn diện về
71
các thỏa thuận hạn chế cạnh tranh trong lĩnh vực kinh doanh xăng dầu, Chương 2 của Luận văn đã tập trung phân tích những thỏa thuận hạn chế cạnh tranh mang tính phổ biến và có phần điển hình trong lĩnh vực này ở Việt nam trong thời gian qua.
Cùng với việc đánh giá thực trạng của pháp luật về thỏa thuận hạn chế cạnh tranh trong lĩnh vực kinh doanh xăng dầu. Luận văn tiến hành phân tích thực tiễn áp dụng pháp luật về chống hạn chế cạnh tranh trong lĩnh vực kinh doanh xăng dầu. Đây là công việc tương đối khó khăn vì các thỏa thuận hạn chế cạnh tranh thông thường được thể hiện dưới dạng ngầm, không công khai. Đây là những thách thức rất lớn đặt ra đối với nước ta trong quá trình điều hành hoạt động kinh doanh xăng dầu.
72
Chương 3
PHƯƠNG HƯỚNG VÀ CÁC GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ THOẢ THUẬN HẠN CHẾ CẠNH TRANH TRONG LĨNH VỰC
KINH DOANH XĂNG DẦU Ở NƯỚC TA HIỆN NAY 3.1. Phương hướng hoàn thiện
3.1.1. Hiệu lực thấp của văn bản về kinh doanh xăng dầu
Trước khi thực hiện Nghị định số 84/2009/NĐ-CP đã có Nghị định số 55/2007/NĐ-CP về kinh doanh xăng dầu. Nghị định số 55/2007/NĐ-CP đã bước đầu tạo khung pháp lý mới cho hoạt động kinh doanh xăng dầu và đưa ra lộ trình chuyển đổi cơ chế điều hành kinh doanh xăng dầu từ bao cấp sang cơ chế thị trường có sự kiểm soát của Nhà nước. Tuy nhiên, do một số điều của Nghị định số 55/2007/NĐ-CP không còn phù hợp với điều kiện thực tiễn yêu cầu đổi mới và hội nhập kinh tế quốc tế, bởi vậy, Thủ tướng Chính phủ giao Bộ Công Thương chủ trì, phối hợp với các bộ, ngành nghiên cứu, trình Chính phủ ban hành Nghị định thay thế.
Nghị định số 84/2009/NĐ-CP có hiệu lực từ ngày 15/12/2009 thay thế Nghị định số 55/2007/NĐ-CP với mục đích quán triệt và cụ thể hóa quan điểm kinh doanh xăng dầu theo cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước. Qua đánh giá cho thấy, Nghị định số 84/2009/NĐ-CP có 3 tư tưởng nội dung mới cơ bản so với Nghị định số 55/2007/NĐ-CP trước đây:
Thứ nhất, tạo điều kiện hình thành môi trường kinh doanh cạnh tranh thông qua việc mở rộng đối tượng là doanh nghiệp các thành phần được tham gia kinh doanh xuất nhập khẩu xăng dầu (thay vì theo Nghị định số 55/2007/NĐ-CP chỉ có doanh nghiệp nhà nước), kinh doanh nhiên liệu bay; cho phép áp dụng các công cụ phòng vệ giá phù hợp với thông lệ quốc tế thông qua mua bán xăng dầu với các đối tác nước ngoài bằng phương thức
73
mua bán hàng hóa tương lai theo hợp đồng quyền chọn, hợp đồng kỳ hạn.
Thứ hai, thể chế hóa một bước về điều hành giá xăng dầu theo cơ chế thị trường bằng việc giao doanh nghiệp được quyền quyết định giá bán buôn, điều chỉnh giá bán lẻ xăng dầu theo nguyên tắc, trình tự quy định tại Điều 27 của Nghị định số 84/2009/NĐ-CP, có trách nhiệm tham gia bình ổn giá theo quy định của pháp luật hiện hành và được bù đắp lại những chi phí hợp lý khi tham gia bình ổn giá.
Thứ ba, đưa ra một số công cụ kinh tế công khai, minh bạch thay thế cho công cụ hành chính trong điều hành kinh doanh xăng dầu như Quỹ bình ổn xăng dầu, giá cơ sở và công thức tính giá cơ sở [61].
Từ khi Nghị định số 84/2009/NĐ-CP ra đời và có hiệu lực thi hành, về cơ bản đã vận hành tốt trong thực tiễn kinh doanh xăng dầu (trừ nguyên tắc quản lý giá bán xăng dầu quy định tại Điều 27), góp phần tích cực vận hành ổn định thị trường xăng dầu trong thời gian qua.
Thực tế, thị trường xăng dầu đã có thêm sự tham gia của 3 doanh nghiệp ngoài thành phần nhà nước đủ điều kiện làm thương nhân đầu mối kinh doanh xuất nhập khẩu xăng dầu. Kinh doanh xăng dầu trong lĩnh vực nhiên liệu bay có thêm 1 doanh nghiệp nhà nước tham gia.
Nếu tính từ năm 2008 đến 2012, một số đầu mối gia tăng được thị phần, như Tổng công ty Dầu Việt Nam (PV Oil) tăng thị phần từ 13% lên khoảng 16,4%; Tổng công ty thương mại XNK Thanh Lễ tăng thị phần từ 1,8% lên 5,7%… Nhưng cũng có doanh nghiệp đầu mối bị giảm thị phần như Tổng công ty Xăng dầu Quân đội từ 5,8% xuống 2,2% năm 2011; Tổng công ty Hàng hải Việt Nam giảm từ 1,2% xuống còn 0,3% [61].
Phải thừa nhận qua thực tiễn áp dụng Nghị định số 84/2009/NĐ-CP về kinh doanh xăng dầu có nhiều điểm tiến bộ mới. Tuy nhiên, hầu hết các ý kiến đánh giá của các chuyên gia đều cho rằng do vận hành chưa tốt Điều 27
74
về giá bán xăng dầu của Nghị định này nên còn có một số bất cập:
Chưa có quy định cụ thể để bù đắp những chi phí hợp lý cho doanh nghiệp tham gia bình ổn giá, dẫn đến lũy kế số dư Quỹ bình ổn giá của các doanh nghiệp bị âm hơn 2.300 tỷ đồng, khoản lỗ kinh doanh xăng dầu của các doanh nghiệp lỗ lũy kế hơn 5.000 tỷ đồng đến nay vẫn chưa có hướng xử lý [61]. Điều này gây không ít khó khăn về tài chính cho doanh nghiệp, làm cho vốn của chủ sở hữu đã ít lại càng bị áp lực do khoản vay tín dụng ngày một tăng, khó khăn về vay tín dụng ngân hàng để kinh doanh xăng dầu, khó khăn trong nhận tín dụng mua xăng dầu của đối tác nước ngoài, khó khăn trong việc duy trì ổn định hệ thống phân phối xăng dầu của doanh nghiệp.
Những khó khăn do bị lỗ của doanh nghiệp dẫn đến chi phí hoa hồng cho các tổng đại lý, đại lý bán lẻ xăng dầu bắt buộc phải giảm xuống quá thấp làm ảnh hưởng đến hệ thống phân phối xăng dầu của doanh nghiệp, mất tính ổn định và luôn xáo trộn.
Một số yếu tố cấu thành giá cơ sở đã trở nên lạc hậu như chi phí định mức được tính toán dựa trên các yếu tố đầu vào từ năm 2009 nay đã tăng lên đáng kể như chi phí tiền lương, các khoản chi tính trên lương, chi phí nguyên vật liệu, chi phí tài chính,… nên giá bán lẻ được tính toán, điều hành qua giá cơ sở ngày càng xa thực tế.
Từ những phân tích trên cho thấy, mặc dù Nghị định số 84/2009/NĐ-CP là một bước tiến bộ nhưng thực tế điều hành kinh doanh xăng dầu thời gian qua còn nhiều bất cập, đặc biệt là nội dung điều hành giá xăng dầu, tính hiệu lực của văn bản không cao [66]. Do đó, việc tiếp tục nghiên cứu hoàn thiện pháp luật làm công cụ quản lý hoạt động kinh doanh xăng dầu, kiểm soát cạnh tranh trong kinh doanh xăng dầu là một trong những nhiệm vụ quan trọng Chính phủ yêu cầu Bộ Tài chính và Bộ Công thương trong việc đánh giá tình hình thực hiện cơ chế điều hành hoạt động kinh doanh xăng dầu.
75
3.1.2. Thiếu công khai, minh bạch trong hoạt động kinh doanh
Sau khi Chính phủ ban hành Nghị định số 84/2009/NĐ-CP, theo đó doanh nghiệp sẽ được áp dụng giá bán mà không cần xin phép và chờ đợi phương án điều chỉnh giá, phê duyệt như trước đây thì các đơn vị kinh doanh xăng dầu được "chủ động giá bán từ sau ngày 15/12/2009". Việc tăng hay giảm giá xăng dầu trên thị trường càng phụ thuộc vào "đầu lĩnh". Kể từ đó, đã nhiều lần giá xăng dầu được "điều chỉnh" cho phù hợp với thị trường, những lần "điều chỉnh" đó đều được dư luận hết sức quan tâm, tuy nhiên trong đó đa phần là ý kiến than phiền, tăng thì tăng tiền nghìn nhưng giảm chỉ vài trăm lẻ.
Hiện nay, doanh nghiệp kinh doanh xăng dầu đang yêu cầu được tự do định giá theo thị trường, trong khi chưa có cạnh tranh đầy đủ trên thị trường. Sự minh bạch về giá xăng là vấn đề còn bỏ ngỏ trong nhận thức chung của xã hội. Các thông tin giải trình và phương án tăng giá xăng dầu đều mang tính áp đặt một chiều: Doanh nghiệp lỗ. Nhưng vì sao lỗ cũng quy định trong kinh doanh lại chưa thật chặt chẽ. Quản lý giá chỉ là thước đo biểu hiện ảnh hưởng uy tín, cũng như hiệu lực của Nhà nước đối với các vấn đề về kinh tế- xã hội. Người dân nhìn vào giá, cơ chế quản lý có thể thấy được sự minh bạch, lành mạnh trong thị trường hay không.
Thời gian gần đây dư luận đang hết sức đồng tình và ủng hộ Bộ trưởng Bộ Tài chính Vương Đình Huệ, vì đã đứng về phía hơn 80 triệu dân vạch rõ những "bất cập" trong ngành xăng dầu. Theo đó, Nhà nước không thể đầu tư nhà xưởng, đất đai, vốn để cho các doanh nghiệp kinh doanh xăng dầu (hưởng nhiều ưu đãi) rồi làm ăn thua lỗ. Thời gian tới nếu doanh nghiệp nào không đủ sức trong một cuộc đua mới, hứa hẹn sự bình đẳng và minh bạch hơn thì nên bỏ cuộc, Nhà nước sẵn sàng chấp nhận [53].
Qua các phân tích trên cho thấy, việc thiếu công khai, minh bạch trong hoạt động kinh doanh xăng dầu là một trong nguyên nhân dẫn đến hoạt động
76
kinh doanh mặt hàng này thiếu sự cạnh tranh và là “môi trường” để nảy sinh các thỏa thuận hạn chế cạnh tranh. Để hoàn thiện pháp luật về thỏa thuận hạn chế cạnh tranh nhằm kiểm soát các hành vi thỏa thuận hạn chế cạnh tranh đối với hoạt động kinh doanh xăng dầu, việc công khai, minh bạch là hết sức cần thiết.
3.1.3. Tổ chức hệ thống kinh doanh xăng dầu
Trong một số lĩnh vực, đặc biệt là lĩnh vực kinh doanh xăng dầu, Luật Cạnh tranh hiện nay vẫn chưa phát huy tác dụng, nghĩa là vẫn thiếu một "sân chơi" bình đẳng.
Thoạt nhìn, tưởng như giữa các doanh nghiệp kinh doanh xăng dầu ở Việt Nam đang xảy ra chuyện "đua tranh" để giành lợi nhuận, điều này hoàn toàn phù hợp với nền kinh tế thị trường. Tuy nhiên, vấn đề đặt ra mà chúng ta đang chứng kiến là một cuộc "cạnh tranh" không cân sức giữa một bên là Petrolimex chiếm 55% thị phần và một bên là tất cả các doanh nghiệp kinh doanh xăng dầu còn lại. Xét về số lượng tổng đại lý, 3 doanh nghiệp có số lượng tổng đại lý lớn nhất là Petrolimex, PV Oil và Petec, chiếm tới 75% số lượng tổng đại lý trên toàn quốc (259/344). Trong số 4.632 đại lý bán lẻ ký hợp đồng với các doanh nghiệp xăng dầu đầu mối, Petrolimex chiếm tới 55%, SaigonPetro chiếm 18% và PetroMekong chiếm 17%. Về các cửa hàng bán lẻ trực thuộc doanh nghiệp, Petrolimex có tới 1.995 cửa hàng [13].
Ở phân khúc nhập khẩu xăng dầu chỉ có hơn 10 doanh nghiệp tham gia. Số doanh nghiệp này là xét về số lượng, còn trên thực tế thị trường kinh doanh xuất nhập khẩu xăng dầu đang bị chi phối bởi sự tồn tại mang tính lịch sử của Petrolimex. Xét về tổng quan thị trường, Công ty nào cũng tính toán để làm sao kinh doanh "hiệu quả" nhất, phải đạt được lợi nhuận tối đa, trước hết để duy trì bộ máy, sau đó mới tính đến chuyện đóng góp nghĩa vụ cho Nhà nước. Riêng thị trường cung cấp nhiên liệu hàng không, Vinapco là doanh nghiệp độc quyền hoàn toàn với mức thị phần là 100%. Bên cạnh đó, khoảng
77
cách thị phần giữa Petrolimex với nhóm các doanh nghiệp còn lại trên thị trường là rất lớn, trong số nhóm 5 doanh nghiệp chiếm thị phần lớn nhất thì Petrolimex có sức mạnh thị trường vượt trội so với 4 doanh nghiệp còn lại [13].
Tất nhiên, các doanh nghiệp còn lại cũng có sự ganh đua lẫn nhau nhưng "sức mạnh" của họ trong việc cạnh tranh với Petrolimex càng chẳng thấm tháp gì. Với 55% thị phần, Petrolimex đang chứng tỏ vai trò "đầu lĩnh" của mình trong việc phân phối xăng dầu và một trong những nhân tố quan trọng quyết định sự tăng hay giảm của giá thành sản phẩm.
Vẫn biết Petrolimex không phải là doanh nghiệp độc quyền, vì trong lĩnh vực bán lẻ xăng dầu còn có 10 doanh nghiệp khác. Nhưng nắm giữ số thị phần bán lẻ như đã nêu, Petrolimex có vị trí "thống lĩnh thị trường" là điều không phải bàn cãi. Đây là sự "thống lĩnh" tự nhiên, không phải do sự liên kết