6. Kết cấu của luận văn
1.3.1. Mô hình kiểm toán tối cao trên thế giới
Kiểm toán nhà nƣớc là cơ quan vừa thực hiện chức năng nghiên cứu chuyên môn vừa thực hiện chức năng quản lý nhà nƣớc. Cơ quan Kiểm toán Nhà nƣớc còn đƣợc gọi là cơ quan Kiểm toán Tối cao (KTTC). Trên thế giới tồn tại ba mô hình Kiểm toán tối cao:
Hình 1.7. Ba mô hình kiểm toán tối cao trên thế giới
Nguồn: [TS Phan Thanh Hải, 2014]
Cụ thể:
(1) Mô hình cơ quan KTTC được đặt trong hệ thống lập pháp
Đây là loại hình cơ quan KTTC phổ biến nhất trên thế giới và nhận đƣợc sự ủng hộ rộng rãi. Theo mô hình này, cơ quan KTTC trực thuộc Quốc hội hoặc cơ quan
Ba mô hình kiểm toán tối cao trên thế giới
Mô hình cơ quan KTTC đƣợc đặt trong
hệ thống lập pháp
Mô hình cơ quan KTTC đƣợc đặt trong
hệ thống hành pháp
Mô hình cơ quan KTTC đƣợc đặt trong
cả hai hệ thống lập pháp và hành pháp
28
Nghị viện. Đạo lý hoạt động của mô hình này là yêu cầu giải tỏa trách nhiệm của Chính phủ trƣớc Quốc hội về báo cáo quyêt toán ngân sách hàng năm. Quốc hội muốn biết tƣờng tận về thu chi ngân sách và hoạt động của Chính phủ phải căn cứ vào một cơ quan chuyên môn trực thuộc mình và độc lập với Chính phủ để có thể tiến hành một cách độc lập và khách quan các cuộc kiểm toán và đánh giá trung thực về các báo cáo và hoạt động của Chính phủ trình ra Quốc hội. Điển hình cho mô hình này là ở Mỹ, Cơ quan Giải tỏa Trách nhiệm Chính phủ (GAO) – cơ quan KTTC của Mỹ. Về mặt tổ chức, GAO thuộc Hạ Nghị Viện – là cơ quan chuyên môn giúp tƣ vấn cho Hạ Viện Mỹ trong việc thực hiện trách nhiệm quản lý tài chính của mình; Kiểm toán các chƣơng trình và khoản chi của Chính phủ một cách độc lập, đồng thời không phụ thuộc vào bất kỳ đảng phái chính trị nào. Một số cơ quan KTTC khác đƣợc tổ chức theo mô hình này là Nga, Anh, Đan Mạch, Ba Lan, Séc... Theo mô hình này, Ủy ban Báo cáo công (thuộc Quốc hội) là cơ quan giám sát hoạt động của cơ quan KTTC. Ngƣời đứng đầu cơ quan KTTC đƣợc gọi là Tổng Kiểm toán. Sự độc lập trong điều hành quản lý và quyền miễn trừ của Tổng Kiểm toán là những yếu tố đảm bảo cho Tính độc lập của cơ quan KTTC. Ngoài ra, việc duy trì thông tin, liên lạc (công khai kết quả kiểm toán) với Quốc hội và công chúng đóng một vai trò quan trọng trong các hoạt động của cơ quan KTTC. [TS Phan Thanh Hải, 2014]
(2) Mô hình cơ quan KTTC được đặt trong hệ thống hành pháp
Theo mô hình này, các cơ quan KTTC là một bộ phận cấu thành của Hệ thống trách nhiệm của quốc gia. Trong trƣờng hợp này có thể hiểu cơ quan KTTC là cơ quan kiểm toán nội bộ của Chính phủ nên tính độc lập của cơ quan KTTC với các đơn vị đƣợc kiểm toán là không cao. Do vậy, để hoạt động có hiệu quả thì cần phải phân định ranh giới giữa trách nhiệm về quản lý hành chính với trách nhiệm về kiểm tra tài chính.
Theo mô hình này Chủ tịch cơ quan KTTC là ngƣời đứng đầu Hội đồng điều hành. Hội đồng điều hành này đƣợc cơ cấu theo dạng Hội đồng thẩm phán trong mô hình Tòa Thẩm kế nhƣng không có chức năng tƣ pháp. Mỗi một thành viên trong
29
Hội đồng điều hành sẽ đƣợc phân công chịu trách nhiệm một lĩnh vực công tác riêng biệt và là ngƣời có trách nhiệm cao nhất đối với lĩnh vực công tác đó.
Điển hình cho mô hình này là ở Trung Quốc, Cơ quan KTNN Trung Quốc (CNAO) là một bộ phận của chính quyền Trung ƣơng, nó độc lập với các bộ và địa vị của nó tƣơng đƣơng với các bộ. CNAO đƣợc độc lập trong việc lập kế hoạch và tiến hành kiểm toán. Do cơ quan này đặt trong Chính phủ nên nó có một số quyền hạn nhất định trong việc chế tài giống nhƣ các bộ khác. Một số nƣớc tổ chức cơ quan KTTC theo mô hình này là Nhật, Thái Lan, Lào, Campuchia, Thụy Điển...[TS Phan Thanh Hải, 2014]
(3) Mô hình cơ quan KTTC độc lập với cả hai hệ thống Lập pháp và Hành pháp
Trong trƣờng hợp cơ quan KTTC đƣợc đặt trong vị trí độc lập với cả Quốc hội lẫn Chính phủ thì tính độc lập của nó rất cao. Với tƣ cách là cơ quan kiểm tra tài chính độc lập, cơ quan KTTC có nhiệm vụ hỗ trợ cho cả hai cơ quan Lập pháp và cơ quan Hành pháp. Điển hình cho mô hình này là Tòa Thẩm kế của Đức, Hà Lan, Pháp, Luých-xăm-bua, Hy Lạp...
Trong mô hình Tòa Thẩm kế, cơ quan KTTC là một bộ phận cấu thành của hệ thống tƣ pháp của quốc gia. So với các cơ quan KTTC theo mô hình Westminster thì các Tòa Thẩm kế có sự liên hệ với Quốc hội kém mật thiết hơn. Việc phán xử các quan chức chính phủ chịu trách nhiệm kinh tế có các hành vi sai phạm do Chính phủ thực hiện. Tòa Thẩm kế chỉ xử lý các vấn đề tài chính. Các thành viên chủ chốt của Tòa thƣờng là các Thẩm phán dƣới sự điều hành của Chủ tịch Tòa. Số cán bộ làm việc tại các Tòa Thẩm kế đƣợc đào tạo trong ngành Luật chiếm tỷ trọng lớn hơn số cán bộ có bằng cấp kinh tế, tài chính. Theo thông lệ, các Tòa Thẩm kế thƣờng tập trung hoạt động của mình vào các vấn đề mang tính tuân thủ pháp luật. Tuy nhiên, hoạt động của Tòa Thẩm kế bao trùm cả những vấn đề khác khi đƣợc Quốc hội yêu cầu.
Cho dù cơ quan KTTC thuộc mô hình nào thì giữa các cơ quan KTTC chỉ có sự khác biệt về mặt cơ cấu tổ chức chứ không khác biệt về mặt chức năng. Sự khác biệt giữa các mô hình cơ quan KTTC đƣợc thể hiện trong việc sử dụng kết quả kiểm
30
toán và cách thức nó trao đổi thông tin với Quốc hội, Chính phủ và công chúng. Tuy nhiên những khác biệt đó không quá trọng yếu bởi cho dù đƣợc hình thành và hoạt động theo mô hình nào thì các cơ quan KTTC đều đóng góp tích cực cho hoạt động quản lý nhà nƣớc bằng cách giải tỏa trách nhiệm của Chính phủ và chia sẻ khả năng thực hiện thành công các cuộc kiểm toán. Và dù có đi theo mô hình nào thì đội ngũ cán bộ quản lý cũng đóng vai trò rất quan trọng trong sự hình thành và phát triển. Sau đây là kinh nghiệm của các nƣớc trên thế giới về cán bộ quản lý bộ máy Kiểm toán nhà nƣớc. [TS Phan Thanh Hải, 2014]
1.3.2. Kinh nghiệm của Kiểm toán nhà nước Trung Quốc
Thể chế chính trị và cơ cấu bộ máy quản lý nhà nƣớc của Trung Quốc là Nhà nƣớc mà quyền lực thuộc về nhân dân, nhà nƣớc quản lý xã hội bằng pháp luật, đặt dƣới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Trung Quốc. Kiểm toán Nhà nƣớc Trung Quốc do Quốc vụ viện lập ra để lãnh đạo hoạt động kiểm toán trong toàn quốc với sự chỉ đạo của Thủ tƣớng Quốc vụ viện; đƣợc tổ chức theo cấp chính quyền từ trung ƣơng đến địa phƣơng (3 cấp): Kiểm toán Nhà nƣớc trung ƣơng, Sở kiểm toán thuộc tỉnh, Cục kiểm toán thuộc huyện. Kiểm toán Nhà nƣớc thực hiện kiểm toán các lĩnh vực nhƣ: thực hiện Ngân sách thuộc các ngành của Quốc vụ viện và chính phủ nhân dân địa phƣơng các cấp; các khoản thu, chi của cơ quan tài chính nhà nƣớc, doanh nghiệp, các tổ chức và các khoản thu, chi theo quy định của pháp luật.
Kiểm toán Nhà nƣớc Trung Quốc hiện nay có số lƣợng kiểm toán viên và công chức trong toàn ngành là trên mƣời nghìn, thực hiện kiểm toán ở tất cả các cấp ngân sách. Trong số đó, các kiểm toán viên nói chung và đội ngũ cán bộ quản lý đƣợc tuyển chọn từ các trƣờng đại học và học viện về kế toán kiểm toán hàng đầu trong nƣớc cũng nhƣ nƣớc ngoài. Đội ngũ này đƣợc đào tạo thƣờng xuyên về chuyên môn nghiệp vụ cũng nhƣ khả năng dẫn dắt, lãnh đạo; đƣợc tạo điều kiện để phát huy các năng lực sẵn có.
1.3.3. Kinh nghiệm của Kiểm toán Nhà nước Liên bang Đức
Theo quy định của Luật về Kiểm toán Nhà nƣớc Liên bang ngày 11/07/1985, Kiểm toán Nhà nƣớc Liên bang là cơ quan tối cao của Liên bang và là cơ quan kiểm
31
tra tài chính độc lập chỉ tuân theo pháp luật, hỗ trợ Quốc hội, Hội đồng và Chính phủ Liên bang trong các quyết định của các cơ quan này. Chủ tịch và các Phó chủ tịch kiểm toán Liên bang do Tổng thống bổ nhiệm với nhiệm kỳ là 12 năm và kết thúc thời gian này đến khi nghỉ hƣu. Kiểm toán Nhà nƣớc liên bang có thẩm quyền rất cao trong khi thi hành công vụ, không một cơ quan hay tổ chức, cá nhân nào can thiệp trái pháp luật vào công việc của Kiểm toán viên. Nhƣ vậy, kiểm toán viên có toàn quyền thực hiện các công việc thuộc nhiệm vụ quyền hạn của mình. Các cán bộ lãnh đạo, quản lý cấp cao của Kiểm toán Nhà nƣớc Liên bang Đức cũng có toàn quyền chỉ đạo công việc kiểm toán trong quyền hạn của mình, không chịu sự chi phối của bất cứ thế lực nào. Điều này vô hình chung đã tạo điều kiện phát huy hết năng lực của kiểm toán viên nói chung và cán bộ quản lý cấp cao nói riêng, đảm bảo tính công bằng của công việc kiểm toán.
1.3.4. Kinh nghiệm của Nhà nước Liên bang Nga
Theo quy định của Luật liên bang về cơ quan kiểm toán của Liên bang Nga năm 1994, Kiểm toán Nhà nƣớc Liên bang Nga là cơ quan cao nhất hoạt động thƣờng xuyên của hệ thống kiểm tra tài chính nhà nƣớc, đƣợc lập ra bởi Hội nghị Liên bang của Liên bang Nga và trực thuộc nó. Chủ tịch Kiểm toán Liên bang do Viện Duma quốc gia chỉ định ( bổ nhiệm) theo nhiệm kỳ 6 năm. Kiểm toán Nhà nƣớc Liên bang Nga thực hiện kiểm tra đối với việc thực hiện ngân sách của tất cả các cơ quan, tổ chức nhà nƣớc ( kể cả bộ máy giúp việc) của Liên bang Nga và các quỹ nằm ngoài ngân sách Liên bang Nga trên cơ sở nguyên tắc tuân thủ, khách quan, độc lập và công khai. Thực hiện các nhiệm vụ nhƣ: tổ chức kiểm tra, đánh giá cơ sở pháp lý việc hoàn thành đúng thời hạn các khoản thu, chi và ngân sách các quỹ nằm ngoài ngân sách Liên bang về cả số lƣợng, cấu trúc và mục tiêu; thẩm định về mặt tài chính các dự thảo luật, các văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan quyền lực nhà nƣớc khác có dự kiến những khoản chi lấy từ ngân sách Liên bang hoặc ảnh hƣởng đến việc lập, sử dụng ngân sách, các quỹ nằm ngoài ngân sách Liên bang; phân tích việc thực hiện không đúng các chỉ tiêu đã định của ngân sách, các quỹ nằm ngoài ngân sách và kiến nghị khắc phục các sai sót nhằm hoàn thiện ngân sách Liên bang,
32
kiểm tra tính hợp pháp, kịp thời của việc chuyển ngân sách và các quỹ nằm ngoài ngân sách trong Ngân hàng Trung ƣơng, các ngân hàng đƣợc ủy nhiệm và các tổ chức tín dụng khác của Liên bang Nga; trình các thông tin về việc thực hiện ngân sách cũng nhƣ kết quả các hoạt động kiểm toán lên hội đồng Liên bang và Viện Duma Quốc gia.
Với các chức năng, nhiệm vụ nhƣ trên, trong khi tiến hành kiểm toán các đối tƣợng mà phát hiện các vi phạm trong hoạt động kinh tế, tài chính, thƣơng mại và hoạt động khác đã gây thiệt hại trực tiếp cho nhà nƣớc, thì cán bộ kiểm toán có quyền trình lên chính phủ Liên bang, Chủ tịch các cơ quan hành pháp địa phƣơng để xem xét xử lý theo quy định của pháp luật. Để làm đƣợc điều này, năng lực các bộ quản lý cấp cao của Kiểm toán Nhà nƣớc Liên bang thể hiện ở chỗ có khả năng nhìn nhận, đánh giá và ra quyết định có trình các vấn đề sai phạm lên cấp có thẩm quyền hay không. Việc đƣa ý kiến thể hiện năng lực, trình độ cả đội ngũ kiểm toán cũng nhƣ những ngƣời đứng đầu cơ quan Kiểm toán Nhà nƣớc.
36
CHƢƠNG 2
THỰC TRẠNG NĂNG LỰC CÁN BỘ CẤP CAO KIỂM TOÁN NHÀ NƢỚC 2.1. Khái quát về Cơ quan Kiểm toán Nhà nƣớc
2.1.1. Giới thiệu về Cơ quan Kiểm toán Nhà nƣớc
2.1.1.1. Sự hình thành và phát triển của cơ quan Kiểm toán Nhà nước Việt Nam
Ở Việt Nam, khái niệm kiểm toán mới xuất hiện vào cuối thập kỷ 80 của thế kỷ XX, với sự ra đời của các công ty kiểm toán và tƣ vấn tài chính trực thuộc Bộ Tài chính. Ngày 11/07/1994, cơ quan Kiểm toán Nhà nƣớc đƣợc thành lập đã ghi nhận một dấu mốc quan trọng đối với sự phát triển của hệ thống kiểm toán Việt Nam. Thuật ngữ kiểm toán đã đƣợc nhiều nhà kinh tế học bàn tới, trong đó nổi bật là các khái niệm kiểm toán sau: theo giáo trình Lý thuyết Kiểm toán của trƣờng Đại học Kinh tế quốc dân: ”Kiểm toán là xác minh và bày tỏ ý kiến về thực trạng hoạt động được kiểm toán bằng hệ thống phương pháp kỹ thuật của kiểm toán chứng từ và ngoài chứng từ do các kiểm toán viên có trình độ nghiệp vụ tương xứng thực hiện trên cơ sở hệ thống pháp lý có hiệu lực”. [Lý thuyết kiểm toán, Đại học kinh tế quốc dân]
Nhƣ vậy, Kiểm toán là quá trình các chuyên gia độc lập và có thẩm quyền, có kỹ năng nghiệp vụ, thu thập và đánh giá các bằng chứng về các thông tin có thể định lƣợng của một đơn vị nhằm mục đích xác nhận và báo cáo về mức độ phù hợp giữa các thông tin này với các chuẩn mực đã đƣợc xây dựng.
Để hiểu đƣợc khái niệm Kiểm toán nhà nƣớc và tìm hiểu về cơ quan Kiểm toán Nhà nƣớc, trƣớc hết cần phân biệt hoạt động kiểm toán nhà nƣớc.
Hoạt động của Kiểm toán Nhà nƣớc là việc kiểm tra, đánh giá và xác nhận tính đúng đắn, trung thực của báo cáo tài chính; việc tuân thủ pháp luật; tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả trong quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản của nhà nƣớc. Hoạt động kiểm toán nhà nƣớc đƣợc thực hiện bởi Kiểm toán Nhà nƣớc là cơ quan chuyên môn về lĩnh vực kiểm tra tài chính nhà nƣớc do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và tuân theo pháp luật.
Kiểm toán Nhà nƣớc là công cụ kiểm tra tài chính công quan trọng của Nhà nƣớc. Hoạt động của Kiểm toán Nhà nƣớc góp phần phân bổ, quản lý, sử dụng các nguồn lực
37
tài chính nhà nƣớc và tài sản công một cách hợp lý, tiết kiệm và hiệu quả. Kiểm toán Nhà nƣớc góp phần ngăn ngừa các hành vi tiêu cực, tham nhũng, lãng phí công quỹ quốc gia, xây dựng nền kinh tế thị trƣờng và nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Lịch sử Kiểm toán Nhà nƣớc của các nƣớc trên thế giới đã hình thành và phát triển hàng trăm năm nay. Các quốc gia trên thế giới đều sử dụng Kiểm toán Nhà nƣớc nhƣ một công cụ hữu hiệu nhằm kiểm tra, kiểm soát các hoạt động kinh tế tài chính của Nhà nƣớc, là bộ phận không thể thiếu đƣợc trong cơ cấu nhà nƣớc pháp quyền.
Mục đích hoạt động của Kiểm toán Nhà nƣớc là cung cấp thông tin tin cậy về quản lý tài chính của quốc gia, phục vụ các cơ quan quản lý nhà nƣớc,Chính phủ và Quốc hội. Ngoài ra, Kiểm toán Nhà nƣớc còn cung cấp thông tin cho xã hội, công chúng trong việc tham gia giám sát các hoạt động tài chính, ngân sách của quốc gia. Hoạt động của Kiểm toán Nhà nƣớc không vì mục đích lợi nhuận mà chủ yếu và trƣớc hết là bảo vệ quyền lợi của nhà nƣớc và xã hội trong việc quản lý, sử dụng nguồn lực. Ngăn ngừa các hành vi xâm hại đến lợi ích của quốc gia, cộng đồng, xã hội. Kiểm toán Nhà nƣớc hoạt động theo nguyên tắc độc lập và chỉ tuân theo pháp luật.
Nhƣ vậy, Kiểm toán Nhà nƣớc là một tổ chức kiểm toán thuộc cơ cấu của bộ máy nhà nƣớc của một quốc gia. Kiểm toán Nhà nƣớc có thể là một tổ chức nằm trong Chính phủ hay cơ quan trực thuộc Quốc hội hoạc là cơ quan độc lập với cả Chính phủ và Quốc