- Tái cấu trúc ngân hàng nên đi đôi với việc tái cấu trúc doanh nghiệp. Tuy nhiên tái cấu trúc doanh nghiệp gặp nhiều có khăn, tốn thời gian để xử lý hơn tái cấu trúc ngân hàng.
- Chế độ xã hội và đặc điểm của các tổ chức kinh tế, chính trị của mỗi quốc gia có ảnh hưởng tới cách tiếp cận trong cải cách và tái cấu trúc, qua đó ảnh hưởng tới hiệu quả và tốc độ tái cấu trúc. Nhận thức được điều này sẽ giúp ta phát huy những ảnh hưởng tích cực từ chế độ
48
xã hội và đặc điểm của nền kinh tế tới tái cấu trúc và khắc phục những ảnh hưởng tiêu cực.
- Cải cách quản trị công ty đóng vai trò quan trọng trong tái cấu trúc, góp phần đảm bảo thành công của công cuộc cải cách vì đây là biện pháp giải quyết những yếu kém căn bản của hệ thống ngân hàng phụ thuộc nhiều vào các ngân hàng thương mại nhà nước và kém hiệu quả.
- Những hạn chế của luật pháp như thiếu các quy định phù hợp thủ tục về thanh lý tài sản, luật phá sản, việc chậm trễ và thiếu kinh nghiệm của tòa án đối với quá trình xử lý phá sản và vấn đề thanh toán là trở ngại trong quá trình tái cấu trúc. Do vậy, để tái cấu trúc hệ thống ngân hàng thành công, cần kết hợp các biện pháp tài chính với những cải cách về các quy định và luật pháp. Đặc biệt, cải cách về quản trị trong ngân hàng đóng vai trò quan trọng trong tái cấu trúc.
- Chính phủ nên làm rõ việc phân bổ chi phí tái cấu trúc ngân hàng và cam kết cung cấp đủ số lượng các nguồn lực tài chính cần thiết. Nếu chi phí phân bổ không được làm rõ, việc tái cấu trúc tiếp tục bị trì hoãn do thiếu kinh phí cuối cùng sẽ phải chịu gánh nặng tài chính lớn hơn.
Bài học từ Trung Quốc đã được đánh giá cao và đáng được chú ý, Trung Quốc đã thể hiện khả năng biết khi nào cần điểu chỉnh chính sách, có ý chí chính trị cao và khả năng lãnh đạo để làm được những điều cần làm một cách đúng đắn.
Như vậy, lộ trình tái cơ cấu hệ thống ngân hàng Việt Nam có thể kết hợp tham khảo những bài học thành công của quốc gia này, tham khảo những biện pháp quyết liệt của Chính phủ Trung Quốc nhằm nâng cao năng lực, hiệu quả, an toàn và chất lượng hoạt động của những ngân hàng trụ cột này, đáp ứng những tiêu chuẩn quốc tế và vươn tầm cạnh
49
tranh khu vực. Cũng như các quốc gia khác, tái cấu trúc hệ thống ngân hàng ở Việt Nam là một bài toán khó, song nỗ lực để tái cấu trúc hệ thống ngân hàng của Chính phủ và NHNN Việt Nam với những bước đi cụ thể cho thấy viễn cảnh lạc quan về nền kinh tế khỏe mạnh và có sức thu hút lớn đối với các nhà đầu tư.
2.2. Mô hình “cấp mới”- Trường hợp nghiên cứu của hệ thống ngân hàng Nga
2.2.1. Hệ thống ngân hàng của Nga trước cải cách
Sau khi Liên Bang Xô Viết tan rã, Ngân hàng Trung ương Nga (NHTW) đã theo đuổi chính sách tự do hóa nền kinh tế thông qua việc cấp hàng loạt các giấy phép thành lập các ngân hàng thương mại (NHTM), kết quả là hàng loại các ngân hàng thương mại ra đời nhanh chóng trong giai đoạn 1989-1997. Nếu như trước thời gian đó, nền kinh tế của Nga chỉ vẻn vẹn 05 ngân hàng thương mại nhà nước, thì đến năm 1997 đã có 1.675 ngân hàng được cấp giấy phép thành lập, với 39.000 chi nhánh trên toàn lãnh thổ nước Nga chủ yếu thực hiện chức năng huy động vốn và cho vay đối với nền kinh tế.
Cũng trong thời gian này, Cơ quan Thanh tra, Giám sát ngân hàng cũng được thành lập vào năm 1993 nhằm giám sát hoạt động của các NHTM. Bên cạnh đó, thể chế ngân hàng cũng được điều chỉnh và hoàn thiện trên cơ sở tư vấn của các tổ chức quốc tế để phù hợp với các nước Phương Tây đang áp dụng, các quy định về đảm bảo an toàn hệ thống cũng được chú trọng xây dựng và nghiên cứu. Mặc dù NHTW Nga đã bước đầu thành công trong việc thiết lập một khuôn khổ pháp lý cho công tác thanh tra giám sát, nhưng hoạt động thanh tra, giám sát ngân hàng của NHTW Nga cũng vẫn vấp phải những khó khăn và hạn chế không nhỏ:
50
Thứ nhất, các chuẩn mực kế toán của Nga vẫn khác và đi sau so với chuẩn mực quốc tế, việc cung cấp các thông tin thống kê của các NHTM cho NHTW không nhằm mục đích cung cấp các thông tin về tình hình tài chính thực tế của các NHTM mà chủ yếu che đậy các rủi ro tài chính mà các NHTM đang đối mặt.
Thứ hai, các hoạt động giám sát từ xa của NHTW Nga về phân tích rủi ro và các điều kiện tài chính thực tế của các NHTM chủ yếu dựa trên các số liệu thống kê không đáng tin cậy do các NHTM cung cấp, không có sự bảo đảm nào về độ tin cậy trong các phân tích của NHTW về mức độ rủi ro hệ thống cũng như tình hình quản trị của các NHTM.
Thứ ba, thanh tra ngân hàng không có đủ sức mạnh để yêu cầu các NHTM tuân thủ các nguyên tắc về an toàn và cải thiện tình trạng mất an toàn trong hoạt động ngân hàng cũng như thiếu một tầm nhìn và định hướng chiến lược trong việc cải thiện thực trạng an toàn hoạt động ngân hàng. Các số liệu thống kê của NHTW Nga vào cuối năm 1997 cho thấy, hầu hết các NHTM đáp ứng các yêu cầu của NHTW Nga về an toàn hoạt động ngân hàng. Hơn nữa, những số liệu thống kê được cung cấp bởi các NHTM đã quá phóng đại tình trạng sức khỏe của hệ thống.
Tuy nhiên, thực tế trong giai đoạn 1989-1996 cho thấy, môi trường kinh doanh của các ngân hàng thương mại là rất xấu vì các nguyên nhân do bất ổn kinh tế vĩ mô đem lại, lợi nhuận kinh doanh của các doanh nghiệp giảm sút, đồng Rúp mất giá, các khoản cho vay của ngân hàng lại tập chung vào chứng khoán. Các NHTM gặp rất nhiều khó khăn trong việc xác định đâu là khách hàng cho vay đáng tin cậy, cũng như khả năng hoàn vốn của khách hàng trước các thông tin không minh bạch do khách hàng cung cấp.
51
Tháng 8/1998, môi trường kinh tế vĩ mô của Nga trở nên xấu đi nhanh chóng trước các yếu tố tác động bên ngoài, cụ thể là Khủng hoảng Tài chính Châu Á lan rộng, và các nhân tố yếu kém do nội tại của nền kinh tế đem lại như: khu vực tư nhân đang đối mặt với khủng hoảng, giá dầu thế giới giảm mạnh ảnh hưởng trực tiếp tới nguồn thu trong nước, đồng Rúp mất giá, chỉ số chứng khoán mất điểm, trái phiếu Chính phủ liên tục giảm giá, nền kinh tế xuất hiện hiện tượng thoái lui vốn.
Trước bối cảnh đó, Chính phủ đã thông qua một loạt các giải pháp như nới lỏng biên độ dao động của tỷ giá, giảm giá có hiệu quả đối với đồng Rúp, tạm dừng thanh toán đối với các Trái phiếu Chính phủ trong nước, và kiểm soát các dòng vốn ra khỏi nước Nga. Các giải pháp này đã dẫn đến gián đoạn nghiêm trọng trong hệ thống thanh toán và nguy cơ đổ vỡ đối với hệ thống ngân hàng trong nước, tình trạng thiếu thanh khoản nghiêm trọng xuất hiện, các ngân hàng không thể thực hiện thanh toán hoặc có được các lượng tiền cần thiết cho thanh khoản thông qua thị trường mở.
(Nguồn: “kinh nghiệm các nước trong khu vực và Đông Âu về tái cấu trúc hệ thống ngân hàng”- TS. Nguyễn Phi Lân, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam)
2.2.2. Quá trình cải cách Hệ thống ngân hàng Nga
a) Quá trình cải cách:
Đối với các nước thuộc Liên Xô (cũ) và Đông Âu, quá trình chuyển đổi từ nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung sang kinh tế thị trường khó khăn hơn Trng Quốc nhiều. Mặc dù đạt được những thành tựu to lớn, nhưng mô hình phát triển dựa nhiều vào gia tăng vốn và lao động,
52
cũng như sự cào bằng trong thu nhập, đã kìm hãm sự năng động, cản trở tiến bộ của khoa học - công nghệ.
Công cuộc cải tổ vào giữa thập kỷ 80 của thế kỷ trước vì nhiều lý do đã không thành công, khiến Liên Xô tan rã, các nước Đông Âu từ chỗ là một hệ thống gắn bó về kinh tế - chính trị, phải tự lựa chọn con đường phát triển của mình. Liệu pháp sốc “500 ngày chuyển sang kinh tế thị trường” đã được lựa chọn trong bối cảnh đầy thử thách. Theo số liệu thống kê của Liên hợp quốc, từ 1991-2000, hầu hết các nước thuộc Liên Xô (cũ) và Đông Âu đều rơi vào suy thoái, với mức tăng trưởng âm. Tuy nhiên, liều thuốc đắng này đã phát huy tác dụng, trong 10 năm tiếp theo (2001-2010), tăng trưởng của các nước này có bước tiến vượt bậc, phần lớn ở mức 5%/năm trở lên, thể chế kinh tế đã chuyển được sang kinh tế thị trường.
Ngoài Liên bang Nga là nước vốn có tiềm lực kinh tế mạnh, điển hình của việc chuyển đổi thành công là Ba Lan và Hungary. Đây là những nước đi đầu trong mở cửa, cải tổ khu vực doanh nghiệp nhà nước, đẩy nhanh quá trình tư nhân hóa và hội nhập quốc tế. Hàng loạt biện pháp liên quan đến cải cách hệ thống tài chính ngân hàng, hệ thống thuế, kiểm soát ngân sách đã được thực hiện.
Đối mặt với khả năng đổ vỡ của hệ thống ngân hàng, các nhà chức trách của Nga cũng như đại diện Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) và Ngân hàng Thế giới (NHTG) đã thành lập nhóm nghiên cứu để tìm hiểu nguyên nhân và đề ra các giải pháp ứng cứu đối với hệ thống ngân hàng. Trên cơ sở các nguyên nhân dẫn tới mất khả năng thanh khoản đối với hệ thống ngân hàng, giải pháp đầu tiên và trước mắt của Chính phủ đối với hệ thống ngân hàng Nga là tạo thêm thanh khoản cho các ngân hàng, NHTW Nga giảm tỷ lệ dự trữ bắt buộc đối với các NHTM và cung cấp
53
thanh khoản khẩn cấp hỗ trợ đối với các NHTM thiếu thanh khoản và có khả năng mất thanh khoản. Bên cạnh đó, một lệnh hoãn thanh toán tạm thời đối với các khoản nợ và hợp đồng ngoại hối có kỳ hạn. Ngoài ra, để đối phó với tình trạng người gửi tiền có thể rút tiền hàng loạt khỏi các ngân hàng, NHTW Nga cho phép người gửi tiền có thể chuyển tiền từ các ngân hàng sang ngân hàng Sberbank, một ngân hàng được sở hữu bởi Chính phủ (NHTW Nga sở hữu 60,25%). Các chuyên gia kinh tế của IMF cũng khuyến cáo rằng, với sự phát triển nhanh chóng của hệ thống ngân hàng và việc hàng loạt các NHTM ra đời kể từ năm 1989, việc hợp nhất một số NHTM yếu kém và mất khả năng thanh khoản là cần thiết. Tiếp theo, các cơ quan chức năng của Nga đã thống nhất tập trung nỗ lực để tái cấu trúc lại hệ thống ngân hàng với lộ trình trong 03 năm. Theo đó:
Thứ nhất, 18 ngân hàng lớn tại Nga, chủ yếu có trụ sở tại Moscow, sẽ được đánh giá lại theo chuẩn mực kế toán phương Tây. Những NHTM nào bị phát hiện mất khả năng thanh khoản và không thể tồn tại được sẽ buộc phải đóng cửa và bị thanh lý tài sản, ngược lại, những NHTM nào đáp ứng được tiêu chí đề ra của NHTW sẽ trở thành những trụ cột của hệ thống ngân hàng trong hỗ trợ Chính phủ tái cấu trúc lại hệ thống ngân hàng.
Thứ hai, một khuôn khổ pháp lý vững chắc, đầy đủ và cần thiết cần được xây dựng và điều chỉnh để giúp hệ thống ngân hàng phục hồi và hoạt động một cách an toàn, cụ thể là xây dựng Luật Phá sản và Luật tái cấu trúc hệ thống ngân hàng cũng như sửa đổi các văn bản pháp lý liên quan.
Thứ ba, một khuôn khổ thể chế phù hợp là cần thiết, bao gồm việc tăng cường năng lực thanh tra, giám sát của NHTW cũng như thành lập
54
một cơ quan giám sát sự phục hồi của các NHTM trong quá trình tái cơ cấu hệ thống ngân hàng. Một Ủy ban tái cấu trúc hệ thống ngân hàng (IACC) có chức năng, nhiệm vụ trong công tác tư vấn cho Chính phủ về mặt kỹ thuật cũng được thành lập.
b)Kết quả:
Trong năm 1999, hai ngân hàng lớn của Nga bao gồm (Mentep và Promstroi) đã tuyên bố phá sản và tiến hành các thủ tục theo Luật Phá sản. Cũng trong năm này, NHTW Nga đã rút giấy phép của hơn 20 NHTM và tái cấu trúc lại 03 NHTM khu vực lớn của Nga. Đối với các NHTM nhỏ, Chính phủ Nga khuyến khích tái cơ cấu trên cơ sở tự nguyện sáp nhập hoặc được mua lại bởi các NHTM lớn. Bên cạnh đó, Cơ quan thanh tra, giám sát ngân hàng cũng được củng cố lại trên cơ sở củng cố các nghiệp vụ của các Vụ, Cục liên quan đến hoạt động thanh tra tại chỗ, giám sát từ xa và cấp giấy phép thành lập các NHTM dưới sự giám sát chặt chẽ của một Phó Thống đốc NHTW, các chuẩn mực quốc tế về kế toán (IAS) cũng từng bước được áp dụng với lộ trình thực hiện vào cuối năm 2000 và kết thúc vào cuối năm 2001.
Nhằm duy trì và thúc đẩy các tiến bộ đã đạt được trong quá trình tái cấu trúc hệ thống ngân hàng, một chương trình hành động cho năm 2000 và các năm tiếp theo cũng đã được Chính phủ đề ra, theo đó, Chương trình hành động với tầm nhìn trung hạn chủ yếu tập trung vào 3 nhiệm vụ trọng tâm:
- Tiếp tục củng cố khu vực ngân hàng;
- Tạo ra một số lượng nhỏ các ngân hàng nòng cốt trong hệ thống, đặc biệt là hạn chế việc cấp giấy phép thành lập các ngân hàng mới;
55
- Xây dựng một môi trường cạnh tranh và minh bạch cho hệ thống ngân hàng.
Mặc dù, nỗ lực tái cấu trúc hệ thống ngân hàng của Liên Bang Nga cũng vấp phải những khó khăn liên quan tới các yếu tố chính trị cũng như mức độ chẫm chễ trong tiến độ thực thi tái cấu trúc hệ thống ngân hàng theo lộ trình, tuy nhiên, theo đánh giá của các chuyên gia quỹ tiền tệ quốc tế IMF và Ngân hàng thế giới thì quá trình tái cơ cấu ngân hàng của Chính phủ Nga đã có lợi thế rất lớn đó là sự hậu thuẫn về chính trị của Chính phủ và sự đồng thuận trong toàn hệ thống ngân hàng. Kết quả, nỗ lực tái cấu trúc hệ thống ngân hàng đã đem lại một môi trường thuận lợi cho các NHTM hoạt động hiệu quả, an toàn hơn cũng như tạo nền tảng ổn định cho phát triển kinh tế bền vững trong dài hạn.
2.2.3. Bài học kinh nghiệm từ cải cách hệ thống ngân hàng Nga
a. Thiết lập khung thể chế cho nền kinh tế thị trường
Tất cả các hệ thống đều cần loại kỉ luật. Các công cụ hành chính đã áp đặt kỉ luật này trong nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung. Một nền kinh tế thị trường, mặt khác, cần kỉ luật thị trường, bao gồm nhiều yếu tố:
- Thay cho các chỉ thị đến từ một nhà chức trách trung ương, các điều khoản được thỏa thuận giữa người mua và người bán, những người dàn xếp một hợp đồng. Việc thực hiện các hợp đồng phải được thực thi, bằng các công cụ pháp lí và các áp lực đạo đức.
- Cần đến kỉ luật tài chính. Những người mua phải thanh toán hóa đơn của họ, những người bán phải trả các món vay của họ, và các cá nhân và các hãng phải đóng các khoản thuế của họ.
56
- Không được phép dung thứ “ràng buộc ngân sách mềm”, nơi nhà nước cứu trợ các doanh nghiệp thua lỗ, bị rắc rối tài chính bằng các công cụ khác nhau: các khoản bao cấp, các khoản giảm thuế hay dung