3.3.2.2 Những hạn chế
Việt Nam đã đạt đƣợc nhiều thành tựu quan trọng trong việc thu hút, tiếp nhận, vận động, quản lý và sử dụng vốn ODA cho KH&CN, nhƣng nhìn nhận thật nghiêm túc, trên thực tế, công tác quản lý, sử dụng, giám sát việc sử dụng, đầu tƣ bằng nguồn vốn ODA nói chung và ODA cho KH&CN nói riêng đã và đang đặt ra nhiều vấn đề nổi cộm. Theo đánh giá của Uỷ ban Kinh tế và ngân sách của Quốc hội "Việc quản lý và sử dụng vốn vay nƣớc ngoài, nhất là vốn ODA, hiệu quả còn thấp; khung pháp lý cao nhất về quản lý và sử dụng ODA hiện nay là Nghị định 17/NĐ-CP năm 2001 của Chính phủ, nhƣng thực thi Nghị định này chƣa triệt để; công tác theo dõi vốn ODA chủ yếu tập trung vào báo cáo tiến độ, tình hình thực hiện để đáp ứng yêu cầu của Nhà tài trợ nhằm giải ngân dự án; chỉ chú trọng nhiều trong khâu thu hút ODA, chƣa chú ý thoả đáng khâu thẩm định hiệu quả dự án, thiếu kiểm tra quá trình thực hiện dự án; Ban quản lý dự án đƣợc giao quá nhiều quyền mà không đủ rõ về trách nhiệm; trách nhiệm của các cơ quan quản lý nhà nƣớc chƣa đƣợc đề cao không chỉ gây thất thoát, lãng phí đối với nguồn vốn ODA, đến chất lƣợng các công trình đƣợc đầu tƣ bằng nguồn vốn này, mà còn tác động bất lợi đến môi trƣờng đầu tƣ và thực hiện cam kết của các Nhà tài trợ vốn ODA đối với Việt Nam. Việc sử dụng vốn ODA về cơ bản là có hiệu quả, nhƣng cơ chế quản lý cũng còn nhiều vƣớng mắc, làm hạn chế nhiều hiệu quả của việc sử dụng nguồn tài trợ từ bên ngoài. Môi trƣờng pháp lý về ODA về phía Việt Nam là không đồng bộ, tản mạn, tính pháp lý chƣa cao và không ổn định.
Thứ nhất, Chƣa có quy hoạch tổng thể về thu hút ODA cho lĩnh vực
KH&CN
Đây không chỉ là thách thức riêng đối với lĩnh vực KH&CN mà còn là thách thức chung trong việc thu hút ODA do chƣa có quy hoạch tổng thể về thu hút ODA cho toàn bộ nền kinh tế nói chung, cho phát triển KH&CN. Thiếu quy hoạch tổng
76
thể sẽ phải phụ thuộc vào nhà tài trợ về lĩnh vực nhận tài trợ và nhƣ thế tất yếu sẽ dẫn đến hệ quả là ODA sẽ đƣợc tài trợ không dựa trên ƣu tiên về đầu tƣ của KH&CN đất nƣớc. Hệ quả thứ hai là chắc chắn sẽ dẫn đến sự trùng lặp trong đầu tƣ. Bên cạnh đó, còn chậm trong việc giao và triển khai kế hoạch hàng năm.Có những dự án đƣợc ký hiệp định hoặc có hiệu lực không trùng với kỳ lập kế hoạch nên phải đợi đến kỳ kế hoạch sau mới đƣợc giao kế hoạch vốn đối ứng để thực hiện dự án.
Thứ hai, Vốn ODA dành cho lĩnh vực KH&CN còn rất thấp so với nhu cầu
thực tế vốn đầu tƣ. Thực tế vốn đầu tƣ cho KH&CN năm 2014 là 7.680 tỷ đồng, bằng 56% so với tổng chi ngân sách cho KH&CN. Tỷ lệ chi ngân sách dành cho KH&CN không đạt 20% theo quy định và có hƣớng giảm dần. Năm 2014 giảm xuống còn 1,36% so với 1,42% năm 2013. Cơ chế chi tiêu cho khoa học có những vấn đề, vấn đề về tài chính chƣa phù hợp với thực tiễn của việc hoạt động KH&cN. Vì vậy, việc đầu tƣ cho KH&CN cần phải đƣợc làm mạnh hơn và quan tâm nhiều hơn.
Thứ ba, những tồn tại về chính sách tài chính.
Theo quy định, các dự án ODA vẫn phải chịu những sắc thuế nhất định (thuế nhập khẩu, VAT,v.v...) và đƣợc quy định sử dụng vốn đối ứng thanh toán các khoản thuế phát sinh này. Về bản chất, đây là dạng “móc túi nọ bỏ túi kia” - Chính phủ cấp vốn để các cơ quan nộp thuế cho chính phủ.
Thứ tư, Tỷ lệ giải ngân còn chậm.
Tính đến hết năm 2014 vẫn còn khoảng 21 tỷ USD vốn ODA nói chung và ODA cho KH&CN nói riêng và vốn vay ƣu đãi đã cam kết chƣa đƣợc giải ngân, vì thế, vấn đề ở đây không phải thiếu tiền, thiếu vốn, mà là chậm giải ngân vốn, nên chƣa phát huy đƣợc hiệu quả tốt nhất lợi thế mà nguồn vốn ODA có đƣợc. các bộ, ngành và địa phƣơng cần hoàn thành theo đúng tiến độ đƣợc giao trong Kế hoạch hành động cải thiện tình hình thực hiện các chƣơng trình, dự án ODA và vốn vay ƣu đãi thời kỳ 2014 - 2015 đã đƣợc Thủ tƣớng Chính phủ phê duyệt. Đặc biệt, các bộ, ngành và địa phƣơng có tỷ lệ giải ngân thấp thời gian qua cần quyết liệt và chú
77
trọng hơn trong công tác điều hành, lựa chọn các dự án ƣu tiên, nâng cao chất lƣợng văn kiện dự án để đảm bảo tiến độ và hiệu quả đầu tƣ. Bộ KH&ĐT làm đầu mối sẽ tổng hợp, báo cáo mỗi tháng một lần về tình hình và mức độ cải thiện của các cơ quan quản lý nguồn vốn, dự án này.
Thứ năm, nhu cầu và khả năng cân đối vốn đối ứng không đƣợc dự toán đầy đủ.
Vốn đối ứng là yếu tố quan trọng để đảm bảo tiến độ và hiệu quả của dự án. Vốn đối ứng bố trí chƣa kịp thời, vấn đề quy hoạch vận động và sử dụng ODA đến thời điểm này vẫn chƣa đƣợc hoàn chỉnh để định hƣớng cho các cơ quan chủ động thu hút và sử dụng nguồn vốn này.
Những vƣớng mắc về vốn đối ứng và cơ chế giao vốn đối ứng thƣờng gặp: Trƣớc hết, do sức ép của ngân sách hàng năm dẫn đến việc thiếu vốn đối ứng cho dự án: ODA đƣợc coi là nguồn ngân sách nên việc bố trí vốn đối ứng cũng nhƣ vốn ODA đều phải tuân thủ các quy định của Luật Ngân sách và các văn bản pháp quy liên quan. Với tổng mức chi đầu tƣ phát triển đã đƣợc xây dựng, các cơ quan thuộc Chính phủ sẽ phân bổ chi tiêu ngân sách cho các ngành, các địa phƣơng. Vì có định mức trần trong chỉ tiêu đầu tƣ phát triển nên Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ, Bộ Tài chính nhiều khi gặpnhững sức ép trong việc bố trí vốn đối ứng cho các dự án ODA nói chung và cho KH&CN nói riêng.
Chậm trong việc giao và triển khai kế hoạch hàng năm: có những dự án đƣợc ký hiệp định hoặc có hiệu lực không trùng với kỳ lập kế hoạch nên phải đợi đến kỳ kế hoạch sau mới đƣợc giao kế hoạch vốn đối ứng để thực hiện dự án.
Nhu cầu và khả năng cân đối vốn đối ứng không đƣợc dự toán đầy đủ: trong khi thiết kế dự án, một số thành phần sử dụng vốn đối ứng không đƣợc tính toán đầy đủ (nhƣ thuế nhập khẩu, VAT,v.v...) nên khi đi vào thực hiện gặp nhiều vƣớng mắc về vốn đối ứng. Tƣơng tự, có những dự án thời gian từ khi thiết kế đến khi phê duyệt và thực hiện kéo dài, dẫn đến những dự toán trong thiết kế (đặc biệt là kinh phí giải phóng mặt bằng: dự án Khu Công nghệ cao Hoà Lạc) thay đổi dẫn đến việc phải tăng mức vốn đối ứng.
78
ODA không chỉ là một nguồn lực tài chính. ODA còn là cơ hội để chuyển giao công nghệ, chuyển giao kinh nghiệm quản lý. Nếu đƣợc sử dụng nhƣ một chất xúc tác để phát huy các nguồn lực nội sinh trên cơ sở phát triển quan hệ đối tác, một công cụ chính sách khôn ngoan, ODA còn có vai trò quan trọng gấp bội. Tuy nhiên, trên thực tế, điều đó phụ thuộc trƣớc hết vào năng lực quản lý ODA. Ba vấn đề chủ chốt để nâng cao năng lực quản lý ODA là năng lực pháp lý để tạo ra một môi trƣờng thông thoáng, minh bạch cho công tác quản lý ODA; năng lực tổ chức để có đƣợc một bộ máy quản lý ODA hữu hiệu và nguồn lực con ngƣời đƣợc trang bị những kiến thức cần thiết để có đƣợc một bộ máy quản lý ODA hữu hiệu và nguồn lực con ngƣời đƣợc trang bị những kiến thức cần thiết để quản lý ODA mang tính chuyên nghiệp. Trong khi đó, sự phát triển nhanh chóng của các hoạt động ODA đang tạo ra một gánh nặng cho hệ thống nhân sự hiện tại của Chính phủ. Quản lý dự án (QLDA) chỉ đƣợc coi là công việc bên ngoài, phụ thêm và chƣa mang tính chuyên nghiệp. Theo điều tra, khảo sát của VIM vào tháng 10/2011 thì đa số các cán bộ trong các ban QLDA ODA thiếu những kiến thức và kỹ năng quản lý dự án nhƣ: thiếu kinh nghiệm giải ngân ODA; thiếu kinh nghiệm và kỹ năng đấu thầu; kỹ năng và kinh nghiệm lập kế hoạch và đảm bảo tiến độ; thiếu kinh nghiệm trong đàm phán với nhà thầu, với ngƣời dân trong giải phóng mặt bằng. Chỉ có 19,6% số cán bộ quản lý dự án đƣợc hỏi là đã từng có kinh nghiệm về quản lý dự án, hơn 20% số các ban QLDA ODA đƣợc hỏi cho biết chƣa bao giờ cử nhân viên đi đào tạo và 100% ban QLDA đƣợc phỏng vấn trực tiếp đều khẳng định có nhu cầu đào tạo về quản lý dự án nhƣng phải có chƣơng trình bài bản và chuyên nghiệp.
3.3.2.2 Những nguyên nhân
Hạn chế nhận thức về nguồn vốn ODA
Nguồn vốn ODA nói chung và ODA cho KH&CN nói riêng cơ bản là vốn vay. Nếu sử dụng kém hiệu quả, thất thoát và lãng phí sẽ dẫn đến tình trạng không trả đƣợc nợ, nợ nần chồng chất, là gánh nặng cho thế hệ sau. Vốn ODA cho KH&CN cần đƣợc quản lý và sử dụng nhƣ đối với Ngân sách nhà nƣớc chi cho đầu tƣ phát triển. Hiện nay nhận thức về nguồn vốn này trong nhận thức vẫn còn hạn
79
chế nên vẫn còn xảy ra nhiều tình trạng quản lý và sử dụng nguồn vốn lỏng lẻo, còn tình trạng tham nhũng, hối lộ trong các công trình, dự án ODA.
Tính chất của dự án ODA
Nguồn vốn ODA ƣu đãi thƣờng kèm theo những điều kiện nhƣ chỉ định thầu, ƣu tiên nhà thầu nƣớc ngoài, yêu cầu mua máy móc, thiết bị, vật liệu từ quốc gia tài trợ vốn ODA… Bên cạnh đó, các dự án thiếu tính cạnh tranh nên chi phí đầu tƣ thực tế thƣờng tăng hơn rất nhiều so với dự toán ban đầu; Mặt khác, nguồn vốn này dễ tiếp cận và trách nhiệm của ngƣời đi vay không cao nên các dự án sử dụng vốn ODA có nguy cơ quản lý kém hiệu quả, nảy sinh nhiều bất
Cơ sở dữ liệu về ODA cho KH&CN chưa đầy đủ
Trên thực tế, viện trợ quốc tế đến Việt Nam qua nhiều con đƣờng khác nhau. Cách thông thƣờng nhất là các cơ sở trực thuộc các Bộ, ngành soạn ra đề cƣơng với sự trợ giúp của các tổ chức quốc tế. Khi đề án đáp ứng đƣợc nhu cầu, thì cơ quan thực hiện sẽ báo cáo lên Vụ Hợp tác Quốc tế của các Bộ.
Hiện tại, theo một nghiên cứu cho thấy “không có cơ quan nào thống nhất quản lý nguồn vốn hợp tác với nƣớc ngoài trong lĩnh vực KH&CN nên không có số liệu chính xác về nguồn vốn này. Hàng năm, khi cân đối ngân sách cho KHCN, Bộ KH&CN và Bộ Tài chính thống nhất về số thu của nguồn viện trợ khoảng 20 -30 tỷ đồng; không thống kê đƣợc số liệu thực tế của các Bộ, ngành.”
Việc thiếu một cơ sở dữ liệu chính xác sẽ gây rất nhiều khó khăn cho việc hoạch định chính sách nhằm thu hút và sử dụng hiệu quả nguồn tài chính do ODA mang lại.
Cải cách hành chính còn chậm
Có một loạt vấn đề có tác động mạnh trực tiếp tới tính hiệu quả của ODA dành cho KH&CN, nhƣng lại không phải đặc thù cho KH&CN. Những vấn đề này có tác động tới tất cả các hình thức viện trợ phát triển và có liên quan tới phƣơng pháp tiếp cận của các nhà tài trợ và của Chính phủ trong việc xử lý các quan hệ với nhau. Ngoài ra, những vấn đề này cũng liên quan đến các chính sách và thủ tục của các nhà tài trợ đối với chính phủ của nƣớc họ và liên quan đến tính hiệu quả của hệ
80
thống hành chính của chính phủ ở Việt Nam. Nếu không xác định đƣợc những nhân tố quan trọng và có ảnh hƣởng nhƣ trên, thì việc phân tích ODA cho KH&CN là chƣa hoàn chỉnh và có thể sai lệch. Điểm đáng mừng là ở chỗ, hầu hết các nhân tố kể trên ít nhiều đang đƣợc coi là những lĩnh vực quan trọng trong cải cách.
Hệ thống hành chính của Chính phủ Việt Nam thực hiện nhƣ thế nào chức năng của mình sẽ ảnh hƣởng tới rất nhiều vấn đề đƣợc nêu trong nghiên cứu này. Nếu mong muốn có cải tiến trong nhiều khâu chuyển giao ODA mà không có sự thay đổi đồng bộ trong bộ máy điều hành việc chuyển giao thì quả thật là không có ý nghĩa gì hết. Trong thập kỷ qua, Chính phủ đã tiến hành cải cách có chiều sâu, với tốc độ và phạm vi ngày càng tăng.
Chính phủ cho rằng, để đạt đƣợc sự phát triển bền vững, hệ thống hành chính ngày càng phải cởi mở,trung thực và có hiệu quả và bao gồm những công chức tận tuỵ hết mình. Các thành tựu về cải cách hành chính đƣợc thấy rõ trong bốn lĩnh vực:
- Thủ tục hành chính đƣợc cải tiến;
- Cơ cấu hành chính có hiệu quả hơn;
- Dịch vụ dân sự dân chủ và chuyên môn hơn;
- Đã có các biện pháp chống tham nhũng.
Tuy nhiên, vẫn còn tồn tại những thách thức, Còn thiếu sự sắp xếp về thể chế và hành chính nhằm thúc đẩy mối liên kết công tác giữa các bộ, các vùng với chính quyền địa phƣơng. Mặc dù đã có những nỗ lực nhằm đơn giản hoá các sắp xếp về thể chế, nhƣng những hiểu biết bên ngoài đối với hệ thống và khả năng đáp ứng nhanh và hiệu quả của hệ thống hành chính vẫn còn hạn chế. Các thủ tục thì cồng kềnh và điều hành các thủ tục đó lại là một số lƣợng tƣơng đối đông các cán bộ nhân viên đƣợc trả mức lƣơng thấp. Việc cƣỡng chế luật và các quy định không đƣợc chặt chẽ và nhất quán, làm cho việc ra quyết định về hành chính càng trở nên không chắc chắn và không đoán trƣớc đƣợc.
Các công chức chƣa có nề nếp soạn thảo các kế hoạch công tác thƣờng kỳ trên cơ sở các mục tiêu chƣơng trình hay tiến độ kế hoạch. Việc không đặt kế hoạch và kiểm điểm thực hiện hàng tháng đã tạo ra một tâm lý “chữa cháy”trong công việc
81
và thƣờng khiến cho các cán bộ không chú ý tới các nhiệm vụ ƣu tiên hàng đầu và tới các mục tiêu kế hoạch dài hạn.
Thẩm định và phê duyệt dự án đầu tư, dự toán công trình bằng nguồn vốn ODA còn nhiều bất cập
Bất cập này gây lãng phí và thất thoát nguồn lực; phƣơng thức lựa chọn nhà thầu xây lắp, mua sắm và dịch vụ tƣ vấn thực hiện dự án đầu tƣ còn bị động, lỏng lẻo; công tác đền bù giải phóng mặt bằng còn nhiều nổi cộm tạo ra trở ngại hoặc chậm bàn giao mặt bằng cho xây lắp công trình, gây lãng phí thời gian thực hiện và đƣa công trình vào hoạt động; và cuối cùng vẫn là yếu tố hạn chế về năng lực, trình độ cán bộ quản lý và thực hiện dự án.
Điều này đƣợc thể hiện rõ nhất trong khâu thẩm định dự án về các khía cạnh kỹ thuật và tài chính. Trong quan niệm của một số cơ quan thụ hƣởng ODA (cả ở trung ƣơng và địa phƣơng) vẫn còn vƣơng vấn suy nghĩ về “ODA thời bao cấp” coi đó là tiền Chính phủ “cho”. Hậu quả của quan niệm sai lệch này là ra sức “tranh thủ” nguồn vốn ODA mà không tính đến hiệu quả kinh tế, tính bền vững sau dự án cũng nhƣ khả năng trả nợ.
82
Chƣơng 4
ĐỊNH HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP TĂNG CƢỜNG QUẢN LÝ NGUỒN VỐN