29
hiệu lực và hiệu quả của việc điều chỉnh các quan hệ xã hội bằng các quy phạm và chế định
hiện hành”30. Để làm đƣợc điều này cần phải triển khai thí điểm thực hiện trên một vùng
miền, một địa bàn nhất định để có thể đánh giá đúng hiệu quả tác động của các quy phạm và chế định hiện hành. Một văn bản quy phạm pháp luật đƣợc ban hành phải đảm bảo đƣợc sự tác động tích cực của nó lên các quan hệ xã hội đƣợc điều chỉnh, không làm ảnh hƣởng, gây trở ngại cho đối tƣợng chịu tác động mà ngƣợc lại văn bản đó thúc đẩy sự phát triển của kinh tế, xã hội thì đó mới là một văn bản có chất lƣợng tốt. Do đó, cần phải phân tích và đánh giá đúng hiệu quả của văn bản đó trên thực tế. Không những thế, ngƣời lập pháp cần phải trao đổi với những văn bản của những các nƣớc khác. Từ thực tiễn kinh nghiệm thực hiện của các nƣớc về các chế định điều chỉnh các quan hệ xã hội cùng loại để từ đó rút ra bài học và khắc phục nhƣợc điểm của các nƣớc để xây dựng đƣợc một văn bản quy phạm pháp luật đạt chất lƣợng.
2.2.1.5 Nguyên tắc trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật
Văn bản quy phạm pháp luật do nhiều cơ quan ban hành đƣợc đảm bảo thực hiện bằng quyền lực nhà nƣớc. Để văn bản không bị trùng lặp về nội dung cũng nhƣ thẩm quyền, bảo đảm văn bản quy phạm pháp luật có sự thống nhất từ trung ƣơng đến địa phƣơng và đảm bảo văn bản đƣợc ban hành trở thành cơ sở để điều chỉnh các quan hệ xã hội cần thiết thì khi ban hành văn bản phải đảm bảo các nguyên tắc đƣợc quy định tại Điều 3 của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008- nguyên tắc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Các nguyên tắc đó gồm:
Đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của văn bản quy phạm pháp luật trong hệ thống pháp luật. Hiến pháp và pháp luật là hai văn bản có giá trị pháp lý cao nhất. Bởi đây là văn bản do cơ quan quyền lực cao nhất ban hành- chỉ có Quốc hội mới có thẩm quyền ban hành hiến pháp và pháp luật, có phạm vi điều chỉnh chung cả nƣớc là cơ sở để ban hành văn bản quy phạm pháp luật khác. Văn bản của cơ quan cấp dƣới ban hành phải dựa trên cơ sở văn bản của cơ quan cấp trên và phải phù hợp với hiến pháp, pháp luật.
Tuân thủ thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Đây là nguyên tắc đảm bảo văn bản đƣợc ban hành không trùng lặp, “chồng chéo nhau”. Nguyên tắc này đƣợc quy định cụ thể trong Luật Ban hành văn bản quy
30
Trường Đại học Luật Hà Nội, Giáo trình Lý luận nhà nƣớc và pháp luật, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội, 2009, Tr.415.
phạm pháp luật năm 2008 và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004.
Bảo đảm tính công khai trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật trừ trƣờng hợp văn bản quy phạm pháp luật có nội dung thuộc bí mật nhà nƣớc; bảo đảm tính minh bạch trong các quy định của văn bản quy phạm pháp luật.
Bảo đảm tính khả thi của văn bản quy phạm pháp luật. Mục tiêu ban hành văn bản quy phạm pháp luật là điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh góp phần vào quản lý nhà nƣớc. Do vậy, một văn bản đƣợc ban hành phải đảm bảo hiệu quả tác động lên các quan hệ đó, hay nói cách khác là một văn bản đƣợc ban hành phải thực hiện đƣợc tốt trên thực tế.
Không làm cản trở việc thực hiện điều ƣớc quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên. Điều ƣớc quốc tế là một ngành luật luôn đƣợc xem trọng và thực hiện nghiêm túc. Trong các quy định thƣờng bắt gặp trong các điều luật có ghi nhận “trong trƣờng hợp điều ƣớc quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ký kết hoặc tham gia
có quy định khác với quy định của Luật này, thì áp dụng quy định của điều ƣớc quốc tế”31.
Điều này đảm bảo cho việc thực hiện các điều ƣớc mà nƣớc ta đã ký kết.
2.2.1.6 Các giai đoạn xây dựng văn bản quy phạm pháp luật
Để văn bản quy phạm pháp luật đạt đƣợc chất lƣợng và đảm bảo đƣợc các nguyên tắc về thẩm quyền, hợp hiến và hợp pháp, khả thi thì đòi hỏi phải trãi qua các giai đoạn trong xây dựng văn bản. Mà “khoa học pháp lý coi xây dựng pháp luật không đơn thuần là những thủ tục chính thức để thông qua các văn bản quy phạm pháp luật mà còn gồm việc đề
xuất dự án pháp luật, soạn thảo, thảo luận...”32. Qua đó thấy rằng, hoạt động xây dựng
văn bản quy phạm pháp luật cần phải trãi qua nhiều giai đoạn, nhiều thời gian thì mới có
thể ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Theo lý luận thì các giai đoạn đó gồm33:
Thứ nhất: sáng kiến pháp luật. Sáng kiến này xuất hiện khi có đề xuất yêu cầu ban hành mới hay sửa đổi văn bản quy phạm pháp luật. Việc đề xuất phải do chủ thể có thẩm quyền thực hiện. Tùy vào từng cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản bản quy phạm mà thẩm quyền đề xuất sẽ khác nhau.
31
Khoản 2, Điều 7, Luật Hôn nhân và gia đình năm 2000 sửa đổi, bổ sung năm 2010.
32 Trường Đại học Luật Hà Nội, Giáo trình Lý luận nhà nƣớc và pháp luật, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội, 2009, Tr. 415.
Thứ hai: xây dựng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Trên cơ sở đề xuất đƣợc yêu cầu sẽ thành lập ban soạn thảo để xây dựng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Dự thảo gồm có các nội dung: soạn thảo văn bản, thảo luận sơ bộ, lấy ý kiến của các cơ quan, cá nhân cần thiết về văn bản đó. Khi những nội dung xây dụng dự thảo đã hoàn thành đƣợc trình cơ quan có thẩm quyền để xem xét, quyết định.
Thứ ba: thảo luận và thông qua dự thảo. Đây là giai đoạn quan trọng nhất và là giai
đoạn có tính quyết định của quá trình xây dựng pháp luật34. Bởi vì giai đoạn này phải có sự
thảo luận, lấy ý kiến của nhóm hay cơ quan, tổ chức hữu quan thậm chí có thể lấy ý kiến của cả các tổ chức nƣớc ngoài và cả toàn dân. Giai đoạn này nếu thực hiện tốt sẽ tạo cho vấn đề cần điều chỉnh đƣợc nhìn nhận toàn diện và bao quát hơn. (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
Thứ tư: công bố và ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Tùy từng loại văn bản quy phạm pháp luật và giá trị pháp lý của nó mà giai đoạn này đƣợc thực hiện khác nhau. Ví dụ: Hiến pháp Việt Nam đƣợc thông qua khi có ít nhất 2/3 tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành ( Khoản 4 Điều 120 Hiến pháp năm 2013).
Thứ năm: kiểm tra, giám sát việc thi hành văn bản quy phạm pháp luật và đánh giá hiệu quả của văn bản quy phạm pháp luật. Đây là giai đoạn thực thi pháp luật trên thực tế cũng rất quan trọng mà đôi khi không đƣợc chú trọng. Giai đoạn này góp phần kiểm tra đƣợc mức độ hoàn thiện của một văn bản quy phạm pháp luật, kịp thời phát hiện những vƣớng mắc, bất cập trong thực tế phát sịnh.
Hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật là cả một giai đoạn mà không nên bỏ sót giai đoạn nào và cũng cần quan trọng tất cả các giai đoạn. Nhằm mục đích xây dựng một văn bản hoàn chỉnh cả về nội dung, hình thức, chất lƣợng.
2.2.4 Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh
Nội dung chủ yếu trong ban hành văn bản quy phạm pháp luật là trình tự, thủ tục ban hành. Hay nói cách khác là cụ thể hóa các giai đoạn xây dựng văn bản quy phạm pháp luật qua việc tìm hiểu ban hành văn bản của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.
2.2.2.3 Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh
34
Trường Đại học Luật Hà Nội, Giáo trình Lý luận nhà nƣớc và pháp luật, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội, 2009, Tr. 416.
Lập chƣơng trình xây dựng nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh. Đây là bước đầu tiên trong hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh và được thực hiện hằng năm. Điều này gắn liền quá trình hoạt động của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh. Bởi, Nghị quyết là một văn bản quy phạm pháp luật giúp Hội đồng nhân dân thực hiện chức năng đại diện cho ý chí nhân dân địa phương. Do đó, chương trình xây dựng phải được thực hiện thường xuyên, kịp thời. Chương trình xây dựng bao gồm các nội dung: căn cứ lập, dự kiến chương trình xây dựng và tổ chức thực hiện chương trình xây dựng.
Thứ nhất, căn cứ lập chương trình xây dựng nghị quyết. Theo quy định của Luật Ban
hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 căn cứ dựa vào đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng, chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, yêu cầu quản lý nhà nước ở địa phương, bảo đảm thực hiện các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, bảo đảm các quyền và nghĩa vụ của công dân ở địa phương35. Thực tế, một văn bản quy phạm pháp luật muốn ban hành thì phải gắn với nhu cầu, tình hình của xã hội, phải gắn với quyền và lợi ích của nhân dân thì khi văn bản đó áp dụng trên thực tế mới đảm bảo được tính khả thi và hiệu quả. Do đó, một khi chương trình xây dựng phù hợp với chính sách, đường lối của Đảng, tình hình nhu cầu xã hội, quản lý địa phương và góp phần bảo vệ lợi ích của người dân địa phương thì khi đó một nghị quyết được ban hành sẽ đảm bảo được tính hợp hiến, hợp pháp và hợp lý.
Thứ hai, dự kiến chương trình xây dựng nghị quyết. Thẩm quyền quyết định và thẩm
quyền lập dự kiến: do Thường trực Hội đồng nhân dân chủ trì, phối hợp với Uỷ ban nhân dân lập dự kiến trình Hội đồng nhân dân quyết định36. Trong trường hợp xây dựng nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh khi có đề nghị được gửi đến Văn phòng Hội đồng nhân dân cùng cấp của các Ban của Hội đồng nhân dân, Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Tòa án nhân dân, Viện Kiểm sát nhân dân, đại biểu Hội đồng nhân dân cấp tỉnh hoặc theo đề nghị của Cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân được gửi đến Văn phòng Ủy ban nhân dân trước ngày 01 tháng 10 hàng năm37. Như vây, Có 2 nhóm chủ thể có quyền đề nghị xây dựng nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh. Đối với trường hợp xây dựng nghị quyết khi có đề nghị thì trình tự, thủ tục trãi qua nhiều giai đoạn, nhiều thủ tục và thời gian.
35
Khoản 1, Điều 21, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004.
36 Khoản 2, Điều 21, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004.
37
Khoản 1, Điều 13, Nghị định 91/2006/NĐ-CP Quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004.
Trình tự, thủ tục theo Nghị định 91/2006/ NĐ-CP được quy định như sau38: trong thời hạn 10 ngày kể từ khi nhận được đề nghị gửi đến thì Văn phòng Ủy ban nhân dân cấp tỉnh chủ trì, phối hợp với Sở Tư pháp, Sở Nội vụ, Sở Tài chính lập dự thảo dự kiến chương trình xây dựng và trình Ủy ban nhân dân quyết định, sau khi dự kiến chương trình xây dựng được Ủy ban nhân dân thông qua thì văn phòng Ủy ban nhân dân có trách nhiệm gửi dự kiến chương trình xây dựng nghị quyết đến Văn phòng Hội đồng nhân dân cùng cấp trước ngày 30 tháng 10 hàng năm, văn phòng Hội đồng nhân dân tổng hợp các đề nghị xây dựng chương trình và phối hợp với Văn phòng Ủy ban nhân dân, Sở Tư pháp và các Ban có liên quan của Hội đồng nhân dân xây dựng dự kiến chương trình. Theo đó, chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân sẽ được lập theo chương trình hằng năm hoặc được lập khi có đề nghị của các chủ thể có thẩm quyền là các Ban của Hội đồng nhân dân, Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Tòa án nhân dân, Viện Kiểm sát nhân dân, đại biểu Hội đồng nhân dân cấp tỉnh hoặc đề nghị của cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. Dự kiến chương trình xây dựng nghị quyết hàng năm do Văn phòng Hội đồng nhân dân trình Thường trực Hội đồng nhân dân xem xét và phải được gửi đến đến các đại biểu Hội đồng nhân dân chậm nhất là năm ngày trước ngày khai mạc kỳ họp Hội đồng nhân dân để Hội đồng nhân dân thông qua tại kỳ họp cuối năm của Hội đồng nhân dân. Nội dung chương trình phải ghi rõ tên văn bản, cơ quan trình văn bản, cơ quan thẩm tra văn bản, thời điểm ban hành văn bản39. Quá trình xây dựng một văn bản quy phạm pháp luật không phải là trách nhiệm, việc làm của một cá nhân hay của một cơ quan là có thể ban hành mà cần phải có sự phối hợp của nhiều cơ quan và còn phải thông qua trình tự, thủ tục gửi đến cơ quan nào?, cơ quan nào có thẩm quyền xem xét, thông qua dự thảo dự kiến chương trình xây dựng nghị quyết đã được quy đinh?.
Thứ ba, thực hiện chương trình xây dựng nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh.
Giai đoạn này chỉ quy định cơ quan có trách nhiệm tổ chức thực hiện và phân công Ban của Hội đồng nhân dân thẩm tra dự thảo nghị quyết. Trách nhiệm này thuộc về Thường trực Hội đồng nhân dân. Bởi đây là cơ quan do Hội đồng nhân dân bầu ra giúp việc cho Hội đồng nhân dân.
38 Khoản 2, 3 Điều 13, Nghị định 91/2006/NĐ-CP Quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004.
39
Khoản 3, Điều 13, Nghị định 91/2006/NĐ-CP Quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004.
Soạn thảo nghị quyết. Đây là một bước quan trọng trong hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh. Dựa vào chương xây dựng đã được Hội đồng nhân dân thông qua hằng năm đã xác định rõ tên văn bản, cơ quan trình văn bản, cơ quan thẩm tra văn bản, thời điểm ban hành văn bản để tiến hành soạn thảo nghị quyết đó theo chương trình. Tuy nhiên, giai đoạn này là cơ sở để dự thảo nghị quyết được thông qua nên giai đoạn này không chỉ có soạn thảo mà còn thủ tục lấy ý kiến, thẩm định, thẩm tra dự thảo nghị quyết. Theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 quy định40: Dự thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh do Uỷ ban nhân dân trình hoặc do cơ quan, tổ chức khác trình theo sự phân công của