Hệ thống ngân hàng Trung Quốc trải qua quá trình phát triển, đổi mới, cải cách đi kèm với giai đoạn tái cấu trúc nhưng khái niệm về cải tổ, tái cấu trúc, đổi mới lại chưa có sự phân biệt rõ ràng và được sử dụng với ý nghĩa tương đồng. Quá trình cải cách hệ thống ngân hàng Trung Quốc có thể chia làm 3 giai đoạn chính:
- Giai đoạn 1 (1978 – 1992): Đến năm 1978, Trung Quốc điều hành hoạt động kinh tế và hệ thống tài chính trên cơ sở những nguyên tắc xã hội chủ nghĩa. Ngân hàng nhân dân Trung Quốc (PBC) không chỉ phát hành tiền mà còn là trung tâm tài chính cho các phương án kinh tế nhà nước. Năm 1978, Trung Quốc bắt tay vào cải cách nền kinh tế lớn với mục tiêu tăng hiệu quả kinh tế và nâng cao hiệu quả phân bổ nguồn lực. Trong bối cảnh đó, hệ thống ngân hàng được cải cách dần dần. Đặc điểm của giai đoạn này là (i) tạo ra hệ thống ngân hàng hai cấp, bao gồm ngân hàng nhân dân Trung Quốc (NHTƯ) và bốn ngân hàng thuộc sở hữu nhà nước là Ngân hàng Công thương, Ngân hàng Nông nghiệp, Ngân hàng Trung Quốc và Ngân hàng Xây dựng Trung Quốc; (ii) Năm
35
1985, chính phủ cho phép các ngân hàng thương mại vừa và nhỏ, ngân hàng cổ phần được thành lập. Nhiều ngân hàng cổ phần đã ra đời.
- Giai đoạn 2 (1993 – 1997): Năm 1993, hội đồng nhà nước công bố giai đoạn cải cách ngân hàng tiếp theo tại quyết định cải cách hệ thống tài chính. Mục tiêu là tạo ra khu vực ngân hàng cạnh tranh. Nhiều cải cách được thực hiện trong đó nổi bật là (i) tách hoạt động cho vay chính sách ra khỏi hoạt động của ngân hàng thương mại nhà nước, (ii) thành lập ngân hàng chính sách, (iii) ban hành luật ngân hàng Trung Ương và Luật ngân hàng thương mại.
- Giai đoạn 3 (1997 – 2006): Gồm 2 thời kỳ là (i) tái cấu trúc hệ thống ngân hàng từ năm 1997 đến 2002; (ii) cải cách về cấu trúc sở hữu và quản trị ngân hàng (2002 – 2006).
Trong phạm vi nghiên cứu, tôi xin nghiên cứu thời kỳ tái cấu trúc giai đoạn 3 từ 1997- 2006:
a. Thời kỳ 1997 – 2002
Từ năm 1997, khi hệ thống ngân hàng Trung Quốc bộc lộ những yếu kém đặc biệt là chất lượng tín dụng thấp, nợ xấu cao, Trung Quốc đã thực hiện tái cấu trúc các tổ chức tài chính yếu kém, gặp khó khăn về thanh khoản, hoặc có tổn thất và thậm chí mất khả năng thanh toán nhằm hai mục tiêu chính: (i) giải quyết vấn đề về thanh khoản, (ii) củng cố hệ thống ngân hàng thông qua việc chuyển rủi ro tài chính và xây dựng cơ chế cho các tổ chức tài chính yếu kém nhất thoát khỏi thị trường một cách có trật tự. Ở Trung Quốc, việc tái cấu trúc ngân hàng bao gồm tái cấu trúc ngân hàng thương mại và các tổ chức tài chính phi ngân hàng, như công ty đầu tư và tín thác và tổ chức hợp tác tín dụng nông thôn/ đô thị.
36
(*) Biện pháp thực hiện
- Đóng cửa các tổ chức tài chính vừa và nhỏ mất khả năng thanh toán
Một số tổ chức tài chính vừa và nhỏ bị mất khả năng thanh toán nên bị đóng cửa mặc dù điều này đã đánh mất niềm tin rằng tổ chức tài chính sẽ không bao giờ đổ vỡ ở Trung Quốc. Cuối năm 1999, 1 ngân hàng thương mại, 4 công ty đầu tư tín thác đã bị phá sản, 21 hợp tác xã tín dụng đô thị và 18 hợp tác xã tín dụng nông thôn đã chấm dứt hoạt đông trên thị trường (PBC, 2000). Ngân hàng Phát triển Hainan trở thành ngân hàng thương mại đầu tiên đổ vỡ trong năm 1998.
Tổ chức tài chính quốc tế Quảng Đông đã trở thành tổ chức tài chính Trung Quốc đầu tiên bị phá sản. Hơn nữa, một số lượng lớn các tổ chức đầu tư tín thác, hợp tác xã tín dụng đô thị và nông thôn đã thoát khỏi thị trường năm 2000. Đó là kết quả của sự chuyển dịch cơ cấu sâu rộng trong lĩnh vực tài chính ngân hàng tại Trung Quốc. Ở Trung Quốc, việc đóng cửa 1 tổ chức tài chính khác với việc phá sản. Trường hợp đầu tiên bị phá sản là công ty đầu tư và tín thác Quảng Đông khi công ty này có tổn thất lớn và không đủ khả năng trả nợ. Các quy định về phá sản, thanh lý chưa đầy đủ.
- Thu hút các nhà đầu tư chiến lược: Việc phát triển và cải cách nền kinh tế rất cần vốn cũng như sự trợ giúp của các nhà đầu tư lớn, các nhà đầu tư chiến lược, họ sẽ là người giúp cho công cuộc cải cách có được những thành công đáng kể. Các nhà đầu tư không chỉ hỗ trợ về vốn, công nghệ tiên tiến, kỹ năng quản lý, đào tạo mà còn đảm bảo cho chiến lược phát triển được hoàn thiện hơn, theo đúng chính sách được hoạch định. Do đó, biện pháp thu hút các nhà đầu tư chiến lược được là một trong những biện pháp được đặc biệt chú trọng.
37
- Sử dụng vốn huy động mới để tăng cường đầu tư vào hệ thống công nghệ, quản trị rủi ro để nâng cao hiệu quả hoạt động cho các ngân hàng.
- Tái cơ cấu vốn ngân hàng thương mại nhà nước: Năm 1998, tổng cộng có 270 tỷ nhân dân tệ trái phiếu kho bạc do Bộ Tài chính phát hành để tái cơ cấu vốn các ngân hàng thương mại nhà nước nhằm tăng tỷ lệ an toàn vốn tối thiểu lên 8%. Tỷ lệ an toàn vốn của các ngân hàng này đạt trên 8% sau khi bơm vốn. Tuy nhiên ngân hàng thương mại cổ phần và các tổ chức tín dụng hợp tác đô thị không đủ tiêu chuẩn để nhận được nguồn tiền này từ chính phủ. Vốn của họ tăng chính là do việc bơm vốn từ các cổ đông hoặc do lợi nhuận giữ lại. Tuy nhiên, vốn của các ngân hàng là không thể được hình thành nhanh chóng theo cách này. Đặc biệt đối với các công ty đầu tư và tín thác, vốn của họ không được tăng trong một thời gian dài, trong khi tổn thất và nợ xấu lại được tích lũy lại.
- Giải quyết triệt để đối với các khoản nợ xấu, nợ dưới chuẩn (đặc biệt là của các Doanh nghiệp nhà nước): Từ tháng 4/1999, 4 công ty quản lý tài sản đã được thành lập để giải quyết các khoản nợ xấu ở 4 ngân hàng thương mại nhà nước bằng cách bán tài sản, thu hồi tiền hoặc xóa nợ trong trường hợp không thu hồi. Cuối năm 2000, 1,4 nghìn nhân dân tệ nợ xấu chuyển cho các công ty quản lý tài sản (Dai, 2001a). Số nợ này chiếm khoảng 20% tổng dư nợ của các ngân hàng thương mại nhà nước và tương đương khoảng 16% GDP năm 1999 (PBC 2001).
Năm 1998, Trung Quốc thông báo bắt đầu áp dụng các quy tắc, quy định, định mức và tỷ lệ an toàn theo chuẩn mực của Ngân hàng Thanh toán Quốc tế (BIS), tỷ lệ an toàn vốn (CAR) được nâng lên mức 8%; những quy định mới về phân loại khoản vay. Nhờ đó, bức tranh toàn cảnh về số nợ dưới chuẩn trở nên rõ ràng hơn và hình thành kế hoạch
38
làm sạch bảng cân đối kế toán của các NHTM nhà nước. Bốn công ty quản lý tài sản được thành lập năm 2009 để xử lý toàn bộ số nợ dưới chuẩn ước tính lên đến 670 tỷ nhân dân tệ (NDT), những công ty này được trao quyền ngoại lệ đặc biệt để xử lý, mua lại nợ xấu, thậm chí đầu tư và sinh lời từ đó.
Bảng 2.2: Thành lập công ty quản lý tài sản
Đơn vị: Tỷ NDT
Công ty quản lý tài sản Huarong Great Wall Orient Cinda Tổng
Ngày thành lập 19/10/1999 18/10/1999 15/10/1999 20/4/1999
Các ngân hàng liên quan ICBC ABC BOC CCB,CDB
Tổng tài sản vào cuối năm
2000 3,974 2,185 2,893 2,532 11,584
Tổng nguồn quỹ được thông qua vào cuối năm 2000
418 356 277 383 1,434
Nguồn vốn 10 10 10 10 40
Vay PBC 95 346 107 0 548
Phát hành trái phiếu 313 0 160 373 846
Các khoản chi cho nợ xấu
cuối năm 2000 408 346 267 373 1,394
Tỷ lệ nợ xấu trên tổng dư
nợ (%) 17.9 24.6 20.4 21.7 20.7
Hoán chuyển nợ thành cổ
phần 110 12 60 184 366
Nguồn: Nakajima (2003), Wu (2006), Ding (2003), CDB and Cinda AMC.
39
Số nợ xấu của các DNNN chiếm tới 70% tổng dư nợ trong hệ thống ngân hàng được đưa ra ngoài bảng cân đối kế toán để xử lý. Sau đó, Chính phủ dành ra 40 tỷ NDT dự trù ngân sách trong năm 1998 cho mục đích xóa nợ xấu của những DNNN này. Con số này là 30 tỷ NDT trong năm trước đó và tương tự các năm sau đều có khoản dự trù ngân sách dành để xóa nợ xấu. Đồng thời, những DNNN có nợ xấu được sắp xếp lại nhằm ngăn ngừa nguy cơ làm giảm chất lượng tài sản của những ngân hàng cho vay vốn. Đối với vấn đề thanh khoản, kế hoạch tái cấp vốn cho các NHTM nhà nước được triển khai song song. Số vốn yêu cầu được huy động theo cơ chế ngoài ngân sách, nghĩa là bằng công cụ trái phiếu chính phủ được phát hành với thời hạn 30 năm.
- Đề án về Bảo hiểm tiền gửi: Chính phủ Trung Quốc đã quyết định đưa ra đề án bảo hiểm tiền gửi trong thời gian tới, thời gian và chi tiết cụ thể đang được xem xét. Chính phủ nhận thức về mối quan tâm là làm thế nào để kế hoạch/ đề án bảo hiểm tiền gửi có thể giữ được ổn định hệ thống tài chính, giảm thiểu rủi ro đạo đức, giảm thiểu sự lựa chọn đối nghịch. Do đó, một nghiên cứu mở rộng đã được thực hiện bởi ngân hàng trung ương.
(Nguồn: “ Tái cấu trúc hệ thống Ngân hàng Trung Quốc- vai trò của quản trị công ty”, Phạm Bảo Khánh- Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam).
(*) Hiệu quả tái cấu trúc
Đến năm 2002, có thể thấy rằng hệ thống ngân hàng Trung Quốc vẫn rất tập trung với đặc điểm phân khúc rõ giữa các nhóm ngân hàng mặc dù đã có sự dịch chuyển thị phần từ ngân hàng thương mại nhà nước sang ngân hàng thương mại cổ phần. Các ngân hàng thương mại thuộc sở hữu nhà nước và các ngân hàng thương mại cổ phần chiếm khoảng 80% tiền gửi và 70% tiền vay.
40
Tình trạng nợ xấu cải thiện rất chậm và kéo dài. Năm 2002, theo ước tính, nợ xấu chiếm khoảng 25% khoản vay (2002), giảm tới 15,6% cuối năm 2004. Nếu so với con số 40% vào năm 1997, thì đây là cải thiện đáng kể. Nhưng nếu theo con số 24% cũng trong năm 1997 từ một nguồn khác, thì tình trạng nợ xấu chưa được cải thiện (Bảng 3). Hơn nữa, có thể thấy rằng tính nhất quán và độ tin cậy của thông tin, số liệu về ngân hàng Trung Quốc rất hạn chế. Ngân hàng thế giới (2002) ước tính rằng để khôi phục lại hệ thống ngân hàng tài chính lành mạnh thì chứng khoán nợ chính phủ sẽ tăng từ 20% đến 75% của GDP.
Bảng 2.3. Tỷ lệ nợ xấu và tỷ lệ an toàn vốn tối thiểu của NHTMNN
ICBC ABC BOC CCB
Tỷ lệ nợ xấu (%)
1997 Trung bình của 4 ngân hàng khoảng 25% 2002 25,41 36,63 23,37 15,17
Tỷ lệ an toàn vốn tối thiểu
1997 4,05 2,93 3,91 3,54 1998 10,40 8,13 11,74 9,31 1999 4,57 1,44 8,50 3,79 2000 5,38 9,80 6,51 2001 5,76 1,44 8,30 6,88 2002 5,54 8,15 6,91
Nguồn: CBRC, Cao (2006), báo cáo thường niên của ngân hàng.
Tại Trung Quốc, việc chưa hoàn thành cải cách các doanh nghiệp nhà nước đã đặt ra một tình thế tiến thoái lưỡng nan cho hệ thống ngân hàng: Hệ thống ngân hàng bị kẹp giữa một bên là sự cần thiết hoạt động
41
thương mại và một bên là áp lực của việc bổ sung tín dụng cho các doanh nghiệp nhà nước kém hiệu quả khác. Trong khi đó, khoản nợ của các doanh nghiệp nhà nước chiếm khoảng 52% tổng dư nợ từ các tổ chức tài chính vào cuối năm 2000, hầu hết trong số đó là vay từ ngân hàng thương mại nhà nước.
Nâng cao khả năng thanh khoản thông qua tái cấu trúc là mục tiêu quan trọng đặc biệt đối với các ngân hàng thiếu vốn và có một lượng nợ xấu lớn như ngân hàng Trung Quốc. Tuy nhiên giải quyết vấn đề thanh khoản để cải thiện bảng cân đối kế toán, tái cấu trúc khả năng thanh khoản không đủ để tạo ra một hệ thống ngân hàng hiệu quả hoặc ngăn chặn những sai lầm lặp đi lặp lại của ngân hàng. Điều quan trọng là cần khuyến khích áp dụng các tiêu chuẩn đầu tư thận trọng.
Kết quả của chương trình khôi phục vốn cho các ngân hàng thương mại nhà nước không bền vững. Theo số liệu ngân hàng trung ương, tỷ lệ an toàn vốn của ngân hàng thương mại nhà nước một lần nữa giảm xuống dưới 8% ngay sau thời gian đầu thực hiện tiên tái cấu trúc vốn (Bảng 3). Do vậy, ngân hàng trung ương đã đưa ra mục tiêu đưa tỷ lệ an toàn vốn của ngân hàng thương mại nhà nước lên đến 8% vào năm 2001 và duy trì tỷ lệ này trong năm tiếp theo.
Như vậy, tính đến năm 2001, các bằng chứng thực tế cho thấy những biện pháp đã áp dụng chỉ mang lại hiệu quả hạn chế trong việc giải quyết các yếu kém mang tính hệ thống trong lĩnh vực ngân hàng (Li wen Hong, 2001). Điều quan trọng là nguyên nhân hay “lỗi” thuộc về cấu trúc hệ thống chưa được giải quyết – đó là sự yếu kém trong quản trị của ngân hàng thương mại nhà nước xuất phát từ việc phân định không rõ ràng giữa trách nhiệm chủ sở hữu và ban điều hành. Chính vì vậy, thời kỳ cải cách tiếp theo từ 2002 – 2006 tập trung giải quyết vấn đề này.
42
b. Thời kỳ cải cách về quản trị 2002 – 2006
Thời kỳ này tập trung cải cách về quản trị và cấu trúc sở hữu ngân hàng thương mại nhà nước nhằm tăng hiệu quả hoạt động. Như vậy, hệ thống ngân hàng Trung Quốc trải qua quá trình cải cách khá dài từ 1979 đến 2006 (thực tế đến nay vẫn còn đang tiếp tục) và có đặc điểm sau:
- Việc cải cách hệ thống ngân hàng Trung Quốc được khởi xướng cùng với chương trình cải cách nền kinh tế. Như vậy, cải cách hệ thống ngân hàng Trung quốc đi đôi với cải cách nền kinh tế.
- Quá trình cải cách hệ thống ngân hàng Trung Quốc bao gồm (i) đổi mới cấu trúc hệ thống ngân hàng và chính sách trong hoạt động ngân hàng: sự xuất hiện của nhiều loại hình ngân hàng mới, tăng về số lượng, thay đổi vai trò của ngân hàng trung ương và thành lập mới các cơ quan trong mạng an toàn tài chính; (ii) tái cấu trúc hệ thống ngân hàng để củng cố hiệu quả hoạt động của hệ thống ngân hàng (đảm bảo khả năng thanh toán và khả năng sinh lời) và cải thiện năng lực thực hiện chức năng trung gian tài chính giữa người đi vay và người cho vay của hệ thống ngân hàng.
- Có hai đặc điểm khác biệt rõ nét giữa cải cách, tái cấu trúc hệ thống ngân hàng Trung Quốc so với kinh nghiệm quốc tế chung: Khái niệm cải cách và tái cấu trúc chưa được phân biệt rõ ràng. Cải cách là quá trình hệ thống ngân hàng Trung Quốc thay đổi về cấu trúc và các quy định (loại hình ngân hàng theo sở hữu, phạm vi hoạt động, các cơ quan trong mạng an toàn tài chính). Trong quá trình này, có giai đoạn được coi là “tái cấu trúc” theo định nghĩa của IMF. Tuy nhiên, tái cấu trúc hệ thống ngân hàng tại Trung Quốc chỉ chủ yếu nhằm tới hai mục tiêu (i) nâng cao hiệu quả; (ii) năng lực trung gian tài chính của hệ thống ngân hàng. Mục tiêu khôi phục niềm tin công chúng không được đặt ra,
43
có thể xuất phát từ quan điểm bảo lãnh của Chính phủ đối với hệ thống ngân hàng.
(*) Biện pháp thực hiện
Nhận thức được “lỗi” cấu trúc trên, từ năm 2003, Trung Quốc tập trung áp dụng các biện pháp để đổi mới quản trị công ty và vai trò giám sát của chủ sở hữu đối với ngân hàng thương mại nhà nước lớn và ngân hàng có sự quản lý của nhà nước. Các biện pháp chính bao gồm (i) hoạt