Ngõn hàng phỏt triển Chõu Á (ADB) cú chớnh sỏch về bồi thường GPMB, tỏi ủịnh cư do cỏc dự ỏn này ủưa rạ Cỏc chớnh sỏch này cú nhiều khỏc biệt so với luật của Nhà nước Việt Nam nờn một mặt cú thể cú những khú khăn nhất ủịnh trong việc ỏp dụng cho cỏc dự ỏn vay vốn và ủặc biệt cú khả năng gõy ra một số vấn ủề xó hội nhất ủịnh, song mặt khỏc cũng cú những
ảnh hưởng tớch cực tới việc cải thiện chớnh sỏch bồi thường và tỏi ủịnh cư cho những người bị thu hồi ủất của cỏc dự ỏn khỏc. Một sốủiểm khỏc biệt ủú là:
Mục tiờu chủ yếu của cỏc chớnh sỏch Nhà nước Việt Nam dừng lại ở
việc bồi thường, hỗ trợ và tỏi ủịnh cưvềủất và tài sản trờn ủất, ủiều này cú thể
xuất phỏt từ thời kỳ bao cấp tập trung khi cũn thực hành quan niệm về lợi ớch xó hội và lợi ớch cụng cộng ủược ủặt lờn trờn hết và do ủất ủai là quyền sở hữu toàn dõn, khi cần Nhà nước cú thể lấy lại ủược ngay, cũn việc bồi thường, hỗ
Trường ðại học Nụng nghiệp Hà Nội – Luận văn thạc sỹ khoa học Nụng nghiệp ……… 18
trợ và tỏi ủịnh cưlà cũn tuỳ thuộc vào hoàn cảnh cụ thể chứ khụng phải là bắt buộc (vỡ cú rất nhiều dự ỏn Nhà nước ủộng viờn nhõn dõn phỏ dỡ nhà cửa trả
lại một phần ủất ủai mà khụng cần bồi thường), riờng việc cỏc hộ bị ảnh hưởng phải tự khắc phục cỏc khú khăn gặp phải ủược coi là hết sức bỡnh thường, dự cho họ cú bị thiệt thũi ớt nhiều so với trước. Hầu hết mọi người
ủều sẵn sàng hy sinh lợi ớch cỏ nhõn vỡ lợi ớch chung của tập thể hay của toàn xó hộị
Mục tiờu chớnh sỏch tỏi ủịnh cư (TðC) của ADB là giảm thiểu tối ủa TðC và phải bảo ủảm cho cỏc hộ bị di chuyển ủược bồi thường và hỗ trợ sao cho tương lai kinh tế và xó hội của họ ủược thuận lợi tương tự trong trường hợp khụng cú dự ỏn. Xuất phỏt từ mục tiờu này chớnh sỏch TðC của ADB phải bao hàm toàn bộ quỏ trỡnh từ bồi thường, giỳp di chuyển và khụi phục cỏc ủiều kiện sống, tạo thu nhập cho cỏc hộ bị ảnh hưởng bằng mức ớt nhất như chưa cú dự ỏn (Ngõn hàng phỏt triển Chõu Á, 2005).
Hiện nay với sự phỏt triển của nền kinh tế thị trường, bờn cạnh lợi ớch chung của cộng ủồng thỡ lợi ớch cỏ nhõn cũng ngày càng ủược khuyến khớch và bảo vệ như là một trong những ủộng lực của sự phỏt triển. Từ mục tiờu xõy dựng một nước Việt Nam “hoà bỡnh, thống nhất, ủộc lập, dõn chủ và giàu mạnh” ủó chuyển dần sang mục tiờu “Dõn giàu, nước mạnh, xó hội cụng bằng, dõn chủ, văn minh”, lấy con người làm trọng tõm của sự phỏt triển. Tuy nhiờn do kinh tế cũn nhiều khú khăn và nguồn vốn hạn chế, mục tiờu giải toả mặt bằng vẫn ủược ủặt trờn mục tiờu khụi phục cuộc sống cho người bị thu hồi ủất. Mặc dự Nghị ủịnh 197/2004/Nð-CP và Nghị ủịnh 84/2007/Nð-CP của Chớnh phủ ủó tăng thờm mức bồi thường cũng như cỏc chớnh sỏch hỗ trợ ủể ổn ủịnh ủời sống và cỏc hoạt ủộng sản xuất của người bị thu hồi ủất, song vẫn chưa ủạt ủược mục tiờu khụi phục mức sống như khi khụng cú dự ỏn (Chớnh phủ, 2007). Vỡ vậy cỏc dự ỏn do Ngõn hàng Phỏt triển Chõu ỏ cho vay phải ủược cỏc bộ chủ quản dự ỏn thụng qua như cỏc
Trường ðại học Nụng nghiệp Hà Nội – Luận văn thạc sỹ khoa học Nụng nghiệp ……… 19
chương trỡnh TðC ủặc biệt và khi tổ chức thực hiện cũng thường gặp những khú khăn nhất ủịnh, ủặc biệt trong việc gõy ra sự bất bỡnh ủẳng giữa cỏc cỏ nhõn và hộ gia ủỡnh trong cựng một ủịa phương nhưng lại hưởng cỏc chớnh sỏch bồi thường khỏc nhau của cỏc dự ỏn khỏc nhaụ
Cỏc chớnh sỏch của Nhà nước ta chỉ bồi thường cho những người cú quyền sử dụng ủất hợp phỏp hoặc cú khả năng hợp phỏp hoỏ quyền sử dụng
ủất. Tuy nhiờn Nghị ủịnh 197/2004/Nð-CP cú quy ủịnh thờm ủối với những trường hợp khụng ủược bồi thường, hỗ trợ và tỏi ủịnh cư vềủất là (Chớnh phủ, 2004): “Trong trường hợp xột thấy cần hỗ trợ thỡ UBND cấp tỉnh xem xột quyết ủịnh ủối với từng trường hợp cụ thể”, chớnh nội dung này ủó là mối nối, bự ủắp sự khỏc biệt giữa hai chớnh sỏch của Nhà nước ta và của ADB.
Theo chớnh sỏch của ADB thỡ việc bồi thường và TðC bao giờ cũng phải hoàn thành xong trước khi tiến hành cụng trỡnh xõy dựng trong khi ở
Việt Nam chưa cú quy ủịnh rừ ràng về thời hạn này (cú rất nhiều dự ỏn vừa giải toả mặt bằng vừa triển khai thi cụng, chỗ nào giải phúng mặt bằng xong thỡ thi cụng trước ủể chống lấn chiếm ủất ủaị..).
Cụng tỏc TðC ủũi hỏi cỏc chủ dự ỏn phải quan tõm nhiều hơn nữa và giỳp ủỡ những người bị ảnh hưởng trong suốt quỏ trỡnh TðC, từ việc tỡm nơi
ở mới thớch hợp cho một khối lượng lớn chủ sử dụng ủất ủai phải di chuyển, phải tổ chức cỏc khu tỏi ủịnh cư, trợ giỳp chi phớ vận chuyển, xõy dựng nhà ở
mới, ủào tạo nghề nghiệp, cho vay vốn phỏt triển sản xuất, cung cấp cỏc dịch vụ tại khu tỏi ủịnh cư.
Nghịủịnh 197/2004/Nð-CP cũng quy ủịnh những chớnh sỏch hỗ trợ ủể ổn ủịnh ủời sống và sản xuất của cỏc hộ di chuyển, song do nhiều nguyờn nhõn khỏc nhau nờn nhiều chớnh sỏch ủó khụng ủược ỏp dụng một cỏch cú hiệu quả và ủời sống của những người bị di chuyển vẫn khụng ủược khụi phục như mục tiờu ủó ủề rạ Quy ủịnh của ngõn hàng ADB là khụng những phải thụng bỏo ủầy ủủ những thụng tin về dự ỏn cũng như chớnh sỏch bồi
Trường ðại học Nụng nghiệp Hà Nội – Luận văn thạc sỹ khoa học Nụng nghiệp ……… 20
thường, tỏi ủịnh cư của dự ỏn cho cỏc hộ dõn mà cũn tham khảo ý kiến và tỡm mọi cỏch thoả món cỏc yờu cầu chớnh ủỏng của họ trong suốt quỏ trỡnh kế
hoạch hoỏ cũng như thực hiện cụng tỏc tỏi ủịnh cư.
Luật ðất ủai của chỳng ta quy ủịnh (trước khi thu hồi phải thụng bỏo cho người sử dụng ủất lý do thu hồi, thời gian, kế hoạch di chuyển và phương ỏn bồi thường thiệt hại). Trờn thực tế việc thực hiện ủầy ủủ nội dung này là rất khú khăn, vỡ việc thu hồi ủất là quyền của Nhà nước, nhưng việc di chuyển theo kế
hoạch như thế nào, tỏi ủịnh cư ra sao hầu như khụng trả lời ngay ủược (Quốc Hội, 2003).
Theo ADB những người bị ảnh hưởng là những người bị mất toàn bộ
hay mất tài sản vật chất hoặc phi vật chất, kể cảủất ủai và tài nguyờn của gia
ủỡnh như rừng, khu ủỏnh cỏ. Do vậy, phạm vi ảnh hưởng của dự ỏn phải quan tõm là rất rộng.
1.4. Chớnh sỏch bồi thường hỗ trợ và tỏi ủịnh cư khi nhà nước thu hồi ủất ở Việt Nam.
1.4.1. Chớnh sỏch của Nhà nước về bồi thường, hỗ trợ và tỏi ủịnh cư cho người bị thu hồi ủất
1.4.1.1. Trước khi cú Luật ðất ủai năm 1993
Ngay khi hũa bỡnh ủược lập lại ở Miền Bắc (1954), ðảng và Nhà nước
ủó khẳng ủịnh con ủường tất yếu của cỏch mạng Việt Nam là xõy dựng chủ
nghĩa xó hội ở Miền Bắc và ủấu tranh giải phúng miền Nam. ðể ủỏp ứng nhiệm vụ xõy dựng ủất nước trong giai ủoạn cỏch mạng mới, ngày 14/4/1969, Hội ủồng Chớnh phủ (nay là Chớnh phủ) ủó ban hành Nghị ủịnh 151/TTg. Nghị ủịnh 151/TTg ngày 14/4/1959 của Thủ tướng Chớnh phủ quy ủịnh tạm thời về trưng dụng ruộng ủất, là văn bản phỏp quy ủầu tiờn liờn quan ủến việc bồi thường và tỏi ủịnh cư bắt buộc ở Việt Nam. Nghị ủịnh này quy ủịnh những nguyờn tắc cơ bản trong việc trưng dụng ruộng ủất của nhõn dõn trong việc xõy dựng cỏc cụng trỡnh do Nhà nước quản lý ủú là: “ủảm bảo kịp thời và
Trường ðại học Nụng nghiệp Hà Nội – Luận văn thạc sỹ khoa học Nụng nghiệp ……… 21 ủủ tiện ớch cần thiết cho xõy dựng cụng trỡnh, ủồng thời chiếu cố ủỳng mức quyền lợi và ủời sống của người cú ruộng ủất. Những người cú ruộng ủất
ủược trưng dụng ủược bồi thường và trong những trường hợp cần thiết ủược giỳp giải quyết cụng ăn việc làm, hết sức tiết kiệm ruộng ủất cày cấy, trồng trọt, tận dụng ủất hoang ủể khụng phải trưng dụng hoặc chỉ trưng dụng ớt ruộng ủất của nhõn dõn. Hết sức trỏnh những nơi dõn cư ủụng ủỳc, nghĩa trang liệt sĩ, nhà thờ, ủền chựa, trường hợp ủặc biệt phải bàn kỹ với nhõn dõn
ủịa phương”.
Về mức và cỏch tớnh bồi thường, Nghịủịnh 151/TTg cú quy ủịnh: - ðối với ruộng ủất nếu khụng thểủổi bằng ủất thỡ sẽ bồi thường bằng một số tiền bằng từ 1 ủến 4 năm sản lượng thường niờn của ủất bị trưng dụng.
- ðối với nhà cửa và kiến trỳc thỡ ủược giỳp ủỡ xõy dựng cỏi khỏc. - ðối với hoa màu ủó trồng mà chưa thu hoạch phải bồi thường, hỗ trợ
và tỏi ủịnh cưủỳng mức.
- ðối với mồ mả căn cứ và tỡnh hỡnh cụ thể, phong tục tập quỏn của ủịa phương mà giỳp cho họ số tiền thớch ủỏng làm phớ tổn di chuyển.
Cú thể núi, những nguyờn tắc cơ bản của việc bồi thường, hỗ trợ và tỏi
ủịnh cư trong Nghị ủịnh 151/TTg là rất ủỳng ủắn, ủỏp ứng nhu cầu trưng dụng ủất ủai trong những năm 1960. Tuy nhiờn, Nghị ủịnh chưa quy ủịnh cụ
thể mức bồi thường, hỗ trợ và tỏi ủịnh cưmà chỉ quan tõm ủến sự thoả thuận của cỏc bờn.
Sau khi giải phúng Miền Nam, ủể ủỏp ứng yờu cầu của giai ủoạn cỏch mạng mới, Hiến phỏp 1980 ra ủời, bước ủầu tạo ra sựủổi mới về nhận thức cũng như phương thức quản lý kinh tế. ðiều 19 của Hiến phỏp khẳng ủịnh (Quốc Hội, 1992) ủất ủai thuộc sở hữu toàn dõn, nhưng sự phỏt triển kinh tế vẫn dựa trờn cơ
sở chếủộ bao cấp. Vềủất ủai nhà nước quy ủịnh ủất khụng cú giỏ và khụng cho
ủất ủai tham gia chuyển dịch dõn sự. Lỳc này, quan hệủất ủai giữa Nhà nước với người sử dụng ủất ủơn thuần chỉ là quan hệ “giao - lưu”.
Trường ðại học Nụng nghiệp Hà Nội – Luận văn thạc sỹ khoa học Nụng nghiệp ……… 22
Luật ủất ủai năm 1987 ra ủời dựa trờn quy ủịnh ủất ủai thuộc sở hữu toàn dõn do Nhà nước thống nhất quản lý, khi Nhà nước thu hồi ủất ủể phục vụ cho cỏc mục ủớch cụng cộng, người sử dụng ủất khụng ủược Nhà nước bồi thường bằng
ủất, chỉủược bồi thường bằng tiền, tài sản hoa màu cú trờn diện tớch ủất bị thu hồị Luật ðất ủai năm 1987 khụng nờu cụ thể việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi
ủất mà chỉ nờu tại phần nghĩa vụ của người sử dụng ủất (ðiều 48): “Bồi thường, hỗ trợ và tỏi ủịnh cưcho người sử dụng ủất ủể giao cho mỡnh, bồi hoàn thành quả
lao ủộng và kết quảủầu tưủó làm tăng giỏ trị của ủất ủú theo quy ủịnh của phỏp luật” (Quốc Hội, 1987).
Thực tế cỏc văn bản hướng dẫn thi hành Luật ðất ủai 1987 khụng hướng dẫn nội dung về bồi thường, hỗ trợ và tỏi ủịnh cưkhi Nhà nước thu hồi
ủất mà chỉ tập trung vào việc bồi thường, hỗ trợ và tỏi ủịnh cư ủất nụng nghiệp, ủất cú rừng khi chuyển sang mục ủớch khỏc. Thực chất ủõy lại là quy
ủịnh việc thực hiện nghĩa vụ với Nhà nước khi ủược giao ủất (mà sau này khi thực hiện Luật ðất ủai năm 1993 ủược coi là tiền sử dụng ủất), trong ủú phần nhỏủược phõn bổ cho người bị thu hồi ủất (Quốc Hội, 1987).
1.4.1.2. Thời kỳ 1993 ủến 2003
Hiến phỏp năm 1992 ủó cụng nhận và bảo vệ quyền sử dụng ủất của cỏc tổ
chức, cỏ nhõn và quyền sở hữu cỏ nhõn về tài sản và sản xuất cụ thể (Quốc Hội, 1992): - Tại ðiều 17 Hiến phỏp quy ủịnh về quyền sở hữu ủối với ủất ủai: “ðất
ủai, rừng nỳi, sụng hồ, nguồn nước, tài nguyờn trong lũng ủất, nguồn lợi ở
vựng biển thềm lục ủịa và vựng trời ủều thuộc sở hữu toàn dõn”.
- Tại ðiều 18 Hiến phỏp quy ủịnh về quyền quản lý của Nhà nước ủối với ủất ủai theo quy hoạch và phỏp luật, bảo ủảm việc sử dụng ủỳng mục ủớch và cú hiệu quả; ủồng thời quy ủịnh việc giao ủất cho cỏc tổ chức, cỏ nhõn sử
dụng ổn ủịnh lõu dài và cú trỏch nhiệm, nghĩa vụ của người ủược Nhà nước giao cho sử dụng ủất (tổ chức và cỏ nhõn cú trỏch nhiệm bảo vệ, bồi thường khai thỏc hợp lý, sử dụng tiết kiệm ủất, ủược chuyển quyền sử dụng ủất do Nhà nước giao theo cỏc quy ủịnh của phỏp luật).
Trường ðại học Nụng nghiệp Hà Nội – Luận văn thạc sỹ khoa học Nụng nghiệp ……… 23
- Tại ðiều 58 Hiến phỏp quy ủịnh về quyền sử dụng cỏ nhõn: “Cụng dõn cú quyền sở hữu thu nhập hợp phỏp, của cải ủể dành, nhà ở, tư liệu sinh hoạt, tư liệu sản xuất. Nhà nước bảo hộ quyền sở hữu hợp phỏp và quyền thừa kế của cụng dõn”.
Luật ủất ủai năm 1993 ủó thể chế hoỏ cỏc quy ủịnh của Hiến phỏp năm 1992 vềủất ủai thụng qua việc giao ủất, cho thuờ ủất, chếủộ quản lý, sử dụng cỏc loại ủất, quản lý việc sử dụng ủất ủỳng mục ủớch, xỏc ủịnh thời hạn giao
ủất, cho thuờ ủất, thẩm quyền thu hồi và giao, cho thuờ ủất; hạn mức sử dụng cỏc loại ủất và quy ủịnh cỏc quyền, nghĩa vụ của tổ chức, cỏ nhõn sử dụng ủất. Thụng qua Luật ðất ủai năm 1993 người sử dụng ủất ủó ủược làm chủ
về ruộng ủất, cú cỏc quyền và nghĩa vụ ủược xỏc lập cụ thể, ủất ủai ủược vận
ủộng theo cơ chế thị trường, việc sử dụng ủất ủai ngày càng cú hiệu quả hơn trở thành ủộng lực to lớn phỏt triển nụng nghiệp, nụng thụn, phỏt triển ủụ thị
và thu hỳt ủầu tư trực tiếp từ nước ngoài, thực hiện cụng nghiệp hoỏ hiện ủại hoỏ ủất nước. Luật ðất ủai năm 1993 thực sự là văn bản quan trọng ủối với quyền sử dụng ủất, chuyển quyền sử dụng và bồi thường ủất ủai, tài sản gắn kiền