động đấu thầu mua sắm công ở Việt Nam
2.2.2.1. Cơ chế chính sách liên quan đến đấu thầu của một số cơ quan Chính phủ chưa được ban hành kịp thời và việc triển khai thực hiện còn hạn chế
Năm 2010 là năm bắt đầu thực thi Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của các luật liên quan đến đầu tư xây dựng cơ bản ngày 19 tháng 6 năm 2009, sau khi các thay đổi chính sách pháp luật về đấu thầu diễn ra nhanh chóng.
đầu tư xây dựng cơ bản, Nghị định 85/2009/NĐ-CP ra đời nay được sửa đổi bằng nghị định 68/2012/NĐ-CP, Bộ Kế hoạch và Đầu tư đã ban hành rất nhiều các mẫu tài liệu đấu thầu và thông tư hướng dẫn. Một số cơ quan được Chính phủ giao nhiệm vụ hướng dẫn một số nội dung về đấu thầu (quy định tại Điều 76 Nghị định 85/CP) là Bộ Tài chính, Bộ Công thương chưa thực hiện tốt việc sửa đổi, bổ sung các văn bản đã ban hành cho phù hợp với quy định mới của pháp luật về đấu thầu, chưa ban hành đầy đủ, kịp thời văn bản hướng dẫn theo nhiệm vụ được giao. Việc chậm sửa đổi, bổ sung và hướng dẫn các nội dung nêu trên đã gây ra sự lúng túng và thiếu cơ sở pháp lý cho quá trình thực hiện dẫn đến sự kéo dài thời gian trong quá trình triển khai thực hiện dự án. Ngoài ra, tại nhiều địa phương, sau khi Luật Đấu thầu, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của các luật liên quan đến đầu tư xây dựng cơ bản có hiệu lực thi hành, một số địa phương đã có quy định về đấu thầu riêng áp dụng tại địa phương mình nhưng chưa phù hợp với quy định của pháp luật về đấu thầu và vẫn thực hiện theo quy chế cũ, do vậy có nhiều quy định không còn phù hợp hoặc trái với quy định hiện hành (ví dụ tỉnh Hà Nam) [4]. Điều này đôi khi dẫn đến tăng thêm thủ tục hành chính, kéo dài thời gian đấu thầu và không đảm bảo các mục tiêu của công tác đấu thầu.
2.2.2.2. Tính chuyên môn, chuyên nghiệp về đấu thầu chưa đồng đều và còn hạn chế ở một số địa phương
Việc phân cấp mạnh cho chủ đầu tư tạo điều kiện thuận lợi đẩy nhanh tốc độ xây dựng cơ bản, tuy nhiên còn có một số chủ đầu tư năng lực còn hạn chế không theo kịp nhiệm vụ được giao, còn lúng túng trong khâu lập kế hoạch đấu thầu, thẩm định hồ sơ mời thầu và kết quả đấu thầu. Bên cạnh đó, nhiều chủ đầu tư còn chưa chủ động, còn trông chờ ỷ lại nhiều tổ chức, đơn vị tư vấn mà không xem xét, kiểm tra kỹ các hồ sơ, thủ tục..trước khi phê duyệt. Ngoài ra, toàn bộ quá trình đấu thầu chủ yếu do chủ đầu tư quyết định, gần
như khép kín và không có cơ quan giám sát, thẩm tra, thẩm định. Các cơ quan quản lý đấu thầu hiện nay (người có thẩm quyền, Sở Kế hoạch đầu tư...) nếu có phát hiện ra thì phải sau đấu thầu, sau thanh tra, kiểm tra, thậm chí sau khi thực hiện xong gói thầu, trừ trường hợp có kiến nghị. Bên cạnh đó năng lực chuyên môn của nhiều chủ đầu tư, bên mời thầu đặc biệt là ở cấp huyện, xã, khu vực vùng sâu, vùng xa, các bệnh viện, trường học còn hạn chế do các chủ đầu tư, bên mời thầu chưa có kinh nghiệm, tính chuyên môn chưa cao dẫn đến chất lượng của hoạt động đấu thầu chưa được đảm bảo. Ở rất nhiều địa phương, một số chủ đầu tư là Giám đốc bệnh viện, Hiệu trưởng trường học.. thiếu chuyên môn về lĩnh vực quản lý nhà nước về đấu thầu nhưng lại không mời các tổ chức tư vấn đấu thầu cùng tham gia xem xét hồ sơ dự thầu. Các chủ đầu tư nêu trên vẫn dựa vào sự hỗ trợ của các cơ quan Nhà nước có chức năng quản lý nhà nước về đấu thầu. Ngoài ra, chất lượng của một số đơn vị tư vấn ở địa phương còn hạn chế, đặc biệt là tư vấn đấu thầu. Nhiều hồ sơ do các đơn vị tư vấn lập để chủ đầu tư trình thẩm định, phê duyệt không đạt yêu cầu, có nhiều sai sót dẫn đến hồ sơ không đạt chất lượng và yêu cầu theo quy định, kéo dài thời gian thẩm định, ảnh hưởng đến tiến độ thực hiện dự án như: công trình cụm hồ bơi có mái che ở Cần thơ, công trình đập Thia ở Hương Khê…[25]
2.2.2.3. Chất lượng của một số công việc chuẩn bị cho đấu thầu vẫn còn nhiều hạn chế, bất cập
Công tác lập, trình và phê duyệt kế hoạch đấu thầu – công cụ định hướng, kim chỉ nam cho toàn bộ quá trình đấu thầu chưa được thực hiện theo quy định. Qua kiểm tra công tác đấu thầu, nhiều địa phương không phê duyệt kế hoạch đấu thầu tổng thể mà chỉ phê duyệt cho từng gói thầu hoặc nếu có thì chưa đầy đủ như không bao gồm các gói thầu tư vấn, gói thầu xây lắp áp dụng hình thức chỉ định thầu, kế hoạch đấu thầu không chia thành 3 phần
công việc rõ ràng nên khi kiểm tra có nhiều dự án vượt tổng mức đầu tư đã duyệt nhưng không được phê duyệt điều chỉnh, từ đó dẫn đến sự chậm trễ hoàn thành công trình do không bố trí đủ vốn và gây nợ đọng trong xây dựng cơ bản. Ngoài ra, chất lượng của hồ sơ mời thầu vẫn còn nhiều hạn chế. Trong một số trường hợp chỉ vì một vài chi tiết trong hồ sơ mời thầu do tư vấn lập không chuẩn xác mà có thể dẫn đến phức tạp trong đánh giá hồ sơ dự thầu, phải xử lý tình huống gây chậm trễ. Trong một số trường hợp khác còn phải hủy đấu thầu làm ảnh hưởng đến tiến độ dự án và lãng phí tiền của nhà nước. Như dự án trang thiết bị bệnh viện đa khoa tỉnh Quảng Ngãi, công trình hồ chứa nước Biều Qua…[23]
2.2.2.4. Hình thức lựa chọn nhà thầu được áp dụng chưa đáp ứng tinh thần tiết kiệm và đảm bảo hiệu quả kinh tế
Trong bài phát biểu tại hội thảo “Góp ý dự thảo Luật Đấu thầu sửa đổi”, Chủ tịch Trung tâm trọng tài quốc tế tại Việt Nam (VIAC) cho biết, hiện nay hình thức chỉ định thầu vẫn chiếm 70% và 45% tổng vốn đầu tư công (vốn đầu tư công giai đoạn 2011-2015 khoảng 180 nghìn tỉ đồng/năm) [32].
Mặc dù chỉ định thầu là hình thức lựa chọn nhà thầu mang lại hiệu quả kinh tế không cao (thể hiện qua giá trị và tỷ lệ tiết kiệm khá thấp) vậy mà chỉ định thầu lại được áp dụng nhiều, nhất là trong năm 2010. Cụ thể như: trong tổng số gói thầu được thực hiện, chỉ định thầu chiếm 73,78%; sử dụng 113.643,51 tỷ đồng (chiếm 33% tổng giá trúng thầu) và chỉ mang lại tỷ lệ tiết kiệm 4,7%; hay trong tổng số 89.516 gói thầu thuộc các dự án đầu tư phát triển, chỉ định thầu chiếm 75,47% tổng số gói; sử dụng 108.594 tỷ đồng (chiếm 33,5% tổng giá trúng thầu) và chỉ mang lại tỷ lệ tiết kiệm 4%. Ngược lại, đấu thầu rộng rãi hay đấu thầu hạn chế đều có tỷ lệ tiết kiệm cao hơn rất nhiều lần so với chỉ định thầu, cụ thể là 7,56% (đấu thầu rộng rãi) và 6,29% (đấu thầu hạn chế) lại ít được lựa chọn áp dụng. Đấu thầu rộng rãi có số gói
thầu áp dụng chỉ bằng 1/5 số gói thầu chỉ định thầu nhưng mang lại giá trị tiết kiệm cao gần gấp 1,5 lần giá trị tiết kiệm do chỉ định thầu mang lại. Đấu thầu hạn chế được xem như là một hình thức lựa chọn nhà thầu kém cạnh tranh, nhưng so với chỉ định thầu thì vẫn hiệu quả hơn: số gói thầu áp dụng đấu thầu hạn chế chỉ bằng 1,86% số gói thầu áp dụng chỉ định thầu nhưng mang lại giá trị tiết kiệm cao hơn so với giá trị tiết kiệm do chỉ định thầu mang lại. Các hình thức lựa chọn nhà thầu khác như mua sắm trực tiếp, mua sắm đặc biệt hay tự thực hiện được áp dụng với hơn 4000 gói thầu nhưng lại đạt tỷ lệ tiết kiệm cao nhất là 9% [4].
2.2.2.5. Xu hướng đề nghị được áp dụng hình thức chỉ định thầu vẫn còn nhiều, không thực hiện đúng theo tinh thần đã phân cấp
Căn cứ tình hình thực tế về chỉ định thầu được tổng hợp từ ngày Nghị định 85/2009/NĐ-CP và nghị định 68/2012/NĐ-CP có hiệu lực thi hành đến nay, Bộ Kế hoạch và Đầu tư thấy rằng có một số bất cập liên quan đến việc thực hiện chỉ định thầu như việc quyết định áp dụng hình thức chỉ định thầu của nhiều gói thầu là trách nhiệm của người có thẩm quyền (Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Chủ tịch UBND tỉnh…). Tuy nhiên, trong một số trường hợp người có thẩm quyền vẫn trình văn bản đến Thủ tướng Chính phủ đề nghị chấp thuận áp dụng chỉ định thầu (một số tỉnh như Nghệ An, Quảng Bình, Quảng Nam...). Việc này dẫn đến kéo dài thời gian trong đấu thầu, tăng thủ tục hành chính trong đấu thầu do không nghiên cứu kỹ quy định của pháp luật hoặc né tránh trách nhiệm, gây lãng phí thời gian của cơ quan Chính phủ [28].
Nhiều gói thầu không thuộc trường hợp được áp dụng chỉ định thầu quy định tại Luật Đấu thầu, Luật Xây dựng cần được tổ chức đấu thầu rộng rãi hoặc áp dụng các hình thức lựa chọn khác phù hợp theo quy định, nhưng một số Bộ ngành, địa phương vẫn trình văn bản đến Thủ tướng Chính phủ đề nghị chấp thuận áp dụng chỉ định thầu theo quy định tại điểm k khoản 2 Điều 40
Nghị định 85/2009/NĐ-CP, từ đó dẫn đến kéo dài thời gian triển khai dự án và không phù hợp với mục tiêu của công tác đấu thầu. Việc lạm dụng đề nghị được chỉ định thầu nói trên là do chưa quán triệt đầy đủ các quy định của pháp luật đấu thầu, mặt khác do chưa quy định cụ thể các tiêu chí thực hiện chỉ định thầu trong trường hợp đặc biệt khác quy định tại điểm k khoản 2 Điều 40 Nghị định 85/2009/NĐ-CP.
2.2.2.6. Vấn đề quản lý sau đấu thầu chưa được thực hiện thường xuyên và chưa được quan tâm đúng mức
Sản phẩm của quá trình đấu thầu cuối cùng là hợp đồng ký kết giữa chủ đầu tư và nhà thầu trúng thầu. Hiệu quả đạt được từ công tác đấu thầu phụ thuộc rất nhiều vào việc thực hiện nghĩa vụ và ràng buộc giữa chủ đầu tư và nhà thầu như đã nêu trong hợp đồng. Tuy nhiên, theo báo cáo của các địa phương thì trong một số trường hợp việc quản lý thực hiện hợp đồng còn chưa được quan tâm đúng mức, đặc biệt là trong bối cảnh giá cả leo thang. Trong một số trường hợp ở các gói thầu xây lắp, nhà thầu có tâm lý thực hiện hợp đồng cầm chừng để được điều chỉnh giá trị hợp đồng khi có các thay đổi về chính sách của nhà nước về tiền lương, giá ca máy,... Trong một số trường hợp khác, nhà thầu khi thực hiện hợp đồng đã không đảm bảo được năng lực tài chính dẫn đến chậm trễ trong triển khai dự án [28]. Ngoài ra, một số chủ đầu tư chưa quan tâm thực hiện công tác giám sát thi công, đôn đốc các nhà thầu xây lắp đảm bảo tiến độ đúng quy định.
2.2.2.7. Hoạt động kiểm tra đấu thầu chưa được thực hiện đồng đều ở các Bộ, ngành và địa phương, theo báo cáo của Bộ, ngành, địa phương
Nội dung kiểm tra đấu mới chỉ được lồng ghép trong hoạt động giám sát, thanh tra tổng thể đầu tư, chưa thực hiện kiểm tra mang tính chuyên sâu về nghiệp vụ. Do đó, kết quả kiểm tra còn nhiều hạn chế, chưa bao quát được bức tranh toàn cảnh về tình hình thực hiện đấu thầu của Bộ ngành, địa phương và còn chưa kịp thời chấn chỉnh công tác đấu thầu.
2.2.2.8. Công tác báo cáo tình hình xử lý vi phạm chưa đầy đủ
Theo quy định của Luật Đấu thầu, Quyết định xử lý vi phạm của người có thẩm quyền phải gửi đến Bộ Kế hoạch và Đầu tư để tổng hợp và đăng tải rộng rãi. Qua đó, chủ đầu tư, bên mời thầu biết được đơn vị nào bị cấm tham gia hoạt động đấu thầu do khi đã bị cấm đấu thầu tại một địa phương sẽ bị cấm tham gia hoạt động đấu thầu trên toàn quốc. Tuy nhiên từ khi Luật Đấu thầu có hiệu lực đến nay việc xử lý vi phạm đã được thực hiện ở nhiều địa phương, Bộ ngành nhưng số lượng các Quyết định xử lý vi phạm gửi về Bộ Kế hoạch và Đầu tư còn rất hạn chế [6].
2.2.2.9. Số lượng báo cáo tổng kết đấu thầu tốt hơn so với năm trước song vẫn cần tiếp tục cải thiện về chất lượng báo cáo
Do có sự đôn đốc và nhắc nhở quyết liệt nên đến hết thời hạn gửi báo cáo, Bộ Kế hoạch và Đầu tư nhận được tương đối đầy đủ của các Bộ ngành địa phương. Tuy nhiên, nhiều báo cáo chưa đảm bảo chất lượng do chỉ tập trung vào số liệu mà chưa phân tích đánh giá tình hình hình thực tế, chưa nêu được các khó khăn, vướng mắc, các nguyên nhân khách quan, chủ quan và giải pháp kiến nghị để hoàn thiện công tác đấu thầu. Mặt khác, trong báo cáo của một số địa phương còn chưa phản ánh đầy đủ, chưa tập hợp hết được số liệu về tất cả các gói thầu đã thực hiện. Việc số liệu thống kê chưa đầy đủ như vậy có ảnh hưởng trực tiếp đến tính trung thực của báo cáo tổng hợp trình Thủ tướng Chính phủ. Một số đơn vị có gửi báo cáo đến Bộ Kế hoạch và Đầu tư nhưng không gửi đính kèm bảng tổng hợp số liệu hoặc gửi số liệu chi tiết của các đơn vị thành viên mà không tổng hợp thành biểu báo cáo chung, ví dụ như UBND tỉnh Trà Vinh gửi báo cáo số liệu không đầy đủ, Tập đoàn Dầu khí chỉ gửi báo cáo theo biểu 2 và 3 mà không gửi biểu 1, Tổng công ty công nghiệp xi măng và Bộ Khoa học công nghệ không tổng hợp số liệu chung mà gửi báo cáo chi tiết của các công ty con.
Ngoài ra, một số cơ quan như UBND tỉnh Điện Biên, Bộ Y tế không gửi báo cáo công tác đấu thầu đến Bộ Kế hoạch và Đầu tư tổng hợp [6].
Kết luận chương 2
Qua phân tích pháp luật đấu thầu mua sắm công của Việt Nam, ta có thể thấy pháp luật đấu thầu Việt Nam đã có nhiều điểm tiến bộ so với quy chế đấu thầu trước đây. Tựu chung lại có 5 điểm cơ bản, tập trung giải quyết để khắc phục những tồn tại của quy chế đấu thầu trước:
Thứ nhất: chống khép kín nhằm tạo sự cạnh tranh có hiệu quả;
Thứ hai: nâng cao tính chuyên nghiệp trong đấu thầu;
Thứ ba: xử lý các kiến nghị của nhà thầu, bảo đảm tính công bằng, minh bạch;
Thứ tư: xử lí vi phạm với các chế tài cụ thể, rõ ràng hơn ngăn chặn tiêu cực trong đấu thầu;
Thứ năm: phân cấp mạnh, tăng trách nhiệm cho chủ đầu tư.
Như vậy, chủ đầu tư sẽ được tăng thêm quyền và kèm theo trách nhiệm. Đây là một chủ trương hết sức đúng đắn. Tuy nhiên, pháp luật đấu thầu Việt Nam hiện nay,so với tương quan hệ thống pháp luật kinh tế và tình hình phát triển xã hội còn nhiều bất cập:
- Về tính đồng bộ: Các văn bản pháp luật về đấu thầu mua sắm công còn chồng chéo, không đồng bộ với các văn bản pháp luật khác có liên quan, thậm chí còn có những nội dung chưa được pháp luật điều chỉnh. Chẳng hạn như cùng một ủy ban kinh tế ngân sách của Quốc hội thẩm ra Luật Đầu tư, Luật Xây dựng và Luật Đấu thầu nhưng trong ba bộ luật này có nhiều khái niệm không đồng nhất.
- Về tính thực tiễn: Thực trạng hệ thống pháp luật về đấu thầu mua sắm công hiện nay chỉ phù hợp với hoàn cảnh, điều kiện của thời kỳ trước khi nền kinh tế nước ta mới chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường. Quy định chưa đáp ứng các yêu cầu về đấu thầu đó là quy định về minh bạch, đảm bảo cạnh tranh, quyền nhiều nhưng lại không phân định trách nhiệm cụ thể. Quy định
đấu thầu còn lỏng lẻo nên đấu thầu còn mang tính hình thức, quy trình đấu
