5. Kết cấu đề tài
1.4Nguyên tắc bồi thƣờng về đất khi Nhà nƣớc thu hồi đất ở
Nguyên tắc của pháp luật là những tư tưởng pháp lý chỉ đạo toàn bộ các quy phạm pháp luật, các chế định pháp luật cũng như hệ thống các ngành luật cụ thể. Nguyên tắc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất ở được hiểu là những quy định chung mang tính nền tảng, làm định hướng và tạo cơ sở cho việc thực hiện và áp dụng các quy định chi tiết về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất ở. Thực hiện tốt các nguyên tắc bồi thường, sẽ giúp cho công tác bồi thường được thực hiện một cách công bằng, khách quan và minh bạch.
Việc bồi thường đất cho người dân khi bị Nhà nước thu hồi đất cũng có những nguyên tắc chủ đạo, xuyên suốt trong tất cả các chế định pháp luật của nó, bao gồm hai nhóm: nhóm các nguyên tắc chung của chính sách bồi thường và nhóm các nguyên tắc điều chỉnh những hoạt động riêng biệt của việc bồi thường đất đai.
* Nhóm các nguyên tắc chung bao gồm có hai nguyên tắc:
- Việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất phải bảo đảm dân chủ, khách quan, công bằng, công khai, kịp thời và đúng quy định của pháp luật.
+ Dân chủ: có sự tham gia của đại diện chủ đầu tư và đại diện của những hộ gia đình có đất bị thu hồi trong việc thẩm tra và xét duyệt phương án bồi thường.
+ Khách quan: không thiên vị trong việc bồi thường giữa các hộ gia đình có đất bị thu hồi.
+ Công bằng: trong cùng một thời điểm, theo yêu cầu tiến độ giải phóng mặt bằng, vị trí như nhau thì bồi thường như nhau.
+ Công khai: niêm yết công khai phương án bồi thường tại trụ sở UBND cấp xã và tại các điểm sinh hoạt khu dân cư có người có đất thu hồi và người có liên quan tham gia ý kiến.
- Nguyên tắc đảm bảo hài hòa lợi ích của Nhà nước, lợi ích của người sử dụng đất và lợi ích của nhà đầu tư.
+ Nhà nước vừa là người quyết định chính sách bồi thường vừa là người đưa ra các biện pháp xử lý hài hòa lợi ích của người đang sử dụng đất và lợi ích của nhà đầu tư khi thực hiện các dự án quy hoạch.
+ Người sử dụng đất hợp pháp khi bị Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, phát triển kinh tế thì Nhà nước phải đảm bảo lợi ích cho người có đất thu hồi một cách thỏa đáng theo quy định của pháp luật.
+ Nhà đầu tư bỏ vốn vào đầu tư phát triển, nhưng trong quá trình thu hồi đất nhà đầu tư không thỏa thuận được với người dân thì Nhà nước có thể can thiệp vào việc thỏa thuận này sao cho giữa nhà đầu tư và người dân đều có lợi không gây thiệt hại cho người bị thu hồi, không kéo dài thời gian cho chủ đầu tư.
* Nhóm các nguyên tắc điều chỉnh các hoạt động riêng biệt của việc bồi thƣờng đất đai bao gồm có hai nguyên tắc:
- Người có đất thu hồi có đủ điều kiện quy định tại Điều 75 của Luật Đất đai 2013 thì được bồi thường.9
Việc bồi thường được đặt ra khi Nhà nước thu hồi đất sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và vào mục tiêu phát triển kinh tế. Tuy nhiên, đây không phải là điều kiện duy nhất để được bồi thường. Người có đất thu hồi còn phải thỏa mãn những điều kiện do pháp luật quy định thì mới được bồi thường. Việc bồi thường được xem là sự bù đắp những thiệt hại mà người sử dụng đất phải gánh chịu do việc thu hồi đất gây ra.
- Việc bồi thường được thực hiện bằng việc giao đất có cùng mục đích sử dụng với loại đất thu hồi, nếu không có đất để bồi thường thì được bồi thường bằng tiền theo giá đất cụ thể của loại đất thu hồi do UBND cấp tỉnh quyết định tại thời điểm quyết định thu hồi đất.10
Trong thực tiễn, việc vi phạm mục đích sử dụng đất khá phổ biến, đó là việc chuyển từ đất nông nghiệp sang mục đích phi nông nghiệp là tự ý cất nhà ở, hoặc cố tình cất nhà nhưng không phải để ở mà để đón đầu bồi thường. Trong những trường hợp này, khi bị thu hồi đất, người sử sử dụng đất thường “nhân cơ hội” để đòi bồi thường với giá đất ở. Vì vậy, pháp luật cũng quy định rõ, người sử dụng đất nông nghiệp theo quy định của pháp luật nhưng tự ý sử dụng làm đất phi nông nghiệp thì chỉ được bồi thường theo
9
Luật Đất đai 2013, Điều 74, Khoản 1 10
đất nông nghiệp. Như vậy, việc bồi thường theo đúng loại đất có cùng mục đích sử dụng với đất bị thu hồi, chỉ được thực hiện khi người có đất sử dụng đúng mục đích.
Tuy nhiên, việc thực hiện nguyên tắc này trên thực tế đã bộc lộ một số khó khăn, vướng mắc. Nguyên tắc nêu trên cũng đã và đang không được tổ chức thực thi một cách nghiêm túc khi nhìn nhận chúng ở cả khía cạnh khách quan và chủ quan, đặc biệt là đối với thửa đất ở có vườn, ao xen kẽ trong khu dân cư.
Trước hết ở khía cạnh khách quan, đất vườn ao thường là loại đất nông nghiệp mà thường là đất trồng cây lâu năm, do nhu cầu muốn được cải tạo mở rộng nơi ở của mình để nâng cao chất lượng cuộc sống hoặc trong gia đình có thêm những thành viên mới, nên người sử dụng đất mong muốn được mở rộng thêm diện tích đất ở. Do đó xu hướng chung là họ thu hẹp diện tích đất trồng cây lâu năm hoặc đất nông nghiệp khác liền về với nhà ở đã có sẵn để xây dựng và cải tạo mở rộng nhà ở trên diện tích đất nông nghiệp đó. Việc mở rộng diện tích đất nông nghiệp để làm nhà ở trong trường hợp này như một nhu cầu tự nhiên, khách quan của người sử dụng và cũng là loại đất mà ranh giới giữa đất để ở và đất nông nghiệp trên thực tế và trong hồ sơ địa chính chưa được xác định rõ ràng.
Ở khía cạnh chủ quan, bản thân người sử dụng đất hoàn toàn biết và nhận thức được rằng, giữa đất ở và đất nông nghiệp nêu trên là hai quy chế pháp lý khác nhau, quyền lợi được hưởng và nghĩa vụ mà họ tực hiện cũng không giống nhau; xong do lợi ích của đất ở lớn hơn nhiều so với đất nông nghiệp nên họ lợi dụng sự quản lí không chặt chẽ từ phía chính quyền địa phương, thậm chí cố tình chuyển các loại đất nông nghiệp đó sang làm nhà ở. Việc tự ý chuyển mục đích trong cả hai trường hợp nêu trên có thể chính quyền địa phương kiểm soát được và kịp thời ngăn chặn, nhưng cũng nhiều trường hợp chính quyền địa phương không phát hiện được.
Trong hai trường hợp nếu trên, nếu Nhà nước thu hồi đất thì hậu quả pháp lí về bồi thường và hỗ trợ là hết sức khác nhau. Ở trường hợp thứ nhất, nếu chính quyền địa phương phát hiện và kịp thời ngăn chặn, không cho phép nhà ở tồn tại trên đất nông nghiệp thì Nhà nước khi thu hồi chỉ bồi thường đối với đất nông nghiệp thuần túy; Ở trường hợp thứ hai, nếu Nhà nước không kịp thời phát hiện, nhà ở và các công trình khác đã được tạo dựng trên đất nông nghiệp đó, người sử dụng đất tiếp tục khai thác và sử dụng thì khi Nhà nước thu hồi đất mỗi địa phương lại thực hiện chính sách bồi thường rất khác nhau. Có địa phương căn cứ vào hồ sơ địa chính nếu đã có ranh giới rõ ràng về đất ở và đất nông nghiệp, thì Nhà nước chỉ bồi thường những diện tích đất do tự ý chuyển đổi của người sử dụng là đất nông nghiệp. Có địa phương, coi việc tự ý chuyển đổi mục đích của người sử dụng có một phần lỗi thuộc về trách nhiệm chưa cao của địa phương nên áp dụng bồi thường theo hướng có lợi cho người có đất thu hồi, theo đó đất tính bồi thường là đất ở.
Thực tế nêu trên cho thấy nguồn gốc, hiện trạng sử dụng đất là vô cùng đa dạng và phức tạp nên việc xác định bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất thế nào cho đúng, cho đủ, cho chính xác và hợp lẽ công bằng cũng không phải đơn giản. Trong trường hợp này, đòi hỏi cán bộ chính quyền địa phương nói chung và cán bộ thực hiện trực tiếp công tác thu hồi đất, bồi thường và giải phóng mặt bằng phải có tinh thần trách nhiệm, làm việc công tâm, khách quan và nghiêm túc. Cùng với đó là yêu cầu cấp bách của việc hoàn thiện hệ thống hồ sơ địa chính tại cấp chính quyền xã, phường, đây là công tác có ý nghĩa rất quan trọng trong việc thực hiện bồi thường.
1.5 Khái quát về các mục đích thu hồi đất và thẩm quyền thu hồi đất 1.5.1 Khái quát mục đích thu hồi đất
Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XI đã khẳng định: “Phấn đấu đến năm 2020, nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại”. Để đạt được điều này chúng ta cần đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, xây dựng hệ thống cơ sở hạ tầng kỹ thuật đồng bộ, hiện đại, phát triển nguồn nhân lực cao. Do đó, việc Nhà nước thu hồi đất ở tại một số khu vực phục vụ vào mục đích khác là điều không tránh khỏi.
Mục đích thu hồi đất có sự thay đổi qua các thời kỳ. Ở Luật Đất đai năm 1993 mục đích thu hồi đất được quy định tại Điều 27: “Nhà nước thu hồi đất đang sử dụng của người sử dụng đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng”. Ở Luật Đất đai năm 2003 mục đích thu hồi đất được quy định tại Khoản 1 Điều 38 như sau: “Nhà nước sử dụng đất vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, phát triển kinh tế”, như vậy mục đích phát triển kinh tế chỉ xuất hiện từ Luật Đất đai 2003. Và ở giai đoạn hiện tại mục đích thu hồi đất được quy định trong Luật Đất đai năm 2013 ở Điều 61 và Điều 62, đặc biệt hơn mục đích thu hồi đất đã được ghi nhận vào Hiến Pháp năm 2013. Mục đích thu hồi đất đã thay đổi qua từng thời kỳ và có sự khác biệt theo xu hướng hạn chế các trường hợp thu hồi đất.
Như vậy, cơ sở pháp lý hiện hành quy định về mục đích thu hồi đất có giá trị pháp lý cao nhất là Hiến pháp năm 2013, được quy định tại Khoản 3 Điều 54 là: “Nhà nước thu hồi đất do tổ chức, cá nhân đang sử dụng trong trường hợp thật cần thiết do luật định vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng”. Có hai nhóm mục đích thu hồi đất: thứ nhất là thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh; thứ hai là thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. Các dự án này không phải là mục đích riêng, không đơn thuần là vì mục đích phát triển kinh tế như quy định trước đây ở Điều 40 của Luật Đất đai 2003 nữa mà dự án này phải là dự án phát triển kinh tế - xã hội hướng đến vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng. Hai nhóm mục đích này được quy định cụ thể ở Điều 61 và Điều 62 của
Luật Đất đai 2013. Với quy định này Nhà nước muốn thu hẹp lại mục đích thu hồi đất tức là mục đích của dự án phát triển kinh tế - xã hội đó phải hướng đến lợi ích chung. Tuy nhiên việc bổ sung cụm từ “vì lợi ích quốc gia, công cộng” vào mục đích phát triển kinh tế - xã hội trong quy định hiện hành vẫn chưa thật sự hoàn thiện vì chưa có giải thích rõ ràng trường hợp nào là thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế, trường hợp nào thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. Nếu quy định được đổi mới như vậy, nhưng đem hết các trường hợp thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế nằm trong thời kỳ Luật Đất đai 2003 đặt vào thời kỳ Luật Đất đai 2013 nó có ảnh hưởng gì không. (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
Điều có ý nghĩa rất hay trong cải cách pháp luật về đất đai năm 2013 là nếu như trước đây không có bản Hiến Pháp nào quy định về mục đích thu hồi đất, cơ sở pháp lý cao nhất về mục đích thu hồi đất chỉ nằm trong Luật. Thì hiện tại mục đích thu hồi đất đã được quy định trong văn bản có giá trị pháp lý cao nhất đó là Hiến pháp. Và cụm từ có ý nghĩa quan trọng nhất trong quy định trên là cụm từ “do luật định”. Tức là mục đích thu hồi đất và các trường hợp thu hồi đất trong thời gian tới chỉ có Luật mới được quy định, chứ không phải là do pháp luật quy định. Giữa Luật quy định và pháp luật quy định có sự khác nhau rất lớn. Nếu mà do pháp luật quy định thì Nghị định cũng được quyền quy định các trường hợp thu hồi đất bởi vì Nghị định được xem là văn bản quy phạm pháp luật. Nhưng nếu “do Luật định” trong Hiến Pháp đã ghi nhận rồi thì tới đây chỉ có Luật mới được quyền quy định các trường hợp thu hồi đất, mà văn bản dưới Luật không được tự ý quy định các trường hợp thu hồi, đó là thể hiện sự đột phá so với giai đoạn Luật Đất đai 2003.
Hơn thế nữa, Luật thì chỉ có Quốc Hội được ban hành, điều này có nghĩa là Quốc Hội chỉ trao quyền cho mình và bằng một văn bản duy nhất đó là Luật để quy định các trường hợp thu hồi đất. Tương đương với việc không được quyền ra Nghị quyết, cũng không được quyền ra văn bản dưới Luật nào được quy định các trường hợp thu hồi đất, trước đây nó thường nằm ở Nghị định. Nhưng chúng ta thấy rằng Nghị định của Chính phủ không có tính ổn định cao, Nghị định của Chính phủ thay đổi liên tục. Vì Chính phủ là cơ quan quản lý xã hội, Chính phủ rất muốn thu hút đầu tư, nên khi đặt ra các trường hợp thu hồi đất, thì lúc bấy giờ Chính phủ muốn đưa vào các trường hợp thu hồi đất để tạo sự ham muốn đầu tư, mặc dù ai cũng muốn hướng tới lợi ích chung của Nhà nước, lợi ích chung của nhân dân, tuy nhiên chủ thể này đang thực hiện chức năng quản lý về mặt kinh tế xã hội, nhưng lại giao cho quyền là quy định luôn các trường hợp thu hồi đất của người sử dụng đất trong trường hợp họ không vi phạm pháp luật để thực hiện dự án đầu tư. Thì lúc bấy giờ nó rất dễ dàng làm tổn thương các quyền của người sử dụng đất, mà quyền của người sử dụng đất thì đó là quyền sở hữu đất đai thuộc sở hữu toàn dân, nhân dân mới là người chủ thật sự đối với đất đai, và nhân dân trao quyền lợi cho Nhà nước
với tư cách là đại diện chủ sở hữu. Ở đây có thể xem rằng quyền sử dụng đất là một trong những quyền con người chứ không phải là quyền công dân. Bởi vậy khi muốn hạn chế quyền con người thì chỉ có Luật mới được quy định hạn chế quyền này. Nếu Nghị định ban hành các trường hợp thu hồi đất là vi Hiến. Qua đó chúng ta thể hiện sự siết chặt lại các trường hợp thu hồi đất. Tránh được sự tùy tiện trong việc đặt ra các trường hợp thu hồi đất, cho nên đó mới là giá trị của quy định nằm trong Hiến Pháp.
Và chúng ta thấy rằng Hiến Pháp chỉ quy định những vấn đề rất cơ bản trong đời