Phân cấp quản lý NSNN là việc xử lý các mối quan hệ giữa các cấp chắnh quyền Nhà nước từ TW ựến đP trong hoạt ựộng của NSNN, từ ựó cho phép hình thành một cơ chế phân chia ranh giới quyền lực về quản lý NSNN giữa các cấp chắnh quyền, phân cấp quản lý ngân sách bao gồm các nội dung sau:
- Phân cấp nhiệm vụ chi
- Phân cấp về thẩm quyền ựánh thuế
- điều hòa ngân sách giữa các cấp chắnh quyền - Phân cấp về quyền ựi vay
- Phân cấp trong quy trình ngân sách
(Jorge Martinez-Vazquez-Giáo sư Trường đại học Georgia (Mỹ): Theo bài trình bày tại Hội thảo về phân cấp quản lý ngân sách ở Việt Nam và kinh nghiệm quốc tế, do Bộ Tài chắnh tổ chức ngày 13-4-2004 tại Thác đa, Hà Tây).
Ở Việt Nam, nội dung phân cấp quản lý NSNN về cơ bản bao gồm 3 nội dung chủ yếu sau:
Một là, về quyền lực: Phân cấp về thẩm quyền ban hành các chắnh sách, chế ựộ, tiêu chuẩn, ựịnh mức thu-chi NSNN.
Trong quản lý NSNN, chế ựộ, chắnh sách, tiêu chuẩn, ựịnh mức có vai trò và vị trắ hết sức quan trọng. đó không chỉ là một trong những căn cứ quan trọng ựể xây dựng dự toán, phân bổ ngân sách và kiểm soát chi tiêu, mà còn là một trong những tiêu chuẩn ựánh giá chất lượng quản lý và ựiều hành ngân sách của các cấp chắnh quyền.
Thông qua việc phân cấp nhằm làm rõ vấn ựề cơ quan Nhà nước nào có thẩm quyền ban hành ra các chế ựộ, chắnh sách, ựịnh mức, tiêu chuẩn, phạm vi, mức ựộ của mỗi cấp chắnh quyền. Cơ sở pháp lý này ựược xây dựng dựa trên hiến pháp hoặc các ựạo luật tổ chức hành chắnh, từ ựó ựịnh ra hành lang pháp lý cho việc chuyển giao các thẩm quyền gắn với các trách nhiệm tương ứng với quyền lực ựã ựược phân cấp, ựảm bảo tắnh ổn ựịnh, tắnh pháp lý, không gây sự rối loạn trong quản lý NSNN. Qua phân cấp quản lý NSNN cần phải xác ựịnh rõ
những vấn ựề sau: Cơ quan Nhà nước nào có thẩm quyền ban hành các chế ựộ, chắnh sách, ựịnh mức, tiêu chuẩn thu, chi và ựó là những loại chế ựộ nàỏ
Về nguyên tắc những chế ựộ do TW quy ựịnh thì các cấp chắnh quyền đP tuyệt ựối không ựược tự ựiều chỉnh hoặc vi phạm. Ngược lại, ựối với những vấn ựề TW ựã phân cấp quyền quyết ựịnh cho đP, TW cần tránh can thiệp làm mất ựi tắnh tự chủ của đP.
Theo quy ựịnh của Luật NSNN, về cơ bản Nhà nước TW giữ vai trò quyết ựịnh các loại thu như thuế, phắ, lệ phắ, vay nợ và các chế ựộ, tiêu chuẩn ựịnh mức chi tiêu thực hiện thống nhất trong cả nước.
HđND cấp tỉnh quyết ựịnh một số chế ựộ thu phắ gắn với quản lý ựất ựai, tài nguyên thiên nhiên, gắn với chức năng quản lý hành chắnh Nhà nước của chắnh quyền đP và các khoản ựóng góp của nhân dân theo quy ựịnh của pháp luật; việc huy ựộng vốn ựể ựầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng thuộc phạm vi ngân sách cấp tỉnh. được quyết ựịnh chế ựộ chi ngân sách phù hợp với ựặc ựiểm thực tế ở đP. Riêng chế ựộ chi có tắnh chất tiền lương, tiền công, phụ cấp, trước khi quyết ựịnh phải có ý kiến của các Bộ quản lý ngành, lĩnh vực.
Hai là, phân cấp về mặt vật chất, tức là phân cấp về nguồn thu và nhiệm vụ chi cũng như các quy tắc về chuyển giao ngân sách từ cấp trên xuống cấp dưới và ngược lạị
Phân cấp thu, chi NSNN là việc xử lý các mối quan hệ giữa các cấp chắnh quyền nhà nước từ TW ựến các đP trong hoạt ựộng của NSNN, từ ựó cho phép hình thành một cơ chế phân chia ranh giới quyền lực về quản lý NSNN giữa các cấp chắnh quyền. Phân cấp thu, chi NSNN là việc phân ựịnh phạm vi, trách nhiệm, quyền hạn của các cấp chắnh quyền từ TW trong việc thu, chi NSNN.
Có thể nói phân cấp về nguồn thu và nhiệm vụ chi luôn là vấn ựề phức tạp nhất, khó khăn nhất, gây nhiều bất ựồng nhất trong quá trình xây dựng và triển khai các ựề án phân cấp quản lý ngân sách. Sự khó khăn này bắt nguồn từ sự phát triển không ựồng ựều giữa các đP, sự khác biệt về các ựiều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội giữa các vùng miền trong cả nước. Các vấn ựề quan trọng trong phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi là:
- Xác ựịnh những nhiệm vụ chi mà chắnh quyền cấp TW phải ựảm nhiệm, những khoản thu mà TW ựược quyền thu và sử dụng cho các hoạt ựộng của mình.
- Xác ựịnh những nhiệm vụ chi mà chắnh quyền các cấp đP phải ựảm nhiệm, những khoản thu mà đP ựược quyền thu và sử dụng cho các hoạt ựộng của mình.
- Với những khoản thu ựược phân cấp ựó thì khả năng cân ựối thu chi NSNN ở mỗi cấp chắnh quyền ra saỏ nếu đP không cân ựối ựược thu chi thì cách giải quyết như thế nàỏ Trên thực tiễn, công tác phân cấp thu, chi NSNN ựược coi là có hiệu quả khi các nguồn thu của từng cấp ngân sách ựủ ựáp ứng cân ựối ngân sách, tức là thu ngân sách ựáp ứng ựủ nhu cầu chi thường xuyên của ngân sách.
- Cấp nào có thể ựược vay nợ ựể bù ựắp thiếu hụt và sử dụng hình thức vay nàỏ Nguồn trả nợ ựược lấy từ ựâủ Ầ
- Mục tiêu của phân cấp thu, chi ngân sách Nhà nước:
+ Phát huy tắnh năng ựộng sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chắnh quyền các cấp, nhằm phục vụ tốt nhất nhiệm vụ phát triển kinh tế, ựảm bảo an ninh quốc phòng, xoá ựói giảm nghèo, thúc ựẩy nền kinh tế thị trường ựịnh hướng xã hội chủ nghĩa phát triển, thúc ựẩy hội nhập kinh tế quốc tế và khu vực, ựẩy mạnh tiến trình cải cách hành chắnh.
+ Tạo ra sự ựồng bộ thống nhất trong hệ thống thể chế, văn bản quy phạm pháp luật gắn với ựổi mới cơ chế và ựảm bảo quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các ựơn vị cơ sở. đảm bảo sự quản lý tập trung, thống nhất về nguồn lực ựể ựảm bảo khả năng ựiều tiết vĩ mô nền kinh tế, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý Nhà nước, thúc ựẩy phát triển kinh tế ở từng đP.
+ Làm rõ quyền hạn và trách nhiệm, nguồn lực và nhiệm vụ của các cấp chắnh quyền trong quản lý sử dụng NSNN, giải quyết tốt mối quan hệ tài chắnh giữa các ngành và ựịa bàn lãnh thổ. Khắc phục những chồng chéo hoặc thiếu sót trong từng nội dung quản lý
+ Góp phần ựẩy mạnh và tăng tắnh hiệu quả của phân cấp quản lý Nhà nước về tài chắnh giữa TW và đP, giữa cấp trên và cấp dưới tạo ựộng lực phát triển KT- XH, tăng tắch luỹ cho ựầu tư phát triển; phát triển giáo dục, y tế, văn hoá xã hội, xoá ựói giảm nghèo phù hợp với ựiều kiện thực tế, phù hợp với xu hướng hội nhập với thể chế phát triển kinh tế thị trường ựịnh hướng xã hội chủ nghĩạ
- Nguyên tắc phân cấp thu, chi ngân sách Nhà nước: Khi thực hiện phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi hay còn gọi là phân cấp quản lý NS Nhà nước giữa NSTW và NSđP phải ựảm bảo thực hiện theo các nguyên tắc cơ bản sau:
+ Phân cấp thu, chi NSNN phải phù hợp và ựồng bộ với phân cấp tổ chức bộ máy hành chắnh, quản lý KT-XH, quốc phòng, an ninh của Nhà nước. Quá trình phân cấp thu, chi NSNN còn cần phải chú ý ựến quan hệ giữa quản lý theo ngành với quản lý theo lãnh thổ. Sự quản lý theo ngành hay lĩnh vực và sự quản lý theo lãnh thổ tất yếu phải ựược kết hợp và thống nhất với nhau theo luật pháp Nhà nước và dưới sự ựiều hành thống nhất của hệ thống Nhà nước. Chắnh sách phân cấp quản lý, nhất là những quy ựịnh có tác ựộng trực tiếp ựến phân bổ ngân sách cho các ngành, các đP cần phải chú ý tôn trọng nguyên tắc nàỵ
+ đảm bảo vai trò chủ ựạo của ngân sách TW và ựồng thời tạo vị trắ ựộc lập của NSđP trong hệ thống NSNN thống nhất.
đảm bảo vai trò chủ ựạo của NSTW là một ựòi hỏi khách quan bắt nguồn từ vị trắ, vai trò của chắnh quyền TW trong việc cung cấp những hàng hoá và dịch vụ công cộng có tắnh chất quốc giạ Hơn nữa nó còn có vai trò ựiều tiết, ựiều hoà ựảm bảo công bằng giữa các đP.
Một ngân sách TW giữ vai trò chủ ựạo phải là một ngân sách nắm giữ các nguồn thu quan trọng, ựủ ựể Nhà nước thực hiện việc ựiều tiết các mặt hoạt ựộng của nền kinh tế thông qua chắnh sách tài khoá.
Bên cạnh ựó, tạo cho đP sự ựộc lập tương ựối là việc làm hết sức cần thiết. Phân cấp, trao quyền cho đP về ngân sách một cách hợp lý sẽ giúp cho đP có thể chủ ựộng và tắch cực phát huy trách nhiệm trong việc xây dựng, phát triển đP, ựáp ứng ựược yêu cầu nguyện vọng của dân.
Làm cho NSđP có khả năng ựộc lập nhất ựịnh trước hết là việc trao cho đP quyền tạo lập nguồn thu, quyền hưởng những nguồn thu tương xứng với nhiệm vụ của mình. Tắnh ựộc lập của NSđP thể hiện ở chỗ sau khi ựược phân cấp nhiệm vụ thu và chi thì chắnh quyền đP phải ựược toàn quyền quyết ựịnh ngân sách của mình (lập ngân sách, chấp hành và quyết toán ngân sách), chỉ chịu sự ràng buộc vào cấp trên ở những vấn ựề có tắnh nguyên tắc lớn ựể không ảnh hưởng ựến cân bằng tổng thể. Như vậy, nên tránh sự can thiệp quá sâu của chắnh quyền cấp TW vào vấn ựề xây dựng và quyết ựịnh ngân sách của cấp đP. Nói như vậy không có nghĩa là chắnh quyền đP thoát ly khỏi sự chỉ ựạo của Nhà nước TW, NSđP thoát khỏi hệ thống NSNN. Trong bất kỳ trường hợp nào cũng phải ựảm bảo sự thống nhất của hệ thống NSNN. Sự thống nhất này thể hiện ở chỗ: Loại chế ựộ, chắnh sách, tiêu chuẩn ựịnh mức về thu, chi NSNN nhất thiết phải thi hành thống nhất trong cả nước ựể ựảm bảo công bằng thì TW ban hành; loại nào có thể cho đP vận dụng thì TW ban hành khung; loại nào chỉ thực hiện do ựặc ựiểm riêng có ở đP thì giao đP ban hành.
+ Phân cấp thu, chi NSNN phải ựảm bảo tắnh hiệu quả, hạn chế những khâu trung gian không cần thiết.
đảm bảo tắnh hiệu quả là việc tìm kiếm mối quan hệ phù hợp nhất giữa mục ựắch cần ựạt ựược và các nguồn lực ựược sử dụng.
Nguyên tắc về tắnh hiệu quả bao hàm hai nội dung là tắnh kinh tế và tắnh hiệu suất. Tắnh kinh tế ựòi hỏi phải ựạt ựược kết quả cụ thể với ựầu vào nguồn lực nhỏ nhất. Tắnh hiệu suất thì yêu cầu ựạt ựược kết quả tốt nhất có thể với nguồn lực ựầu vào ựịnh trước.
Tắnh hiệu quả trong phân cấp thu, chi NSNN thể hiện ở hai khắa cạnh là hiệu quả chung do những quy ựịnh về phân cấp tạo ra và hiệu quả khi xem xét những phắ tổn do thực hiện phân cấp gây rạ
Ở khắa cạnh thứ nhất có liên quan chặt chẽ ựến phạm vi phân giao quản lý nguồn thu và nhiệm vụ chi tiêụ đối với vấn ựề phân ựịnh thu và phân cấp quản lý thu phải làm sao ựạt ựược mục tiêu thu ựúng, thu ựủ, thu kịp thời các khoản
thu theo luật pháp quy ựịnh với chi phắ hành thu thấp nhất. Vấn ựề giao kinh phắ cho đP thực hiện những công việc gì cũng phải cân nhắc ựể công việc ựó ựược thực hiện tốt nhất mà không tốn kém, lãng phắ.
Ở khắa cạnh thứ hai thấy rõ ràng là thêm một cấp ngân sách là phát sinh thêm chi phắ quản lý ựiều hành của bản thân cấp ựó và cả các cấp khác có liên quan. Cho nên cần thiết phải hạn chế ựến mức thấp nhất các cấp ngân sách trung gian ắt hiệu quả, thay thế bằng phương thức chuyển giao nguồn tài chắnh thắch hợp hơn.
+ Phân cấp thu, chi NSNN phải ựảm bảo công bằng: Công bằng trong phân cấp ựược ựặt ra bởi vì giữa các đP trong một quốc gia có những ựặc ựiểm tự nhiên, xã hội và trình ựộ phát triển kinh tế khác nhau, nếu một công tác phân cấp như nhau ựược áp dụng cho tất cả các đP thì sẽ dẫn ựến những bất công bằng và tạo ra khoảng cách chênh lệch ngày càng lớn giữa các đP về phát triển KT-XH. Những vùng ựô thị có thể ngày càng phát triển hiện ựại nhanh chóng, còn những vùng nông thôn, miền núi có nguy cơ tụt hậu do thiếu nguồn lực ựầu tư.
Mặt khác, công bằng cần ựược ựặt ra là vì: Suy cho cùng thì phần lớn các nguồn lực tài chắnh của Nhà nước có ựược là nhờ vào ựóng góp bắt buộc của công dân (thông qua các phương thức khác nhau, trực tiếp hay gián tiếp). Các khoản ựóng góp ựó của cư dân nơi này ựôi khi lại ựược Nhà nước thu về ở một nơi khác, dẫn ựến việc nguồn thu phát sinh ở một đP nhất ựịnh không phản ánh ựúng mức ựộ ựóng góp của đP ựó cho Nhà nước.
Chắnh vì vậy nhiệm vụ thu, chi giao cho đP phải căn cứ vào yêu cầu cân ựối chung trong cả nước nhưng phải tránh tình trạng do kết quả phân cấp mà một số đP ựược lợi một số đP khác bị thiệt. Nhiệm vụ của Nhà nước là phải ựiều hoà ựược hệ thống NSNN, việc xây dựng một công tác phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ giữa TW và đP là công cụ chủ yếu ựể thực hiện việc ựiều hoà ựó. Nhà nước ựóng vai trò là người ựiều phối thông qua NSTW.
Ba là, phân cấp về quản lý chu trình ngân sách, tức là phân công, phân ựịnh trách nhiệm, quyền hạn trong lập, chấp hành và quyết toán NSNN.
Phân cấp quản lý NSNN thể hiện mối quan hệ giữa các cấp chắnh quyền Nhà nước trong một chu trình NSNN gồm tất cả các khâu: lập ngân sách, duyệt, thông qua tới chấp hành, quyết toán, thanh tra, kiểm tra ngân sách. Yêu cầu của nội dung này ựặt ra là giải quyết mối quan hệ về mức ựộ tham gia, ựiều hành và kiểm soát của các cơ quan quyền lực, cơ quan quản lý Nhà nước và các cơ quan chuyên môn trong từng khâu quản lý chu trình ngân sách.
HđND các cấp có quyền hạn, trách nhiệm trong việc quyết ựịnh dự toán NSđP; phân bổ NSđP; phân bổ dự toán chi cho các sở, ban, ngành theo từng lĩnh vực cụ thể, quyết ựịnh số bổ sung từ ngân sách cấp mình cho ngân sách cấp dưới, phê chuẩn quyết toán ngân sách. Ngoài ra HđND cấp tỉnh còn có nhiệm vụ:
+ Quyết ựịnh việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách ở đP.
+ Quyết ựịnh tỷ lệ phần trăm (%) phân chia giữa ngân sách các cấp chắnh quyền đP ựối với phần NSđP ựược hưởng từ các khoản thu phân chia giữa ngân sách TW với NSđP và các khoản thu có phân chia giữa các cấp ngân sách ở đP.
Ngoài ra, việc tổ chức lập ngân sách ở các đP ựược phân cấp cho UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc TW quy ựịnh cụ thể cho từng cấp ở đP. Thảo luận về dự toán với cơ quan tài chắnh chỉ thực hiện vào năm ựầu thời kỳ ổn ựịnh ngân sách, các năm tiếp theo chỉ tiến hành khi đP có ựề nghị.
Trong số các nội dung nói trên thì phân cấp về vật chất hay là việc xác ựịnh các mối quan hệ của chắnh quyền Nhà nước các cấp trong phân giao nguồn thu và nhiệm vụ chi thường là vấn ựề phức tạp và nhạy cảm nhất trong phân cấp quản lý ngân sách.
Nhìn chung, cách phân loại các nội dung phân cấp của Việt Nam cũng bao gồm các nội dung của phân cấp ngân sách trên thế giớị Tuy nhiên có một ựiểm cần lưu ý, ựó là Việt Nam tách riêng nội dung phân cấp trong việc ban hành các chắnh sách, chế ựộ, tiêu chuẩn, ựịnh mức về ngân sách; còn trên thế giới nội dung