5. Bố cục của đề tài
3.1 MỘT SỐ QUAN ĐIỂM VỀ MÔ HÌNH CƠ QUAN ĐẠI DIỆN
TRÌNH XÂY DỰNG CHÍNH QUYỀN ĐÔ THỊ HIỆN NAY
Trong những năm gần đây có nhiều diễn đàn, hội nghị, công trình nghiên cứu, bài báo khoa học bàn về đổi mới chính quyền địa phương trong đó đề cập chủ yếu đến đổi mới chính quyền đô thị. Mỗi quan điểm đi theo xu hướng nhất định dựa trên một lý thuyết nhất định. Tuy nhiên, các nghiên cứu nhìn chung được thực hiện theo hai hướng: Nghiên cứu thuần túy về lý luận đồng thời đúc kết kinh nghiệm của các nước và đề xuất các nguyên tắc xây dựng chính quyền đô thị hoặc phản ánh và đánh giá thực tiễn quản lý ở các đô thị từ những lĩnh vực khác nhau đồng thời đề xuất mô hình tổ chức bộ máy chính quyền đô thị.45 Trong các công trình, bài viết đó thông qua việc phân tích tổ chức chính quyền đô thị các tác giả đã nêu lên quan điểm về xây dựng mô hình chính quyền đô thị trong đó có Hội đồng nhân dân.
- Tại hội thảo “Nghiên cứu mô hình tổ chức chính quyền thành phố Hồ Chí Minh” năm 1997 có hàng loạt các tham luận, kiến nghị mô hình tổ chức chính quyền thành phố Hồ Chí Minh, các tác giả đi từ nhiều logic khác nhau và cũng đưa ra hàng loạt ý kiến khác nhau về mô hình tổ chức chính quyền ở thành phố Hồ Chí Minh.46
+ Luật sư Võ Thành Vị trên cơ sở phân tích nguyên tắc tập trung dân chủ, các hình thức tập trung dân chủ, phân tích các đặc trưng của hành chính đô thị và hành chính nông thôn đã nêu kiến nghị về tổ chức chính quyền đô thị thành phố Hồ Chí Minh. Theo ông,
45Nguyễn Văn Cương, Bộ Tư pháp, Bàn về một số căn cứ thiết kế tổ chức chính quyền đô thị khác với tổ chức chính
quyền nông thôn, http://www.moj.gov.vn/ct/tintuc/Pages/nghien-cuu-trao-doi.aspx?ItemID=6048, [ngày truy cập 30-9-2014].
46Phạm Hồng Thái, Thiết lập mô hình tổ chức chính quyền đô thị, Hà nội, 2003, tr.102.
thành phố Hồ Chí Minh có Hội đồng nhân dân, các quận không có Hội đồng nhân dân cùng cấp. Tùy theo dân số của các quận bầu một số đại biểu Hội đồng nhân dân. Các đại biểu được bầu ở các quận hợp thành Hội đồng nhân dân thành phố. Các đại biểu được bầu ở quận vừa đại diện cho nhân dân ở quận mình đồng thời đại diện cho nhân dân thành phố.
+ Các tác giả Lê Tự Em và Vũ Thị Hiền cho rằng cần duy trì chính quyền cấp quận gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân là một bộ phận của Ủy ban nhân dân thành phố, giải quyết mọi vấn đề hành chính trong phạm vi lãnh thổ quận. Nếu vấn đề có liên quan đến nhiều quận thì thẩm quyền giải quyết thuộc về thành phố. Còn phường chỉ là cấp trung gian nối liền quận với dân cư, dưới phường là khu phố.
- Theo tác giả Dương Quang Tung ở cấp thành phố, thị xã xây dựng mô hình “một
cấp chính quyền, hai cấp hành chính”, tức là Hội đồng nhân dân chỉ có ở cấp thành phố,
thị xã. Còn ở cấp dưới chỉ có bộ máy hành chính thuần túy để thực thi một số nhiệm vụ quản lý nhà nước được ủy thác của chính quyền thành phố thị xã. Tác giả cho rằng đây không phải là mô hình mới, mà đã có trong Sắc lệnh số 77-SL trước đây. Riêng đối với Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh, do đặc điểm tính chất riêng của nó nên tổ chức hai cấp chính quyền là cấp thành phố và cấp khu phố. Trong đó, cấp khu phố là cấp chính quyền cơ sở.
Theo mô hình này thì không còn cấp chính quyền quận và phường nữa. Riêng Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh, ở cấp dưới khu phố có thể đặt các cơ quan hành chính đại diện của chính quyền khu phố tại một số điểm để thuận tiện cho nhân dân, nhưng không phải là một cấp hành chính.47
- Theo “Đề án thí điểm chính quyền đô thị của thành phố Hồ Chí Minh” thì chính quyền thành phố Hồ Chí Minh có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức theo hai cấp gồm: cấp thành phố trực thuộc trung ương và cấp cơ sở. Chính quyền cấp cơ sở bao gồm cấp xã, thị trấn và thành phố trực thuộc. Trong đó, Chính quyền thành phố Hồ Chí Minh trực thuộc trung ương có Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân, được thành lập từ địa bàn đang đô thị hóa. Đây là một cấp chính quyền hoàn chỉnh có Hội đồng nhân dân và ban nhân dân, các đơn vị hành chính quận, phường không tổ chức Hội đồng nhân dân.48
47Dương Quang Tung, Bàn về mô hình tổ chức chính quyền địa phương, trong sáchMột số vấn đề hoàn thiện tổ
chức và hoạt động của bộ máy nhà nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Nxb. Khoa học xã hội, Hà Nội, 2001, tr.479-480.
48Báo mới, Thông qua dự thảo Đề án thí điểm Chính quyền đô thi thành phố hồ Chí Minh,
http://www.baomoi.com/Thong-qua-Du-thao-De-an-thi-diem-Chinh-quyen-do-thi-TP-Ho-Chi- Minh/144/13116953.epi, [ngày truy cập 30-8-2014].
- Trong bài viết “Bàn về một số căn cứ thiết kế tổ chức chính quyền đô thị khác với
tổ chức chính quyền nông thôn” thông qua việc phân tích ưu, nhược điển của mô hình tổ
chức chính quyền địa phương hiện nay và sự cần thiết phải phân biệt và xây dựng mô hình chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn, tác giả Nguyễn Văn Cương – Phó Viện trưởng Viện khoa học pháp lý, Bộ tư pháp kiến nghị “Luật Tổ chức chính quyền địa phương nên thiết kế mô hình chính quyền địa phương theo hướng, ở các đô thị thuần túy, chỉ nên tổ chức mô hình chính quyền một cấp có cả Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Các đơn vị hành chính như quận, phường, không cần thiết phải thiết lập một cấp chính quyền có cả Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân”.49 Thông qua bài viết tác giả đề xuất mô hình chính quyền địa phương trong đó có Hội đồng nhân dân nên tổ chức phù hợp theo hướng ở những đô thị nên tổ chức chính quyền địa phương một cấp có cả Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, không tổ chức Hội đồng nhân dân ở quận và phường. Còn ở những khu vực nông thôn và miền núi vẫn tổ chức Hội đồng nhân dân ba cấp như hiện nay.
Như vậy, từ những cách nhìn, lý giải tuy có khác nhau nhưng có thể nói rằng các
tác giả, các nhà khoa học và những người làm thực tiễn đều nhận thấy mô hình tổ chức chính quyền đô thị hiện nay là không phù hợp, thiếu tính khoa học. Phần lớn các tác giả cho rằng chỉ nên tổ chức chính quyền đô thị một cấp có đủ Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, không nên tổ chức ba cấp như hiện nay. Điều đáng lưu ý là khi bàn về chính quyền đô thị các tác giả đều quan niệm đô thị dù lớn hay nhỏ về quy mô đều là cấp chính quyền cơ sở.50 Quan niệm này phù hợp với quan niệm và thực tiễn tổ chức chính quyền đô thị của nhiều quốc gia trên thế giới.
3.2 CÁC NGUYÊN TẮC VÀ YÊU CẦU ĐỔI MỚI MÔ HÌNH CƠ QUAN ĐẠI
DIỆN TRONG QUÁ TRÌNH XÂY DỰNG CHÍNH QUYỀN ĐÔ THỊ HIỆN NAY 3.2.1 Các nguyên tắc đổi mới mô hình cơ quan đại diện trong quá trình xây dựng chính quyền đô thị hiện nay
3.2.1.1 Đổi mới phải gắn với việc xây dựng và hoàn thiện mô hình tổng thể của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân do dân và vì dân dưới sự lãnh đạo của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân do dân và vì dân dưới sự lãnh đạo của Đảng
Nhà nước ta là nhà nước của nhân dân, tất cả quyền lực nhà nước bắt nguồn từ nhân dân, thuộc về nhân dân và tập trung thống nhất vào nhân dân. Nhân dân sử dụng
49Nguyễn Văn Cương, Bộ Tư pháp, Bàn về một số căn cứ thiết kế tổ chức chính quyền đô thị khác với tổ chức chính
quyền nông thôn, http://www.moj.gov.vn/ct/tintuc/Pages/nghien-cuu-trao-doi.aspx?ItemID=6048, [ngày truy cập 30-9-2014].
50Phạm Hồng Thái, Thiết lập mô hình tổ chức chính quyền đô thị, Hà nội, 2003, tr.109.
quyền lực nhà nước một cách trực tiếp và gián tiếp thông qua sự phân công phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Từ nhận thức quyền lực nhà nước là thống nhất nhưng có sự phân công và phối hợp chặc chẽ giữa ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp nên đổi mới mô hình cơ quan đại diện trong chính quyền đô thị phải gắn với đổi mới tổ chức và hoạt động của cả hệ thống cơ quan nhà nước.
Như vậy, vừa xử lý các vướng mắc, bất cập trong việc tổ chức Hội đồng nhân dân
hiện nay vừa tạo ra được những đột phá để cải cách toàn bộ bộ máy nhà nước.
3.2.1.2 Đổi mới nhằm nâng cao hiệu lực hiệu quả hoạt động của Hội đồng nhân dân, đồng thời phải đảm bảo pháp chế xã hội chủ nghĩa dân, đồng thời phải đảm bảo pháp chế xã hội chủ nghĩa
Đổi mới tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân nhằm xây dựng hệ thống cơ quan đại diện mạnh mẽ, trong sạch, thật sự của dân, do dân và vì dân, đủ khả năng và điều kiện thực hiện có hiệu quả các nhiệm vụ, phát huy hơn nữa quyền làm chủ của nhân dân trong việc xây dựng và kiểm tra, giám sát đối với bộ máy chính quyền và đội ngũ cán bộ, công chức. Theo quy định, Hội đồng nhân dân có vị trí đặc biệt trong bộ máy nhà nước ở địa phương. Tính quyền lực của Hội đồng nhân dân được thể hiện rõ nét nhất qua việc nhân dân trực tiếp trao quyền thay mặt mình bằng phổ thông đầu phiếu bầu ra Hội đồng nhân dân để thực hiện quyền lực nhà nước và quyết định các vấn đề quan trọng ở địa phương. Hội đồng nhân dân là cơ quan có đầy đủ thẩm quyền biến ý chí của nhân dân địa phương thành những quy định có tính bắt buộc chung đối với các cơ quan nhà nước và dân cư trên địa bàn lãnh thổ ở địa phương.51
Nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa đòi hỏi tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân phải trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật. Pháp chế xã hội chủ nghĩa là thống nhất, thể hiện quyền lực nhà nước thống nhất không phân biệt theo vùng, theo lãnh thổ. Do vậy, đổi mới tổ chức của Hội đồng nhân dân phải tuân theo các quy định của Hiến pháp, luật. Trong điều kiện hiện nay, việc đổi mới tổ chức Hội đồng nhân dân cần thực hiện thí điểm, đồng thời khẩn trương nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan.
3.2.1.3 Chức năng, nhiệm vụ, cơ cấu tổ chức và bố trí cán bộ của Hội đồng nhân dân phải phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội, với đặc thù của địa phương dân phải phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội, với đặc thù của địa phương
Các đơn vị hành chính - lãnh thổ về thực chất rất khác nhau trên nhiều phương diện từ các yếu tố địa lý - tự nhiên, tính chất và trình độ phát triển kinh tế - xã hội, văn
51Trần Quốc Thuận, Sự kế thừa, phát triển của các quy định về Hội đồng nhân dân trong các Hiến pháp Việt Nam
và vấn đề tổ chức hoạt động của Hội đồng nhân dân trong sự nghiệp đổi mớitrong cuốn Hiến pháp 1946 và sự kế thừa, phát triển trong các Hiến pháp Việt Nam, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 1998, tr.329.
hóa đến cơ cấu dân cư, tâm lý xã hội và truyền thống văn hóa. Sự khác nhau như vậy đòi hỏi Hội đồng nhân dân phải được tổ chức phù hợp với các điều kiện đặc thù của chúng. Có như vậy mới phát huy được vai trò đại diện cho nhân dân.
Chức năng, nhiệm vụ, cơ cấu tổ chức và bố trí cán bộ của Hội đồng nhân dân phải phù hợp với điều kiện kinh tế xã hội, quốc phòng, an ninh ở mỗi địa phương. Bảo đảm sự tương thích giữa khối lượng thẩm quyền và năng lực thực hiện của Hội đồng nhân dân ở mỗi cấp. Điều đó đòi hỏi phải có sự đa dạng về mô hình tổ chức Hội đồng nhân dân chứ không nên thống nhất một kiểu mô hình cứng nhắc như hiện nay. Việc quán triệt và thể hiện trong thực tế nguyên tắc phù hợp trong tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân sẽ là nhân tố quan trọng đảm bảo nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của Hội đồng nhân dân.
3.2.1.4 Đảm bảo tính thực quyền của Hội đồng nhân dân, đề cao vai trò quyết định và giám sát của Hội đồng nhân dân định và giám sát của Hội đồng nhân dân
Hội đồng nhân dân với tư cách là cơ quan đại biểu, đại diện cho ý chí nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân địa phương, do nhân dân bầu ra, thông qua cơ quan này nhân dân thực hiện quyền dân chủ đại diện trong quản lý xã hội ở địa phương. Do vậy, Hội đồng nhân dân có hai chức năng cơ bản đó là: Quyết định phương hướng, nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội, nâng cao đời sống nhân dân địa phương và giám sát các hoạt động cơ quan hành chính địa phương.52
Để Hội đồng nhân dân có thể thực hiện hai chức năng cơ bản này cần thiết phải tạo lập được một cơ chế hữu hiệu cho Hội đồng nhân có thực quyền, chứ không mang tính hình thức chỉ quyết định được những vấn đề đã được quyết định từ cấp trên và cấp ủy đảng, thông qua nghị quyết để đề nghị cấp trên giải quyết. Cần tạo cho Hội đồng nhân dân đủ các điều kiện cần thiết để nó có thể quyết định cũng như giám sát một cách có hiệu lực, hiệu quả.
3.2.2 Yêu cầu đổi mới mô hình cơ quan đại diện trong quá trình xây dựng chính quyền đô thị hiện nay quyền đô thị hiện nay
- Cơ quan đại diện trong chính quyền đô thị phải được đổi mới theo hướng gọn, nhẹ, dân chủ, đảm bảo cho tình đại diện ở các đô thị có hiệu quả, hiệu lực, sử dụng quyền lực phù hợp với pháp luật.
- Đổi mới cơ quan đại diện trong chính quyền đô thị phải tuân thủ theo các nguyên tắc chính trị xã hội như: Nguyên tắc tập trung dân chủ, pháp chế xã hội chủ nghĩa, Đảng lãnh đạo. Trong đó, phải đặc biệt chú ý đến nguyên tắc tập trung dân chủ.
52Điều 113, Hiến pháp 2013
- Phải vừa kế thừa những thành quả, kinh nghiệm đã đạt được trong tổ chức và hoạt động của cơ quan đại diện, vừa đáp ứng yêu cầu của tiến trình đổi mới đất nước, hội nhập kinh tế quốc tế, đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính hiện nay.
- Đổi mới cơ quan đại diện phải tập trung vào vấn đề căn bản, đó là mô hình tổ chức cơ quan đại diện trong chính quyền đô thị. Nếu chưa thật ổn định thì vấn đề đặt ra là lựa chọn mô hình nào cho phù hợp.
3.3 KIẾN NGHỊ VỀ MÔ HÌNH CƠ QUAN ĐẠI DIỆN TRONG QUÁ TRÌNH XÂY
DỰNG CHÍNH QUYỀN ĐÔ THỊ HIỆN NAY 3.3.1 Kiến nghị thay đổi khung pháp lý
Với vai trò là trung tâm chính trị, kinh tế, văn hóa, khoa học, các đô thị cần phải thay đổi mô hình tổ chức cơ quan đại diện để nâng cao hiệu quả quản lý, tập hợp nguồn lực cho phát triển. Đổi mới hệ thống cơ quan đại diện cho phù hợp với các đặc trưng của đô thị là điều bắt buộc.
Để áp dụng mô hình Hội đồng nhân dân khác với mô hình tổ chức Hội đồng nhân