đầu tƣ vào DN
Như đã đề cập ở chương 2, trước thời điểm Luật DNNN hết hiệu lực (1/7/2010), hai luật DN được áp dụng song song là Luật DNNN - công cụ quản lý các DNNN, cả về mặt Nhà nước, cả về mặt kinh doanh và Luật DN - công cụ quản lý Nhà nước đối với các DN khu vực ngoài Nhà nước.
Đối với DNNN, do Nhà nước là chủ sở hữu nên cơ quan chủ quản phải “vừa đá bóng, vừa thổi còi”. Để xóa bỏ tình trạng này, Luật DN năm 2005 đã tách quản lý kinh doanh với quản lý hành chính Nhà nước bằng quy định Luật DNNN chỉ có hiệu lực đến 01/7/2010 (Điều 63). Theo đó, Chính phủ ban hành Nghị định số 95/2006/NĐ-CP ngày 08/9/2006 về chuyển đổi CTNN thành công ty TNHH một thành viên; sau đó ban hành Nghị định số 25/2010/NĐ-CP ngày 9/3/2010 thay thế cho Nghị định số 95/2006/NĐ-CP chuyển tất cả các DNNN chưa cổ phần hóa thành công ty TNHH một thành viên. Ngày 26/6/2007 Chính phủ ban hành Nghị định số 109/2007/NĐ-CP về chuyển DN 100% vốn Nhà nước thành CTCP; Nghị định này được thay thế bởi Nghị định số 59/2011 ngày 18/17/2011 về chuyển DN 100% vốn Nhà nước thành CTCP để quy định và hướng dẫn trình tự, thủ tục chuyển đổi.
Như vậy, các loại hình DN theo Luật DNNN đã không còn tồn tại trên thực tế mà được chuyển sang các loại hình DN theo Luật DN. Phạm vi điều chỉnh
của Luật DN 2005 tuy rộng nhưng vẫn chỉ giới hạn trong chức năng quản lý Nhà nước. Hơn nữa, DN có vốn đầu tư của Nhà nước có những điểm hết sức đặc thù nên cần thiết có luật riêng quy định về quản lý kinh doanh các DN có vốn đầu tư của Nhà nước. Mặt khác, theo kinh nghiệm của nhiều quốc gia trên thế giới, việc chuyển đổi các DNNN sang các loại hình DN khác là công việc hệ trọng và thường kéo dài, do đó tạo thành lĩnh vực chuyên biệt cần phải được điều chỉnh bởi Luật do cơ quan quyền lực cao nhất là Quốc hội ban hành. Sau thời điểm các loại hình DN theo Luật DNNN đăng ký tư cách pháp nhân và chuyển sang hoạt động theo Luật DN, các văn bản dưới luật mang tính điều hành của Chính phủ và các bộ, ngành đã ban hành trước đây vẫn được duy trì hiệu lực thi hành trên thực tế và nhiều văn bản được ban hành mới. Điều này dẫn tới hệ quả là tạo ra hệ thống văn bản hướng dẫn chồng chéo, mâu thuẫn nhau, gây khó khăn cho các DN trong việc áp dụng; cơ quan chức quản lý nhiều lúng túng trong việc xử lý các vấn đề thuộc thẩm quyền của chủ sở hữu, nhiều hậu quả không nhỏ cũng đã xảy ra mà không quy được trách nhiệm cụ thể. Ngày 15/11/2012, Chính phủ đã ban hành Nghị định 99/2012/NĐ-CP về phân công, phân cấp thực hiện các quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ của chủ sở hữu Nhà nước đối với DNNN và vốn Nhà nước đầu tư vào DN. Gần đây nhất, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 71/2013/NĐ-CP ngày 11/7/2013 quy định về đầu tư vốn Nhà nước vào DN và quản lý tài chính đối với DN do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ. Tuy nhiên, các Nghị định này vẫn chưa quy định được đầy đủ, hệ thống tất cả các vấn đề liên quan đến vấn đề đầu tư vốn Nhà nước vào DN.
Để lấp khoảng trống pháp luật này, tác giả đồng ý với quan điểm cho rằng cần soạn thảo và ban hành Luật Quản lý, sử dụng vốn Nhà nước đầu tư vào DN để từ đó xác định rõ phạm vi, đối tượng, mục tiêu, hình thức và thẩm quyền đầu tư vốn Nhà nước vào DN cũng như việc quản lý, sử dụng vốn Nhà nước đầu tư vào DN [20].
Khi xây dựng Luật này cần chú ý một số vấn đề sau:
- Về vị trí: Luật này chỉ quy định về vấn đề đầu tư vốn và cơ chế quản lý, sử dụng vốn Nhà nước đầu tư vào DN; còn các vấn đề khác liên quan đến việc quản lý Nhà nước đối với DN như: Đăng kí kinh doanh, cơ cấu tổ chức, quyền và nghĩa vụ của thành viên, cổ đông; chấm dứt hoạt động DN… vẫn thuộc sự điều chỉnh của Luật DN năm 2005. Có thể coi đây là văn bản bổ sung những quy định đặc thù đối với việc đầu tư vốn Nhà nước vào DN cũng như việc quản lý vốn Nhà nước đầu tư vào DN, ngoài những quy định chung có tính nguyên tắc đã được ghi nhận và thể hiện trong Luật DN 2005 hiện hành.
- Về nội dung: Khi xây dựng Luật này cần giải quyết một số vấn đề sau đây:
Thứ nhất: Cần làm rõ khái niệm vốn Nhà nước. Như đã phân tích ở
chương II, hiện nay giữa các văn bản quy phạm pháp luật có cách quy định không thống nhất về khái niệm vốn Nhà nước và cũng có nhiều ý kiến khác nhau xung quanh việc xác định vốn Nhà nước. Tác giả đồng ý với nhóm ý kiến cho rằng nên quy định vốn Nhà nước theo hướng: 1) Vốn Nhà nước được NSNN đầu tư một lần khi thành lập DN hoặc tăng vốn trong quá trình hoạt động kinh doanh từ nguồn Quỹ đầu tư phát triển tại DN, Quỹ hỗ trợ sắp xếp DN… không bao gồm vốn vay (vốn tín dụng ưu đãi, vốn tín dụng từ ngân hàng thương mại, vốn tín dụng đầu tư phát triển, vốn tín dụng do Nhà nước bảo lãnh). 2) Vốn Nhà nước chỉ đầu tư vào DN cấp I (công ty mẹ), do đó chủ sở hữu có quyền quyết định, trách nhiệm quản lý, giám sát đối với phần vốn đầu tư vào DN cấp I, không coi việc sử dụng nguồn vốn công ty mẹ đầu tư vào DN khác là vốn đầu tư của Nhà nước. Cách xác định này vừa làm giảm sự phức tạp, chồng chéo cho cơ quan quản lý Nhà nước trong việc quản lý vốn đầu tư vừa tăng quyền tự chủ cho DN trong nền cơ chế thị trường. Theo đó, Nhà nước chỉ quản lý phần vốn đầu tư trực tiếp vào DN,
DN có nghĩa vụ kinh doanh trên nguyên tắc bảo toàn vốn, chịu trách nhiệm về việc đầu tư vào các công ty con.
Khi quy định rõ ràng, chính xác và thống nhất về khái niệm vốn Nhà nước thì sẽ tạo cơ sở pháp lý cho các vấn đề khác như quản lý, sử dụng vốn, bảo toàn vốn.
Thứ hai, cần xác định đúng phạm vi điều chỉnh của Luật.
Về vấn đề này hiện còn nhiều quan điểm khác nhau, trong đó có hai nhóm quan điểm chính:
(i) Nhóm quan điểm thứ nhất cho rằng Luật Quản lý, sử dụng vốn Nhà nước đầu tư vào DN chỉ điều chỉnh đối với chủ sở hữu Nhà nước trong quản lý, sử dụng vốn đầu tư vào DN; công ty TNHH do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ; người đại diện theo ủy quyền phần vốn Nhà nước đầu tư tại DN [22]. Quy định như vậy để tránh tình trạng quản lý DN Nhà nước lỏng lẻo tới mức có người gọi là “buông” và cũng tránh tình trạng cơ quan quản lý Nhà nước, cơ quan chủ quản của DN can thiệp quá sâu vào hoạt động sản xuất - kinh doanh, không tạo điều kiện để DN phát huy sáng tạo, linh động trong hoạt động đầu tư khiến hiệu quả kinh tế thấp.
(ii) Nhóm quan điểm thứ hai cho rằng nếu chỉ quản lý như vậy khó có thể hạn chế được tình trạng thất thoát, lãng phí, đầu tư dàn trải, kém hiệu quả. Nhiều chuyên gia lo ngại rằng “vốn Nhà nước cấp cho DN và nguồn vốn bổ sung cho DN trong quá trình hoạt động chỉ chiếm tỷ lệ nhỏ trong tổng vốn hoạt động của DN. Trong quá trình hoạt động, DN phải vay vốn ngân hàng, huy động vốn từ nhiều nguồn khác nhau, vay vốn tín dụng ưu đãi của Nhà nước, vốn trái phiếu được Chính phủ bảo lãnh… DN sử dụng những nguồn vốn này đầu tư vào công ty con, công ty con đầu tư vào công ty cháu, công ty cháu lại đầu tư vào công ty chắt… DN sử dụng các nguồn vốn mà mình có hay có thể huy động được để liên doanh, liên kết, thì sử dụng cơ chế nào để quản lý?” [22].
Có chuyên gia đề xuất và nêu quan điểm: “Vốn và tài sản là của dân, vì vậy phải do cơ quan dân cử (Quốc hội, HĐND cấp tỉnh) làm chủ sở hữu và chỉ giao Chính phủ (cụ thể là Thủ tướng Chính phủ và chủ tịch UBND cấp tỉnh làm ĐDCSH). Việc quản lý, sử dụng vốn phải đặt dưới sự giám sát chặt chẽ của người dân thông qua cơ quan dân cử” [22]. “Đã là tiền và tài sản của dân, dù giá trị chỉ là một đồng cũng phải được quản lý, giám sát chặt chẽ”. Có nghĩa là, đối tượng điều chỉnh của Luật Quản lý, sử dụng vốn Nhà nước đầu tư vào DN không chỉ là DN 100% vốn Nhà nước, mà cả công ty con, cháu, chắt… nếu được đầu tư, góp vốn của DN 100% vốn Nhà nước.
Theo ý kiến của tác giả, cả hai nhóm quan điểm trên đều có những ưu, nhược điểm riêng. Cụ thể là:
Nếu theo quan điểm thứ nhất, phạm vi điều chỉnh của Luật sẽ không quá rộng và quy định được những nội dung cốt yếu của vấn đề đầu tư vốn Nhà nước vào DN; đồng thời giúp cơ quan quản lý quản lý có hiệu quả. Tuy nhiên, theo cách xác định này sẽ “bỏ sót” một số lượng vốn lớn có nguồn gốc vốn của Nhà nước do các DN đầu tư vào công ty con, công ty liên kết.
Nếu theo quan điểm thứ hai, phạm vi điều chỉnh sẽ rất rộng, với phạm vi như vậy thì cách quy định của Luật sẽ khó thiết kế và dễ dẫn đến tình trạng quy định chung chung. Bên cạnh đó, nếu Luật này điều chỉnh cả vấn đề quản lý vốn do công ty mẹ đầu tư vào công ty con, công ty liên kết sẽ dẫn đến tình trạng “quá tải‟ và thậm chí điều chỉnh ngoài phạm vi do vốn của công ty mẹ không phải chỉ bao gồm vốn đầu tư của Nhà nước như đã phân tích trên đây.
Cùng với quan điểm xác định vốn Nhà nước đầu tư tại DN như trên, tác giả đồng ý với nhóm quan điểm thứ nhất khi cho rằng Luật Quản lý, sử dụng vốn Nhà nước đầu tư vào DN chỉ điều chỉnh đối với chủ sở hữu Nhà nước trong quản lý, sử dụng vốn đầu tư vào DN; công ty TNHH do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ; người đại diện theo ủy quyền phần vốn Nhà nước đầu
tư tại DN. Chúng ta vẫn có thể khắc phục nhược điểm của phương án này bằng cách quy định trong Luật các nguyên tắc đầu tư, cơ chế kiểm tra, chịu trách nhiệm đối với DN thực hiện đầu tư vào công ty con, công ty liên kết. Cách quy định này sẽ nâng cao tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho DN, giảm “sức ép” cho các cơ quan Nhà nước, ĐDCSH Nhà nước.
Thứ ba, về mô hình phân cấp trong thực hiện chức năng chủ sở hữu
Nhà nước.
Theo các quy định tại Nghị định số 25/2010/NĐ-CP ngày 19/3/2010; Nghị định số 99/2012/NĐ-CP ngày 15/11/2012 của Chính phủ. Hiện nay DNNN bao gồm 2 dạng chính là DNNN độc lập và DNNN là công ty mẹ trong nhóm công ty theo hình thức công ty mẹ-công ty con và trong TĐKTNN do Thủ tướng Chính phủ trực tiếp thực hiện và uỷ quyền cho một số bộ ngành có liên quan thực hiện quyền, nghĩa vụ của chủ sở hữu; công ty mẹ trong nhóm công ty theo hình thức công ty mẹ-công ty con do bộ, ngành thực hiện quyền, nghĩa vụ của chủ sở hữu; công ty mẹ trong nhóm công ty theo hình thức công ty mẹ-công ty con do UBND cấp tỉnh thực hiện quyền, nghĩa vụ của chủ sở hữu; công ty được chuyển đổi từ CTNN độc lập trực thuộc bộ, UBND cấp tỉnh do SCIC thực hiện quyền chủ sở hữu. Như vậy, có thể thấy việc phân cấp trong thực hiện chức năng chủ sở hữu Nhà nước được thực hiện qua nhiều cơ quan, tổ chức, thiếu đầu mối tập trung thống nhất.
Luật Quản lý sử dụng vốn Nhà nước cần có những quy định để thực hiện triệt để hơn việc tách chức năng thực hiện các quyền chủ sở hữu với chức năng quản lý hành chính Nhà nước; tách bạch rõ ràng thực hiện quyền chủ sở hữu với quyền chủ động kinh doanh của DN, tôn trọng quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong kinh doanh của DN. Hoàn thiện cơ chế phân cấp việc thực hiện quyền, nghĩa vụ của chủ sở hữu Nhà nước theo nguyên tắc có một đầu mối chịu trách nhiệm chính, thực hiện nhiệm vụ theo dõi, tổng hợp
tình hình quản lý, sử dụng vốn, tài sản Nhà nước và phân tích, đánh giá hiệu quả sản xuất, kinh doanh của DNNN, kể cả các tập đoàn kinh tế, tổng công ty đặc biệt (phần sau sẽ phân tích cụ thể về vấn đề này).
Thứ tư, một số nội dung khác cần được ghi nhận đầy đủ trong Luật này
như: nguyên tắc đầu tư; hình thức đầu tư; thẩm quyền quyết định đầu tư; quy trình đầu tư vốn Nhà nước vào DN; quản lý, giám sát vốn Nhà nước đầu tư vào DN và thực hiện quyền ĐDCSH vốn Nhà nước tại DN; hướng dẫn việc quản lý vốn, tài sản Nhà nước tại DN do Nhà nước làm chủ sở hữu, trong đó làm rõ quyền hạn và trách nhiệm của các chủ thể tham gia thực hiện quyền và nghĩa vụ của chủ sở hữu vốn Nhà nước và quyền và nghĩa vụ của các chủ thể điều hành sản xuất kinh doanh tại DN.
Hiện nay, Dự thảo Luật quản lý, sử dụng vốn Nhà nước đầu tư vào DN do Bộ Tài chính chủ trì soạn thảo đã được Chính phủ trình Quốc hội để dự kiến thảo luận tại kỳ họp thứ 6 – Quốc hội khóa 13. Dự thảo đã quy định khái niệm vốn Nhà nước đầu tư vào DN theo hướng là vốn cấp từ ngân sách Nhà nước, các quỹ tập trung (không bao gồm vốn tín dụng) cho DN cấp 1 (không coi vốn đầu tư của DN vào công ty con, DN liên kết là vốn Nhà nước; quy định thẩm quyền phê duyệt một số dự án, công trình quan trọng của Quốc hội; vấn đề cơ cấu lại vốn Nhà nước đầu tư tại DN (chuyển đổi sở hữu, sắp xếp lại DN, chuyển nhượng vốn đầu tư; chuyển giao vốn, quyền đại diện). Hai nội dung rất được chú ý trong Dự thảo là quy định nội dung giám sát của Quốc hội đối với hoạt động đầu tư vốn Nhà nước tại DN và nghĩa vụ công khai thông tin của DN. (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
Bên cạnh đó, theo tác giả, một số quy định về một số vấn đề được thể hiện trong Dự thảo cũng cần được bàn luận thêm, chẳng hạn:
Một là, khoản 8 Điều 4 Dự thảo giải thích từ ngữ đầu tư vốn ra ngoài
xuất kinh doanh ra ngoài DN. Cách giải thích này chưa rõ bởi đầu tư trực tiếp hoặc gián tiếp là chỉ hình thức đầu tư, còn phạm vi ngoài DN là thế nào vẫn không được làm rõ. Với cách định nghĩa này thì “đầu tư vốn ra ngoài DN là việc DN đầu tư vốn… ra ngoài DN”.
Hai là, Luật vẫn chưa làm rõ được mô hình quản lý vốn Nhà nước đầu
tư vào DN. Vấn đề này cần được cân nhắc kỹ trên cơ sở học hỏi kinh nghiệm từ các mô hình quản lý vốn Nhà nước đầu tư vào DN của một số nước trên thế giới đang áp dụng hiện nay để đảm bảo tính phù hợp với thông lệ quốc tế.