Những hạn chế, yếu kém, bất cập trong cơ chế, chính sách về phân phối, quản lý vốn và trong tổ chức thực hiện đầu tư có rất nhiều nguyên nhân, bao gồm cả khách quan và chủ quan.
Về khách quan, có mấy nguyên nhân sau:
Thứ nhất, địa bàn các huyện miền núi cao Nghệ An rất phức tạp, hiểm trở, thời tiết
khí hậu diễn biến khó lường. Rất nhiều xó trong khu vực đi lại hết sức khó khăn, về mùa mưa hầu như bị cô lập như những ốc đảo, mất liên lạc hoàn toàn với bên ngoài. Thời gian đi từ Trụ sở xó (trung tõm) về một số bản mất cả ngày, cũn lõu hơn cả thời gian về huyện lỵ Có những huyện đi lại bằng phương tiện duy nhất là xuồng nhỏ hoặc đi bộ, như khu vực biên giới Kỳ Sơn, Tương Dương, Con Cuông với Xiêng khoảng (Lào).
Về mùa mưa lũ, tỡnh hỡnh lại càng phức tạp. Cú một số cụng trỡnh giao thụng, điện, liên lạc viễn thông đang xây dựng dở dang hoặc đó hoàn tất công tác xây lắp nhưng chỉ qua một đêm lũ ống, lũ quét đó xoỏ đi tất cả.
Cũng do địa hỡnh hiểm trở nờn việc cung ứng vật tư, thiết bị … gặp nhiều khó khăn, hay bị gián đoạn.
Thứ hai, kinh tế xó hội cỏc huyện này quỏ kộm phỏt triển, trỡnh độ dân trí nhỡn
chung cũn thấp, ý chớ tự lực tự cường, sức vươn lên cũn hạn chế.
Thứ ba, địa bàn rất rộng; đối tượng cần được hưởng lợi nhiều; đối tượng, mục tiêu
đầu tư đa dạng … cũng tạo ra không ít khó khăn cho cấp uỷ, chính quyền các cấp. Đứng trước muôn vàn những đũi hỏi bức xỳc, cấp thiết thỡ sự lựa chọn nội dung, bước đi cụ thể … quả là không dễ chút nào.
Thứ tư, ngân sách Nhà nước eo hẹp, không đủ khả năng để chi cho đầu tư phát triển
theo nhu cầu. Ở bỡnh diện Quốc gia chỳng ta biết rằng hằng năm bội chi ngân sách luôn ở mức cao. Trong khi đó nhu cầu chi cho đầu tư phát triển, cho hạ tầng lại lớn, đấy là chưa kể những khó khăn từ sức ép của chi tiêu thường xuyên cho hoạt động của bộ máy Nhà nước và toàn bộ hệ thống chính trị các cấp. Dĩ nhiên, trong hoàn cảnh như vậy thỡ dự cú quan tõm thế nào đi chăng nữa, Nhà nước không thể đáp ứng nổi các yêu cầu chi để giải quyết triệt để, trọn vẹn các vấn đề ở các khu vực miền núi cao, vùng sâu, vùng xa.
Ở phạm vị tỉnh Nghệ An và các huyện miền nỳi cao thỡ tỡnh hỡnh lại cũn khó khăn hơn nhiều. Điểm qua cân đối ngân sách Nhà nước của Nghệ An trong mấy năm vừa qua chúng ta sẽ thấy rừ điều đó.
Năm 2005 thu ngân sách tỉnh trên địa bàn là: 1.718 tỷ, chi 3.964 tỷ, ngân sách Trung ương cân đối: 2.246 tỷ, chiếm 56,7%.
Năm 2006 thu ngân sách tỉnh trên địa bàn: hơn 1.301tỷ VNĐ, chi hơn 3.786 tỷ, số ngân sách Trung ương phải cân đối cho Nghệ An: hơn 2.575 tỷ, chiếm hơn 68%.
Năm 2007, các số liệu tương ứng là: thu 2.386 tỷ, chi 5.250 tỷ, Ngân sách Trung ương cân đối 2.864 tỷ, chiếm 54,6%.
Bảng 2.4: Thu chi ngân sách trên địa bàn các huyện miền núi cao
2005, 2006, 2007
Đơn vị tính: Triệu đồng
Huyện 2005 2006 2007
Kỳ sơn
Thu ngân sách trên địa bàn Chi thường xuyên
1.450 85.390 1.634 94.120 1.990 123.587 Tương dương
Thu ngân sách trên địa bàn Chi thường xuyên
3.100 80.994 4.210 80.409 5.808 129.508 Con Cuông
Thu ngân sách trên địa bàn Chi thường xuyên
6.731 72.613 6.266 93.747 6.008 114.087
Quỳ Châu
Thu ngân sách trên địa bàn Chi thường xuyên (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
1.854 47.903 2.726 71.867 3.142 82.943 Quế Phong
Thu ngân sách trên địa bàn Chi thường xuyên
2.967 68.346 4.882 83.313 7.370 91.260
Nguồn: Báo cáo Quyết toán NSNN năm 2005, 2006, 2007 các huyện: Kỳ Sơn, Tương Dương, Con Cuông, Quỳ Châu, Quế Phong.
Khi mà ngân sách địa phương chủ yếu đang dựa vào nguồn cân đối từ cấp trên thỡ chắc chắn việc bố trớ vốn đầu tư cho phát triển là hết sức bị động, khó khăn.
Ngoài ra do các vùng miền núi cao và Nghệ An núi chung cú mặt bằng kinh tế xó hội thấp, nờn giải phỏp dựng một phần vốn đầu tư từ ngân sách Nhà nước để kích thích, làm “mồi” cho việc thu hút các nguồn lực khác trong xó hội cũng bị hạn chế. Rừ ràng là khú khăn lại chồng chất lên khó khăn.
Bên cạnh những nguyên nhân khách quan đó nờu, cú rất nhiều nguyờn nhõn mang tớnh chủ quan cả trong cơ chế, chính sách về đầu tư của Nhà nước, lẫn trong quá trỡnh thực hiện đầu tư của các địa phương, của các ngành, các cơ quan chức năng. Có thể nêu ra mấy nhóm nguyên nhân chủ quan sau đây:
Thứ nhất, cụng tỏc Quy hoạch tổng thể phỏt triển kinh tế - xó hội của cỏc cấp cũn
cú một số hạn chế. Thể hiện ở cỏc nội dung sau:
- Chưa có sự thống nhất, đồng bộ về nhiệm vụ, mục tiêu giữa huyện với tỉnh, giữa tỉnh với Trung ương trong từng giai đoạn cụ thể.
- Mục tiêu mang tính chiến lược, để từ đó xác định phân phối vốn đầu tư của ngân sách Nhà nước chưa được khẳng định rừ.
- Khảo sát, tính toán các điều kiện để xác định một số mục tiêu cụ thể (trong Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xó hội) của cỏc địa phương chưa khoa học, thiếu chính xác, chậm được sửa đổi, bổ sung. Điều này cũng gây khó khăn cho kế hoạch phân phối vốn đầu tư của Nhà nước.
Chớnh vỡ những lý do này mó đó cú lỳc việc phõn bổ vốn đầu tư chồng chéo, không đảm bảo mức đầu tư dẫn đến lóng phớ, kộm hiệu quả. Bờn cạnh đó, do hạn chế trong xây dựng Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xó hội của cỏc địa phương, nên việc xác định nội dung trọng tâm, mục tiêu chính của đầu tư ngân sách Nhà nước có lúc lúng túng, không phù hợp với yêu cầu của thực tiễn.
Thứ hai, quan điểm về sự “công bằng” trong phân bổ vốn đầu tư của Nhà nước cho
các địa phương chưa hợp lý. Do “sức ép” từ nhu cầu, mong muốn của từng địa phương, các cơ quan chức năng khi giải quyết vấn đề đối tượng và mức đầu tư đó xem nhẹ một số nguyên tắc. Đó là: không xuất phát từ thực tiễn, tính hiệu quả, khả năng tiếp nhận và quản lý vốn đầu tư … Trước những đề xuất, kiến nghị riêng lẻ từ các địa phương, trong một số trường hợp các cơ quan chức năng thực hiện phân phối vốn đầu tư mang tính bỡnh quõn cào bằng. Địa phương A có khoản đầu tư nào thỡ địa phương B cũng phải được bố trí một số kinh phí từ nguồn vốn đó, hoặc nếu chưa thể bố trí được thỡ sẽ được “lưu ý” để giải quyết trong một dự án hay kế hoạch khác. Điều này thể hiện sự phi khoa học, sự tuỳ tiện, cảm tính của cán bộ và cơ quan có thẩm quyền. Đồng thời đó cũng là biểu hiện của sự thiếu trách nhiệm, thậm chí có nguyên nhân sâu xa từ hành vi tiêu cực, vỡ lợi ớch cỏ nhõn mà khụng quan tõm tới tính hiệu quả của vốn đầu tư. Có thể chưa có một sự khảo cứu đầy đủ, chi tiết để có số liệu chính xác, đánh giá thực trạng này, nhưng từ xem xét các hiện tượng và tỡm hiểu bản chất thỡ chỳng ta vẫn khẳng định được là có sự thất thoát, lóng phớ, kộm hiệu quả của vốn đầu tư cũng đó diễn ra do nguyờn nhõn này.
Thứ tư, công tác chuẩn bị cho kế hoạch đầu tư ở một số chương trỡnh, dự ỏn chưa
thật sự chu đáo. Các cơ quan chức năng không khảo sát kỹ lưỡng, chưa nắm bắt được chính xác các thông tin về nhu cầu, điều kiện và hiệu quả của việc đầu tư. Chính vỡ vậy đó dẫn đến sự bất hợp lý trong một số trường hợp, chẳng hạn:
- Bất hợp lý về địa bàn: nơi chưa thực sự cấp bách thỡ đầu tư, nơi rất cần thỡ lại khụng bố trớ vốn để thực hiện.
- Bất hợp lý về mức đầu tư: có một số cụng trỡnh, mục tiờu cần tập trung vốn thỡ lại bị chia sẻ nguồn, vỡ vậy sản phẩm đầu tư không phát huy tốt hiệu quả, thậm chí không khai thác được công dụng, gây lóng phớ ngõn sỏch Nhà nước.
- Bất hợp lý về thời điểm đầu tư: đáng lẽ phải đầu tư trước thỡ lại đầu tư sau và ngược lại, hoặc đáng lẽ phải đầu tư liên hoàn, đồng bộ để phát huy hiệu quả tổng hợp thỡ lại bố trớ vốn giỏn đoạn.
- Bất hợp lý về mục tiêu đầu tư: đáng lẽ phải đầu tư cho công trỡnh thuỷ lợi thỡ lại đầu tư cho công trỡnh điện, đáng lẽ phải đầu tư cho đường xá, cầu cống thỡ lại đầu tư cho xây dựng trụ sở…
Thứ tư, năng lực quản lý và tinh thần trách nhiệm của cán bộ một số cơ quan tham
mưu cũn hạn chế, nhất là cơ sở và cấp huyện. Trong những năm qua với sự quan tâm của Đảng, Nhà nước rất nhiều chương trỡnh, mục tiờu, dự ỏn được đầu tư cho miền núi cao. Chính điều này cũng đó gõy cho cỏc cấp một sự lỳng tỳng nhất định khi xây dựng kế hoạch và đặc biệt là trong quá trỡnh tổ chức thực hiện. Hầu hết cỏn bộ cấp huyện và cơ sở chưa được đào tạo và tập huấn kỹ lưỡng nghiệp vụ quản lý chương trỡnh, dự ỏn; ớt người được đào tạo về quản lý xõy dựng cơ bản. Ở cơ sở cán bộ phải giải quyết việc sự vụ hàng ngày nhiều nên việc tham gia vào quản lý các dự án đầu tư được xem là việc làm kèm thêm vỡ vậy hạn chế hiệu quả. Một số công dân do có uy tín trong cộng đồng nên được cử vào các ban quản lý, giám sát, do đó chất lượng thực hiện nhiệm vụ chỉ dựa trên sự nhiệt tỡnh cỏ nhõn. Cỏn bộ và cỏc ban giỏm sỏt làm việc trờn cơ sở kinh nghiệm là chính, chưa có các cơ chế kiểm tra, giám sát cho chặt chẽ, khoa học. Vỡ vậy việc kiểm tra, đôn đốc các đơn vị thi công công trỡnh, các tổ chức thực hiện chương trỡnh, dự ỏn cũn nhiều bất cập, hạn chế. Vấn đề trách nhiệm cũng là một nguyên nhân mà chúng ta cần nhận rừ để có cách khắc phục. Do đặc thù của miền núi cao là địa bàn phức tạp, hiểm trở nên một số cán bộ ngại gian khổ đó khụng làm trũn bổn phận của mỡnh. Rất ớt khi về cơ sở, không chịu khó lặn lội để tiếp cận với đồng bào, không chịu khó nắm bắt nghiên cứu kỹ thực tiễn, thái độ làm việc thỡ hời hợt, tắc trỏch… Cung cách làm việc này đó ảnh hưởng không nhỏ tới chất lượng, hiệu quả của hoạt động đầu tư của Nhà nước trên địa bàn.
Thứ năm, chưa có cơ chế để thống nhất quản lý các nguồn vốn đầu tư trên cùng một
địa bàn. Qua thống kê trên đây thấy rằng hằng năm có rất nhiều nguồn vốn đầu tư thuộc các chương trỡnh, mục tiờu, dự ỏn khỏc nhau cho miền nỳi cao. Từ đó đó diễn ra tỡnh trạng là cú sự chồng chộo nhau. Chẳng hạn về việc đầu tư xây dựng Trường học. Đây là
một nội dung của Chương trỡnh 135, đồng thời ở Nghệ An trong mấy năm qua cũng đang thực hiện chủ trương “kiên cố hoá trường học”. Hoặc nữa, nội dung xây dựng Trung tâm cụm xó, vừa cú trong Chương trỡnh 135, vừa cú trong Đề án của địa phương về xây dựng đồng bộ Trụ sở cấp xó. Sự chồng chéo này dẫn đến hậu quả:
- Các cơ sở lúng túng trong xây dựng kế hoạch, dự án đầu tư. Bởi vỡ, thụng thường khi đầu tư một công trỡnh hoặc hạng mục cụng trỡnh nào đó thỡ cơ quan quản lý chương trỡnh đó đều yêu cầu các địa phương hưởng lợi phải có thiết kế, dự toán theo chế độ về quản lý đầu tư xây dựng cơ bản. Muốn có cả 2 nguồn vốn thỡ địa phương phải có 2 thiết kế, dự toán, trong khi đó thực tế chỉ có một công trỡnh. Cả hai tổ chức quản lý Chương trỡnh khụng cú thẩm quyền để nhập hai nguồn vốn lại làm một. (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
- Do có sự chồng chéo như trên mà một số địa phương đó lợi dụng cỏc nguồn vốn để sử dụng làm kinh phí cho mục đích khác. Như vậy là vi phạm nguyờn tắc quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản. Ở một số địa phương nhiều cán bộ xó đó bị kỷ luật vỡ vấn đề này. Điều đáng lưu tâm là do sơ hở trong cơ chế quản lý mà cỏn bộ vi phạm, mặc dự khụng hề cú ý thức tiờu cực.
Qua khảo sát chúng tôi thấy rằng có rất nhiều nguồn vốn đầu tư cho đồng bào vùng cao, vùng sâu, vùng xa theo các lĩnh vực khác nhau. Ứng với cỏc nguồn vốn thuộc lĩnh vực nào thỡ do ngành đó quản lý hoặc tham mưu về mặt chủ trương, kế hoạch. Chẳng hạn: Ban Dân tộc, Sở Giáo dục đào tạo, Sở Y tế, Sở Văn hoá - thể thao - du lịch, Sở thông tin truyền thông, Sở Nông nghiệp và phát triển nông thôn… Như đó núi ở trờn, lõu nay cú một số yếu cầu của thực tiễn cấp thiết nhưng chúng ta không giải quyết được triệt để vỡ không tập trung được các nguồn lực. Nếu có một có chế quản lý chung, thống nhất khoa học chắc là chỳng ta sẽ khắc phục được phần nào những hạn chế nói trên.
Thứ sáu, chưa đánh giá đầy đủ, chính xác các tiềm năng của từng địa phương. Các
chủ trương đầu tư trong nhiều trường hợp mang nặng tính “chính sách” mà chưa thật sự mang tính “hiệu quả thực tiễn”.
Qua nghiờn cứu tỡnh hỡnh của các địa phương thấy rằng tiềm năng rất đa dạng, phong phú. Nhưng do có nhiều nguyên nhân, điều kiện cụ thể không phải tất cả các địa phương đều có thể cùng một lúc phát huy, phát triển một thế mạnh chung nào đó.
Chẳng hạn, vấn đề quỹ đất lâm nghiệp khá lớn ở các huyện. Điều đáng lưu ý ở đây là chất đất, khí hậu, nguồn nước ở các địa bàn không hoàn toàn giồng nhau, nhưng trong chủ trương phát triển kinh tế lâm nghiệp lại không có sự nghiên cứu cụ thể, dẫn đến đầu tư đồng loạt ở các huyện một loại cây là không phù hợp, làm cho hiệu quả đầu tư giảm đi.
Lấy ví dụ: Ở Con Cuông có trữ lượng đá đen (dùng chế biến các sản phẩm ốp, lát…) khá lớn nhưng Nhà nước lai không đầu tư cho công tác khảo sát, nghiên cứu khoa học để xác định chính xác trữ lượng, chất lượng. Hoặc nữa, các huyện phía Tây Nam có tiềm năng về thuỷ điện nhưng vấn đề này chậm được khẳng định nên chưa có chủ trương đầu tư kịp thời.
Thứ bảy, một số chủ trương, chính sách của Nhà nước chậm được hướng dẫn, cụ
thể hoá … để thực hiện, nên không những làm cho các địa phương lúng túng mà cũn làm giảm hiệu quả của chớnh sỏch, thậm chớ đó xảy ra việc vận dụng sai và vi phạm qui định của Nhà nước. Điều này thể hiện khá rừ trong việc thực hiện Quyết định 178/TTg của Thủ tướng Chính phủ và Chương trỡnh 134. Quyết định 178/TTg có nội dung cho phép tận dụng khai thác cành, ngọn đối với một số diện tích rừng được khoanh nuôi, bảo vệ nhằm đem lại lợi ích thiết thực và giải quyết một phần khó khăn cho các hộ gia đỡnh được giao trách nhiệm quản lý rừng sản xuất. Chớnh sỏch này thực chất cũng là một kiểu đầu tư của Nhà nước cho bà con và thông qua đó nhằm gắn chặt quyền lợi của họ với trách nhiệm bảo vệ rừng. Bởi lẽ, thấy được cái lợi rừ ràng, trực tiếp từ cụng tỏc bảo vệ nờn người dân sẽ làm tốt hơn nhiệm vụ của mỡnh. Trong Chương trỡnh 134 cú nội dung giải quyết vấn đề thiếu nhà ở cho đồng bào, Nhà nước cho phép khai thác một phần gỗ rừng ở các địa