Chủ trương đường lối, cơ chế chính sách nếu kịp thời, phù hợp sẽ thúc đẩy nhanh sự phát triển của Bưu chính viễn thông – Công nghệ thông tin (BCVT- CNTT), ngược lại chủ trương đường lối, cơ chế chính sách chậm trễ, không hợp lý sẽ bỏ lỡ cơ hội phát triển nhanh BCVT-CNTT. Hiện chính sách quản lý, phát triển viễn thông Việt Nam đã tạo được một hành lang pháp lý đồng bộ, rõ ràng, minh bạch cho các hoạt động VTCI theo đúng quy định của các bộ luật chung trong nước. Môi trường pháp lý về VTCI đã được thể chế hoá bằng những chính sách, chủ trương quan trọng như: Minh bạch hoá và cải cách các thủ tục hành chính trong cấp phép viễn thông; Nhanh chóng phổ cập dịch vụ viễn thông và thực hiện nghĩa vụ công ích; Tăng cường bảo vệ quyền lợi của người sử dụng dịch vụ viễn thông; Tạo quyền chủ động của doanh nghiệp trong sản xuất kinh doanh và nắm bắt cơ hội công nghệ mới. Qua đó, tạo môi trường thuận lợi cho công tác quản lý DVVTCI.
Tuy nhiên, môi trường pháp lý cho thị trường dịch vụ viễn thông còn chưa có quy định đầy đủ, có tầm bao quát rộng và mang tính khả thi cao đã dẫn đến những nguy cơ tiềm ẩn như: cơ chế quản lý, giám sát trong DVVTCI chưa chặt chẽ đã hạn chế nhiều khả năng đảm bảo an toàn cũng như hoạt động kinh doanh của các doanh nghiệp cung ứng DVVTCI. Cơ chế giám sát tỏ ra gặp nhiều khó khăn để thực thi các quy định thận trọng đảm bảo an toàn và tính cạnh tranh của hệ thống.
Thực tế đòi hỏi phải gắn công tác cải cách thủ tục hành chính với việc rà soát, xác định rõ thẩm quyền, trách nhiệm của cơ quan hành chính các cấp và đẩy mạnh phân cấp, mở rộng xã hội hoá nhằm phục vụ nhân dân tốt hơn, thích ứng hơn với yêu cầu quản lý nhà nước trong cơ chế thị trường. Chính phủ có trách nhiệm
xây dựng chính sách về dịch vụ phổ cập tốt hơn để thu hút sự quan tâm của doanh nghiệp trong việc phát triển dịch vụ phổ cập.
Do cạnh tranh ngày càng gay gắt nên việc giảm thiểu chí phí dịch vụ là mục tiêu hàng đầu của các doanh nghiệp. Điều đó đã tác động mạnh mẽ đến định hướng đầu tư của doanh nghiệp, họ sẽ chỉ đầu tư vào những vùng có chi phí đầu tư thấp, vùng đông dân cư.
Vì vậy, trong Luật Viễn thông cần có những quy định cụ thể về cung cấp DVVTCI. Cụ thể bao gồm những điều khoản sau:
- Các doanh nghiệp viễn thông phải đóng góp một phần tài chính để cung cấp DVVTCI.
- Lập quỹ phổ cập dịch vụ viễn thông để thu và quản lý phổ cập dịch vụ. - Quy định những dịch vụ viễn thông phổ cập.
- Quy định rõ tiêu chí để đánh giá những vùng, miền thuộc vùng được hỗ trợ phát triển và cung cấp DVVTCI.
- Giao việc cung cấp dịch vụ phổ cập cho nhà cung cấp dịch vụ viễn thông đủ điều kiện.
1.4. Bài học kinh nghiệm về quản lý nhà nƣớc về dịch vụ viễn thông công ích
1.4.1. Kinh nghiệm quốc tế
1.4.1.1.Kinh nghiệm của Indonesia
Đây là quốc gia phát triển DVVTCI một cách bài bản. Hai nội dung về tài chính và công nghệ trong phổ cập được nhấn mạnh và quan tâm.
a) Về hỗ trợ sự phát triển thông tin và truyền thông nông thôn
- Đầu tư phát triển điện thoại cố định cho TT&TT nông thôn tại các vùng sâu vùng xa đòi hỏi một lượng vốn lớn mà tỷ lệ lợi nhuận thấp.
- Phát triển TT&TT ở nông thôn tốn kém hơn rất nhiều. Do đó đòi hỏi phải có công nghệ, dịch vụ và chi phí phù hợp đối với các khu vực nông thôn nghèo, điều kiện KT-XH khó khăn và đặc biệt khó khăn.
b) Chương trình phổ cập dịch vụ tại Indonesia
- Cấp phép cho các nhà cung cấp dịch vụ phổ cập kèm theo điều kiện là phải lắp đặt 3% số máy là điện thoại công cộng thẻ/xu .
- Trong thời kỳ chuyển từ độc quyền sang cạnh tranh hoàn toàn, Chính phủ có những hoạt động nhằm tăng cường khả năng cạnh tranh, ví dụ dự án thử nghiệm cung cấp dịch vụ phổ cập (1 làng/1 điện thoại).
c) Quỹ Dịch vụ phổ cập (USO Fund ): Quỹ này hỗ trợ cho việc cung cấp truy
nhập phổ cập và dịch vụ phổ cập. Quỹ thực hiện phổ cập trên cơ sở hợp đồng đặt hàng, cấp phát chi phí theo năm. Cơ quan quản lý viễn thông và truyền thông nông thôn BTIP (Balai Telekomunikasi dan Informatika Perdesaan) được thành lập để quản lý Quỹ phổ cập dịch vụ. Các doanh nghiệp đóng góp vào Quỹ phổ cập với mức 0,75% tổng doanh thu. Cung cấp dịch vụ và hệ thống truy cập tại các làng được hỗ trợ thông qua các nhà cung cấp dịch vụ. Các phương án của BTIP đối với hình thức hợp đồng:
- Hợp đồng tổng chi phí: Hỗ trợ 100% chi phí; doanh thu (và cả rủi ro) thuộc về BTIP với thông tin đủ hơn về quy trình thực hiện tài chính.
- Hợp đồng chi phí thuần: BTIP hỗ trợ một phần chi phí; nhà khai thác hưởng doanh thu (và chịu rủi ro). BTIP chọn hình thức chi phí thuần.
- Hợp đồng chính 5 năm, gồm: Thỏa thuận cấp dịch vụ; Tổng số đường điện thoại; Chi phí/đường dây/ngày; Thời gian đi vào hoạt động; Cấp phát.
- Hợp đồng hàng năm: Sản lượng năm tới; đánh giá hợp đồng chính.
d) Phương thức hỗ trợ tài chính đối với đầu tư cung cấp dịch vụ phổ cập
Quản lý tài chính các dự án phổ cập trên cả hai phương thức: chi phí đầy đủ và chi phí cận biên dài hạn nhằm tối thiểu hóa chí phí, chia sẻ rủi ro và nguồn vốn đầu tư của các nhà khai thác. Chi phí cho hoạt động phát triển TT&TT nông thôn được chia sẻ giữa các bên: Nhà khai thác (hạ tầng viễn thông), Quỹ phổ cập dịch vụ (hỗ trợ chi phí), chính quyền và nhân dân địa phương (đất, nhà, tài sản, điện nước, điều kiện an toàn và trật tự).
e) Một số vướng mắc
- Lưu lượng thấp tại các vùng công ích sẽ không hấp dẫn đối với các bên tham gia thầu (kể cả nhà khai thác và các nhà thầu phụ).
- Về mặt sở hữu, Luật Ngân sách Nhà nước quy định các trang thiết bị đó là ―Tài sản Nhà nước‖ dẫn đến bất cập trong việc bảo dưỡng trang thiết bị. Thực tế là thiếu nhân lực cho công tác bảo dưỡng ở cấp địa phương.
- Về tài chính: Doanh thu phát sinh không đủ bù đắp chi phí bảo dưỡng; kế hoạch ngân sách cho bảo dưỡng dẫn tới độ trễ về mặt thời gian.
(Xem hình 1.2)
Hình 1.2 : Mô hình vềc chi phí của xã hội hoá phổ cập dịch vụ ở Indonesia
(Nguồn: http://www.vncold.vn)
1.4.1.2. Kinh nghiệm của Ấn Độ
Ấn Độ có mạng viễn thông lớn thứ 3 trên thế giới. Mật độ điện thoại đến 10/2007 là thành thị - 56,9máy/100 dân, nông thôn - 7,3máy/100 dân. Vấn đề là rút ngắn chênh lệch sử dụng dịch vụ giữa các vùng, miền.
a) Quỹ Phổ cập dịch vụ: Quỹ hoạt động từ ngày 01/4/ 2002. Cơ quan điều hành là Cục Viễn thông. Mức đóng góp là 5% doanh thu ròng của các nhà cung cấp vào Quỹ. Hạn mức tín dụng được Quốc hội chuẩn y. Quỹ tổ chức đấu thầu rộng rãi về xây dựng hạ tầng mạng lưới. Hội đồng xét thầu bao gồm chủ tịch Quỹ, thành viên của Bộ Tài chính và Bộ kế hoạch - Đầu tư.Lộ trình của Quỹ Phổ cập dịch vụ tại Ấn Độ:
- Giai đoạn I: Cung cấp điện thoại công cộng.
- Giai đoạn II: Cung cấp đường thoại cho hộ gia đình vùng công ích.
CHI PHÍ ĐẦY ĐỦ
CHI PHÍ CẬN BIÊN DÀI HẠN
Chi phí tiền lãi
– Giảm chi phí – Chia sẻ chi phí và các rủi ro – Xã hội hóa phổ cập dịch vụ (hình thức Public Private Partnership- PPP) OE1 OE2 OE1 OE2 COST OPRT COST OPRT
- Giai đoạn III: Cơ sở hạ tầng cung cấp dịch vụ di động tại vùng công ích. - Giai đoạn IV: Kết nối băng thông rộng đến các làng ở mức xác định.
- Giai đoạn V: Xây dựng cơ sở hạ tầng ở vùng công ích cho dịch vụ viễn thông.
- Giai đoạn VI: Bước đầu phát triển công nghệ mới tại vùng công ích
b) Kế hoạch hỗ trợ thuê bao điện thoại công cộng quy đổi (RDEL)
- Hỗ trợ một lần cho 10,86 triệu RDEL, lắp đặt trước ngày 31/3/ 2005.
- Hỗ trợ cho các RDEL lắp đặt tiếp đến 31/3/2007 theo chi phí thuần.
c) Hỗ trợ cơ sở hạ tầng của mạng di động
- Xây dựng, chia sẻ cơ sở hạ tầng cung cấp dịch vụ, phủ sóng cho 200.000 làng với chi phí phụ trội khoảng 1.345,6 triệu USD (trong 5 năm).
- Hỗ trợ 60 triệu đường thoại (đến 2010), kết nối ADSL tại 20.000 làng; kết nối băng thông dây tại gần 20.000 làng không được phủ sóng.
d) Quản lý và điều hành Quỹ
- Các nhà cung cấp chịu trách nhiệm về chất lượng dịch vụ;
- Giảm thiểu lỗi gián đoạn dịch vụ; phân tán rủi ro; kiểm soát giải ngân; - Thanh tra định kỳ; thực hiện kiểm toán hàng năm;
- Hồi tố các vi phạm bằng các khoản phạt trên thu nhập.
e) Các kết quả tích cực
- Vùng phủ sóng đã đến nơi đồi núi, hoang mạc, duyên hải, hải đảo; - 250.000 đường dây hộ gia đình theo phân đoạn cước đã bổ sung;
- Các mạng lưới tư nhân đã được phân tán tại các vùng công ích; Duy trì cạnh tranh, củng cố chất lượng dịch vụ và khả năng đáp ứng nhu cầu;
- Các công nghệ mới: Miễn thu nộp khoản doanh thu phát sinh trong vòng đời từ 2 đến 3 năm, miễn giảm chi phí trả trước và chi phí định kỳ.
(Nguồn: http://www.vtf.gov.vn)
1.4.2. Một số bài học kinh nghiệm rút ra về quản lý nhà nước về dịch vụ viễn thông công ích.
Mỗi quốc gia trong quá trình phát triển DVVTCI đều cố gắng tìm ra cách làm phù hợp và hiệu quả. Mỗi kinh nghiệm có thể đúng trong trường hợp này, lúc này
nhưng chưa thể cũng đúng trong trường hợp khác và lúc khác. Thực tế, mỗi nước đều phải qua những trải nghiệm với mức độ thành công không giống nhau, qua đó thu nhận được cả những bài học thành công và chưa thành công. Để mở rộng tầm nhìn, dưới đây xin nêu ra một tổng kết liên quan tới nhiều nước để rút ra một số kinh nghiệm có tính phương pháp luận đối với Việt Nam.
Trước hết, có thể rút ra một số bài học chung như sau:
- Đảm bảo thực thi chính sách DVVTCI thống nhất trên cả nước, Nhà nước cần định ra các mục tiêu chính sách và các mục tiêu đó phải thể hiện thành các chương trình cụ thể được thực hiện cũng như có cơ chế hỗ trợ tài chính phù hợp.
- Mục tiêu cần ưu tiên trước hết là hỗ trợ dịch vụ cho cộng đồng; Nhà nước cần tạo điều kiện để người dân trên mọi miện đất nước có cơ hội được sử dụng dịch vụ viễn thông thiết yếu, trong đó nhiệm vụ trọng tâm trƣớc mắt là xoá các vùng
trắng về viễn thông tại các xã đặc biệt khó khăn hiện nay chưa có điện thoại và xây
dựng các điểm truy nhập công cộng, góp phần xoá đói, giảm nghèo, tiến tới mục tiêu tất cả các thôn bản có điện thoại.
Hoạt động của VTF hỗ trợ hoạt động cung cấp DVVTCI, không chỉ là bù đắp chi phí duy trì mạng lưới viễn thông ở vùng kinh doanh không có lợi nhuận, mà còn hỗ trợ phát triển sử dụng DVVTCI đối với vùng khó khăn.
Việc định ra nghĩa vụ đóng góp tài chính VTF đối với các doanh nghiệp phải đảm bảo sự công bằng; đồng thời trong quá trình thực hiện cung cấp dịch vụ phổ cấp phải đảm bảo lợi ích cho các doanh nghiệp cung ứng dịch vụ công ích theo yêu cầu của Nhà nước.
Việc xây dựng chương trình cung cấp DVVTCI (theo chu kỳ dài hạn), cũng như kế hoạch hàng năm cần được phân công phân cấp rõ ràng. Bộ trưởng Bộ Bưu chính, Viễn thông trình Thủ tướng duyệt chương trình cung cấp dịch vụ viễn thông công ích, thì chính Bộ trưởng duyệt kế hoạch cho các sở Bưu điện, Vụ KH – TC thẩm định kế hoạch, VTF căn cứ kế hoạch cung cấp được duyệt thực hiện ―nhiệm vụ chính trị‖ là ―hỗ trợ‖ tài chính. Bằng không coi như VTF ―làm chức năng‖ cho Bộ trưởng (với tư cách chủ trì giúp Bộ trưởng).
Trong điều kiện Việt Nam hiện nay, nhiệm vụ hỗ trợ viễn thông công ích hầu như chưa có gì, nhưng tương lai là nặng nề, để đẩy nhanh tiến độ cung cấp
DVVTCI cần sớm hoàn thiện các ―điều kiện pháp lý‖ làm nền tảng, cũng như sớm đưa hoạt động công tác của VTF theo đúng chức năng quy định.
Đa phần các nước đều có Hội đồng Quỹ, hoạt động độc lập, gồm: Cơ quan quản lý viễn thông độc lập, Chính phủ, Quốc hội, đại điện Cơ quan quản lý nhà nước về thương mại, cơ quan bảo về quyền lợi người tiêu dung.
CHƢƠNG 2: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ DỊCH VỤ VIỄN THÔNG CÔNG ÍCH
2.1. Thực trạng cung cấp dịch vụ viễn thông công ích ở Việt Nam
2.1.1. Khái quát về lĩnh vực viễn thông và dịch vụ viễn thông công ích
Là một bộ phận của dịch vụ công ích, dịch vụ viễn thông nói chung, DVVTCI nói riêng có mục tiêu quan trọng nhất là nhằm mở rộng và duy trì khả năng sẵn có của các dịch vụ viễn thông với giá cước phải chăng cho công chúng. Đặc biệt, các chính sách phát triển DVVTCI là nhằm mục tiêu cung cấp và duy trì dịch vụ cho những đối tượng mà bình thường không phục vụ hoặc không đủ điều kiện truy nhập. Những đối tượng này bao gồm dân cư tại các khu vực có chi phí dịch vụ lớn như vùng nông thôn, vùng sâu vùng xa và những vùng dân cư có thu nhập thấp.
Chiến lược phát triển ngành bưu chính, viễn thông và kế hoạch phát triển Internet đến năm 2015, định hướng đến năm 2020 đã khẳng định: Tạo thuận lợi cho tất cả các thành phần kinh tế tham gia phát triển viễn thông trong môi trường cạnh tranh công bằng và minh bạch. Các doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực viễn thông được đa dạng hóa, bao gồm các doanh nghiệp 100% vốn sở hữu Nhà nước, Nhà nước nắm giữ cổ phần khống chế, hoặc doanh nghiệp thuộc thành phần kinh tế khác. Chính sách này được khẳng định trong Luật Viễn thông. Tuy nhiên, mức độ tham gia của khu vực tư nhân là rất khác nhau giữa các hoạt động viễn thông. Các doanh nghiệp kinh doanh mạng, trong đó có các doanh nghiệp cung cấp dịch vụ kết nối Internet - IXP, phải là doanh nghiệp 100% vốn sở hữu của Nhà nước hoặc có cổ phần khống chế của Nhà nước, trong khi đó các doanh nghiệp cung cấp dịch vụ viễn thông có thể là doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế, trong đó có các doanh nghiệp cung cấp dịch vụ Interrnet - ISP và các doanh nghiệp cung cấp dịch vụ nội dung - OSP. Chính sách này được áp dụng đối với hầu hết các dịch vụ giá trị gia tăng. Chính sách phát triển ngành viễn thông đã khẳng định sự chuyển đổi từ độc quyền sang cạnh tranh, nhưng khu vực kinh tế Nhà nước có vai trò chủ đạo. Theo kế hoạch, đến năm 2015 sẽ có thêm 3 đến 5 nhà cung cấp IXP, 30 đến 40 ISP và không hạn chế nhà cung cấp OSP được cung cấp dịch vụ Internet. Cách tiếp cận
chung là mở rộng thị trường cùng với tăng cường vai trò chủ đạo của doanh nghiệp Nhà nước; cho phép các doanh nghiệp trong nước, chủ yếu là các doanh nghiệp cung ứng các dịch vụ giá trị gia tăng và dịch vụ cơ bản, từng bước mở cửa cho các nhà đầu tư nước ngoài theo các cam kết quốc tế.
Bảng 2.1. Quá trình mở cửa dịch vụ Viễn thông
Trƣớc 1995 1995 1997 2000 2001 2010 2013 Chỉ có VNPT Độc quyền kinh doanh các dịch vụ Bưu chính, Viễn thông Viettel và SPT được Chính phủ cấp phép hoạt động Viettel và