Trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội ở nước ta, quy hoạch ựã và ựang trở thành một công cụ không thể thiếu trong việc cụ thể hóa ựường lối, chắnh sách, chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của đảng và Nhà nước ta, nhất là trong thời kỳ công nghiệp hóa, hiện ựại hóa ựất nước, xây dựng chủ nghĩa xã hội hiện naỵ
Theo phạm vi và tắnh chất quy hoạch, các loại hình quy hoạch ở nước ta hiện nay có thể phân thành hai loại chắnh: Quy hoạch lãnh thổ và quy hoạch chuyên ngành. Các quy hoạch mang tắnh tổng thể ựược thực hiện cho cả nước, theo vùng kinh tế và theo ựơn vị hành chắnh các cấp như quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch sử dụng ựất, quy hoạch xây dựng. Các quy hoạch ngành nhằm phát triển các ngành có thể ựược thực hiện trên phạm vi cả nước hay một khu vực cụ thể phục vụ cho việc phát triển của mỗi ngành như: nông nghiệp, thủy lợi, ựiện, năng lượngẦ theo nguyên tắc
Trường đại học Nông nghiệp Hà Nội Ờ Luận văn thạc sĩ khoa học nông nghiệp ẦẦẦẦẦẦẦẦ 23
quy hoạch ngành lấy căn cứ và phải phù hợp với quy hoạch lãnh thổ.
Trong những năm gần ựây, đảng và Nhà nước ta ựã có nhiều chắnh sách, quy ựịnh pháp luật về công tác quy hoạch nhằm tổ chức lập và thực hiện quy hoạch tốt hơn, nâng cao chất lượng quy hoạch, nâng cao tắnh hiệu quả và tắnh khả thi của các loại quy hoạch. Tuy nhiên, xét một cách tổng quát, quá trình thực hiện công tác quy hoạch sử dụng ựất ở nước ta có thể phân theo các giai ựoạn như sau [5].
2.2.2.1. Giai ựoạn từ 1930 ựến trước năm 1960
Ở giai ựoạn 1930 - 1945, quy hoạch sử dụng ựất ựai ựược tiến hành lẻ tẻ ở một số ựô thị, các khu mỏ khai thác tài nguyên khoáng sản, một số vùng ựồn ựiền như cao su, cà phêẦ theo yêu cầu về nội dung và phương pháp của người Pháp. Từ năm 1946 ựến 1954 là thời kỳ toàn quốc kháng chiến kiến quốc, thực hiện triệt ựể khẩu hiệu Ộngười cày có ruộngỢ (Hội nghị Trung ương lần thứ 5 tháng 11 năm 1953, đảng ta ựã thông qua Cương lĩnh ruộng ựất; sau ựó Quốc hội thông qua Luật Cải cách ruộng ựất ngày 04 tháng 12 năm 1953). Mục ựắch cải cách ruộng ựất là tiêu diệt chế ựộ phong kiến chiếm hữu ruộng ựất, thực hiện người cày có ruộng, giải phóng sức sản xuất ở nông thôn, phát triển sản xuất, ựẩy mạnh kháng chiến. Phương châm cải cách ruộng ựất là ựấu tranh một cách có kế hoạch, làm từng bước, có trật tự, có lãnh ựạo chặt chẽ. ỘNhững ruộng ựất tịch thu, trưng thu, trưng mua chia hẳn cho nông dân, nông dân có quyền sở hữu ruộng ựất ựó, theo nguyên tắc xã làm ựơn vị, trên cơ sở nguyên canh, theo số lượng, chất lượng, vị trắ gần hay xa của ruộng ựất, dùng cách ựiều chỉnh nhiều bù ắt, tốt bù xấu, gần bù xa mà chia; cần chiếu cố những nông dân trước ựã cày trên những ruộng ựất ấyỢ. Làm ựầy ựủ những nội dung như vậy thì thực chất là ựã tiến hành quy hoạch sử dụng ựất ựai mà cụ thể là trong lĩnh vực nông nghiệp.
Ở Miền Nam có những ựề án thiết lập quy hoạch sử dụng ựất ựai về xây dựng các ựồn ựiền, các khu công nghiệp nhỏ lẻ, các khu vực dân cư ựô thị và
Trường đại học Nông nghiệp Hà Nội Ờ Luận văn thạc sĩ khoa học nông nghiệp ẦẦẦẦẦẦẦẦ 24
nông thôn, các khu vực bến xe, bến cảng phục vụ mục ựắch quân sự. ỘMột vắ dụ về Quy hoạch sử dụng ựất ựai phục vụ giáo dân khá tiêu Bảng là ựồ án Quy hoạch sử dụng ựất ựai khu vực xung quanh Toà Thánh Tây Ninh tiến hành năm 1952Ợ.
Từ sau khi hoà bình lập lại, ở Miền Bắc thực hiện kế hoạch khôi phục kinh tế sau chiến tranh, tập trung vào việc hoàn thành cải cách ruộng ựất, tiếp ựến là cải tạo xã hội chủ nghĩa ựối với nông nghiệp, thủ công nghiệp và công thương nghiệp tư bản tư doanh; trong ựó khâu chắnh là cải tạo và phát triển nông nghiệp. Trên toàn Miền Bắc về căn bản ựã giải quyết xong vấn ựề người cày có ruộng và hình thành quan hệ sản xuất mới ở nông thôn và chuẩn bị kế hoạch 5 năm lần thứ nhất với sự giúp ựỡ của các chuyên gia nước ngoàị đây là thời kỳ quy hoạch sử dụng ựất ựai mang tắnh tự phát, tự túc, khôi phục và kế thừa truyền thống cây trồng vật nuôi, phong tục tập quán sinh hoạt cộng ựồng với nhiều Bảng hiện tắnh tập thể của chế ựộ xã hội chủ nghĩa [6].
2.2.2.2. Giai ựoạn từ năm 1960 ựến năm 1975
đến cuối năm 1960, khi chuẩn bị xây dựng và công bố kế hoạch 5 năm lần thứ nhất (1961 - 1965), cả nước ựang bước vào thời kỳ hừng hực khắ thế xây dựng ựất nước mà trước hết là phải ựẩy mạnh sản xuất nông nghiệp, sử dụng tốt quỹ ựất ựaị Vì vậy, công tác quy hoạch phân vùng sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, ựã ựược ựặt ra ngay từ những năm 1960 (chắnh xác là năm 1962), các bộ ngành chủ quản, các tỉnh, huyện ựã có những ựiều chỉnh về sử dụng ựất cho các mục ựắch giao thông, thuỷ lợi, xây dựng kho tàng, trại chăn nuôi, bến bãi, nhà xưởngẦ mang tắnh chất bố trắ sắp xếp lạị Việc sử dụng ựất cũng chỉ mới ựược ựề cập như một phần nội dung lồng ghép vào các phương án phân vùng nông nghiệp, lâm nghiệp, các phương án sản xuất hay công trình xây dựng cụ thể nào ựó cho những mục ựắch ựơn lẻ.
Trong bối cảnh cả nước trong thời kỳ chiến tranh cho tới khi giải phóng Miền Nam thống nhất ựất nước năm 1975, quy hoạch sử dụng ựất ựai chưa có
Trường đại học Nông nghiệp Hà Nội Ờ Luận văn thạc sĩ khoa học nông nghiệp ẦẦẦẦẦẦẦẦ 25
ựiều kiện tiến hành theo một nội dung, phương pháp, trình tự thống nhất trong phạm vi một cấp vị lãnh thổ nào ựó. Mặc dù vậy với tư cách là một phần nội dung của các phương án phát triển sản xuất nông lâm nghiệp, quy hoạch sử dụng ựất ựai ựã tạo ra những cơ sở có tắnh khoa học cho việc tắnh toán các phương án sản xuất có lợi nhất. Nó là một yêu cầu không thể thiếu ựược ựối với các nhà quản lý sản xuất nông nghiệp ngay cả ở cấp vị một Hợp tác xã sản xuất nông nghiệp trong thời kỳ này [6].
2.2.2.3. Giai ựoạn từ năm 1975 ựến trước khi có Luật đất ựai 1993
Giai ựoạn 1975 - 1981 là thời kỳ triển khai hàng loạt các nhiệm vụ ựiều tra cơ bản trên phạm vi cả nước. Vào cuối năm 1978, lần ựầu tiên ựã xây dựng ựược các phương án phân vùng nông nghiệp, lâm nghiệp, công nghiệp chế biến nông lâm sản của cả nước, của 7 vùng kinh tế và của tất cả 44 tỉnh, huyện thuộc Trung ương trình Chắnh phủ xem xét phê duyệt. Trong các tài liệu này ựều ựã ựề cập ựến quy hoạch sử dụng ựất ựai, coi ựó như những căn cứ khoa học quan trọng ựể luận chứng các phương án phát triển ngành. Cùng với lĩnh vực nông nghiệp, các khu cụm công nghiệp, các khu ựô thị, các khu ựầu mối giao thôngẦ cũng ựược nghiên cứu xem xét ựể cải tạo và xây mớị Thực tế lúc bấy giờ cho thấy các thông tin, số liệu, tư liệu ựo ựạc bản ựồ phục vụ cho quản lý ựất ựai nói chung và cho quy hoạch sử dụng ựất ựai nói riêng là vừa thiếu, vừa tản mạn lại vừa khập khiễng, làm cho ựộ tin cậy về quy mô diện tắch, vị trắ cũng như tắnh chất ựất ựai tắnh toán trong các phương án này không ựược bảo ựảm. Rất nhiều phương án tắnh toán diện tắch cây trồng chủ lực như cao su, cà phê, chè, dứa, lạc, ựay, ựậu ựỗẦ trong cùng một ựịa bàn cụ thể có sự chồng chéo, thiếu tắnh khả thị đây cũng là một trong những yếu tố thúc ựẩy việc thành lập Tổng cục Quản lý ruộng ựất (Nghị quyết số 548/NQ/TVQH ngày 24/5/1979 của Uỷ Ban thường vụ Quốc hội về phê chuẩn việc thành lập Tổng cục Quản lý ruộng ựất, cơ quan trực thuộc Hội ựồng Chắnh phủ; Nghị ựịnh số 404/CP ngày 09/11/1979 của Hội ựồng Chắnh
Trường đại học Nông nghiệp Hà Nội Ờ Luận văn thạc sĩ khoa học nông nghiệp ẦẦẦẦẦẦẦẦ 26
phủ về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Tổng cục Quản lý ruộng ựất);
Trước áp lực về lương thực và hàng tiêu dùng, trong giai ựoạn này Trung ương đảng và Chắnh phủ ựã có những Nghị quyết, Chỉ thị, Quyết ựịnh quan trọng nhằm Ộlàm cho sản xuất bung raỢ vắ dụ như Quyết ựịnh tận dụng ựất nông nghiệp (9/1979); xoá bỏ tình trạng ngăn sông cấm chợ (10/1979); thông báo về ỘkhoánỢ sản xuất nông nghiệp sau Hội nghị nông nghiệp ở đồ Sơn - Hải Phòng (1980). đặc biệt phải kể ựến Chỉ thị số 100/TW ngày 13/01/1981 về cải tiến công tác khoán, mở rộng khoán sản phẩm ựến nhóm lao ựộng và người lao ựộng trong hợp tác xã nông nghiệp. Thời kỳ này xuất hiện cụm từ ỘQuy hoạch Hợp tác xãỢ mà thực chất công tác này tập trung vào quy hoạch ựồng ruộng với nội dung chủ yếu của nó là quy hoạch sử dụng ựất ựai;
Bước vào thời kỳ 1981 - 1986, đại hội đảng toàn quốc lần thứ V (1982) ựã quyết ựịnh: ỘXúc tiến công tác ựiều tra cơ bản, dự báo, lập Tổng sơ ựồ phát triển và phân bố lực lượng sản xuất, nghiên cứu chiến lược kinh tế xã hội, dự thảo kế hoạch triển vọng ựể chuẩn bị tắch cực cho kế hoạch 5 năm sau (1986 - 1990)Ợ. Trong chương trình lập Tổng sơ ựồ phát triển và phân bố lực lượng sản xuất Việt Nam thời kỳ 1986 - 2000 này có 5 vấn ựề bao gồm 32 ựề tài cấp Nhà nước, trong ựó có vấn ựề về tài nguyên thiên nhiên ựều ựặc biệt chú trọng ựến vấn ựề quy hoạch sử dụng ựất ựai; coi ựất ựai vừa là nguồn lực sản xuất trực tiếp quan trọng như là vốn, lao ựộng và vừa là nguồn tài nguyên thiên nhiên quý giá;
Hơn nữa, cũng trong thời kỳ này, Chắnh phủ ban hành Nghị quyết số 50 về xây dựng quy hoạch tổng thể kinh tế - xã hội của 500 ựơn vị hành chắnh cấp huyện, ựây ựược vắ như là 500 Ộpháo ựàiỢ làm cho công tác quy hoạch sử dụng ựất ựai trên phạm vi cả nước hết sức sôi ựộng;
Trường đại học Nông nghiệp Hà Nội Ờ Luận văn thạc sĩ khoa học nông nghiệp ẦẦẦẦẦẦẦẦ 27
ựai mà thực chất là quy hoạch sử dụng ựất ựaị điều này ựược phản ánh ở chỗ nội dung chủ yếu của Tổng sơ ựồ tập trung vào quy hoạch vùng chuyên môn hoá và các vùng sản xuất trọng ựiểm của lĩnh vực nông nghiệp, các vùng trọng ựiểm của lĩnh vực công nghiệp, xây dựng, giao thông, thuỷ lợi, cơ sở hạ tầng và ựô thị;
Khi Luật ựất ựai năm 1987 ra ựời (có hiệu lực thi hành từ tháng 01 năm 1988), ựánh dấu một bước mới nữa về quy hoạch sử dụng ựất ựai, vì nó ựược quy ựịnh rõ ở điều 9 và điều 11, lúc này quy hoạch sử dụng ựất ựai có tắnh pháp lý và là một trong những nội dung cơ bản của công tác quản lý nhà nước về ựất ựaị Trong thời gian từ 1988 ựến 1990, Tổng cục Quản lý ruộng ựất ựã chỉ ựạo một số ựịa phương lập quy hoạch sử dụng ựất cấp huyện, cấp xã theo quy ựịnh của Luật ựất ựai 1988. Số lượng các quy hoạch này trên phạm vi cả nước chưa nhiều nhưng qua ựó Tổng cục Quản lý ruộng ựất và các ựịa phương ựã trao ựổi, hội thảo và rút ra những vấn ựề cơ bản về nội dung và phương pháp quy hoạch sử dụng ựất, làm cho quy hoạch sử dụng ựất không chỉ ựơn thuần ựáp ứng việc sử dụng ựất ựai mà trở thành một nội dung, ựồng thời là công cụ ựắc lực cho công tác quản lý nhà nước về ựất ựai của các ựịa phương;
Tuy nhiên, ựây lại là thời kỳ bắt ựầu công cuộc ựổi mới, cả nước vừa trải qua một thời kỳ triển khai rầm rộ công tác quy hoạch nói chung và quy hoạch sử dụng ựất ựai nói riêng, nhưng thực tế nền kinh tế ựất nước ta ựang ựứng trước những khó khăn lớn. Những thay ựổi lớn ở Liên Xô (cũ) và các nước đông Âu, cùng với nhiều vấn ựề trước mắt thường nhật phải giải quyết làm cho công tác quy hoạch sử dụng ựất ựai lại rơi vào trầm lắng;
Thực tế ựòi hỏi phải ựổi mới nội dung, phương pháp cho phù hợp với yêu cầu của quá trình chuyển dần sang nền kinh tế cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước theo ựịnh hướng xã hội chủ nghĩạ Tổng cục Quản lý ruộng ựất lần ựầu tiên ban hành Thông tư số 106/QHKH/Rđ ngày 15/4/1991
Trường đại học Nông nghiệp Hà Nội Ờ Luận văn thạc sĩ khoa học nông nghiệp ẦẦẦẦẦẦẦẦ 28
hướng dẫn về quy hoạch phân bổ ựất ựai chủ yếu ựối với cấp xã với những nội dung chắnh như sau:
- Xác ựịnh ranh giới về quản lý, sử dụng ựất;
- điều chỉnh một số trường hợp về quản lý và sử dụng ựất; - Phân ựịnh và xác ựịnh ranh giới những khu vực ựặc biệt;
- Một số nội dung khác về chu chuyển 5 loại ựất, mở rộng diện tắch ựất sản xuất, chuẩn bị cho việc giao ựất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng ựất, xây dựng các văn bản chắnh sách ựất ựai, kế hoạch sử dụng ựất ựaị
Với những thay ựổi lớn về vai trò của Hợp tác xã sản xuất nông nghiệp, việc quản lý sử dụng ựất ở khu vực nông thôn nổi lên hết sức quan trọng. Căn cứ theo Thông tư hướng dẫn có những tỉnh ở ựồng bằng ựã tiến hành lập quy hoạch sử dụng ựất ựai cho hàng trăm xã (tới một nửa số xã trong toàn tỉnh). Tuy nhiên, do chưa có quy hoạch từ trên xuống cũng như các tài liệu hướng dẫn về quy trình, ựịnh mức, phương pháp, nội dung thống nhất nên các quy hoạch này bộc lộ nhiều hạn chế. đại ựa số ựều chỉ mới chú trọng tới việc giãn dân là chủ yếụ Vấn ựề này có mặt ựược nhưng có nhiều mặt không ựược vì phải cấp ựất làm nhà ở với số lượng lớn mà chủ yếu lấn vào ựất ruộng, với những ựịnh mức sử dụng ựất rất khác nhau, tạo nên nhiều bất cập phải tiếp tục giải quyết sau này nhất là ở các khu vực ven ựô thị [6].
2.2.2.4. Giai ựoạn từ khi có Luật đất ựai năm 1993 ựến nay
Luật đất ựai năm 1993 ra ựời, tạo ựược cơ sở pháp lý cho công tác quy hoạch sử dụng ựất ựai tương ựối ựầy ựủ hơn. Năm 1994, Tổng cục địa chắnh ựược thành lập và tới tháng 4 năm 1995, lần ựầu tiên tổ chức ựược một Hội nghị tập huấn về công tác Quy hoạch, kế hoạch sử dụng ựất ựai cho Giám ựốc Sở địa chắnh của tất cả các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương của cả nước tại Thành phố Hồ Chắ Minh, từ ngày 03 - 08/04/1995. Sau hội nghị này công tác lập quy hoạch sử dụng ựất ựai ựược triển khai mạnh mẽ và có bài bản hơn ở cả 4 cấp là cấp quốc gia, tỉnh, huyện, xã. Một số dự án quy
Trường đại học Nông nghiệp Hà Nội Ờ Luận văn thạc sĩ khoa học nông nghiệp ẦẦẦẦẦẦẦẦ 29
hoạch sử dụng ựất ựai vừa triển khai vừa rút kinh nghiệm thắ ựiểm ở 10 tỉnh, 20 huyện ựại diện cho các vùng của cả nước ựã ựược Tổng cục địa chắnh chỉ ựạo và tổ chức thực hiện. Riêng các huyện ựiểm ựã ựược tổng kết rút kinh nghiệm kịp thời tại Hội nghị Bắc Thái từ ngày 15 - 16/9/1995. Trên cơ sở ựúc rút kinh nghiệm của mấy chục năm trước ựây, ựặc biệt là thực tế công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng ựất ựai thời kỳ này, Tổng cục