Giải pháp - hoạt động ban hành và áp dụng văn bản- 123docz.net

năm 2014.

Báo điện tử Hậu Giang, Áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc mòn mỏi chờ văn bản hướng dẫn, Thùy Ngân, http://www.baohaugiang.com.vn/newsdetails/1D3FE1825BD/Mon_moi_cho_van_ban_huong_dan.aspx, [truy cập ngày 20/10/2014].

dụng văn bản của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân tỉnh khó đƣợc thực hiện, việc áp dụng văn bản gặp nhiều vƣớng mắc.

Mặc dù, không có cơ chế điều chỉnh hoạt động áp dụng văn bản quy phạm pháp luật, mỗi địa phƣơng tự tổ chức thực hiện áp dụng, nhƣng tỉnh Hậu Giang đã tổ chức thực hiện bằng cách tăng cƣờng công tác theo dõi việc thi hành áp dụng pháp luật của địa phƣơng, nhất là về trình độ của cán bộ, công chức về việc theo dõi việc áp dụng pháp luật để có đủ kiến thức phát hiện việc áp dụng không đúng, sai lệch để kịp thời phát hiện và xử lý. Dù thế, hoạt động này cũng gặp nhiều khó khăn do văn bản của trung ƣơng ban hành không đảm bảo đƣợc sự áp dụng ở địa phƣơng.

3.9 NGUYÊN NHÂN

Hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trong thời gian qua tuy không còn tình trạng văn bản bị hủy bỏ, bãi bỏ nhƣng tình trạng văn bản ban hành chậm tiến độ, ngoài chƣơng trình, văn bản rút khỏi chƣơng trình vẫn còn tồn đọng hạn chế, chất lƣợng văn bản đƣợc ban hành còn thấp xuất phát từ nhiều nguyên nhân:

Thứ nhất, ảnh hƣởng của hoạt động ban hành văn bản của trung ƣơng còn chậm. Nhất là về văn bản hƣớng dẫn của trung ƣơng, do văn bản hƣớng dẫn chậm ban hành nên địa phƣơng không thể ban hành văn bản đúng kế hoạch, vì văn bản địa phƣơng ban hành phải phù hợp với quy định của văn bản quy phạm pháp luật của Trung ƣơng, nếu văn bản thực hiện đúng tiến độ theo chƣơng trình xây dựng hàng năm nhƣng văn bản trung ƣơng hƣớng dẫn lại ban hành sau dẫn đến tình trạng văn bản không phù hợp với quy định của cấp trên nên phải tạm ngƣng thi hành hoặc phải hủy bỏ, bãi bỏ. Để phù hợp với văn bản của trung ƣơng, tránh tình trạng văn bản hủy bỏ, bãi bỏ nên buộc địa phƣơng phải đợi văn bản hƣớng dẫn của các cơ quan nhà nƣớc cấp trên, dẫn đến văn bản của địa phƣơng ban hành chậm tiến độ.

Thứ hai, địa phƣơng chƣa dự kiến đƣợc hoặc dự kiến không sát với thực tế dẫn đến văn bản ban hành tiến độ chậm. Văn bản phải tạm ngừng ban hành vì trung ƣơng đã có văn bản thay thế, “vừa qua có một số sở, ngành đã tham mƣu ban hành văn bản liên quan đến công tác ngành, nhƣng do chƣa nắm bắt kịp thời tình hình, đến khi trình ký thì Trung ƣơng đã có văn bản thay thế nên văn bản đó phải tạm dừng, làm chậm việc ban hành VBQPPL ở

địa phƣơng”83. Nguyên nhân này chủ yếu từ phía các cơ quan nhà nƣớc trong việc đề ra chƣơng trình soạn thảo nên dẫn đến thực hiện còn chậm.

Thứ ba, trình độ, kiến thức, kinh nghiệm, thái độ của các cơ quan, cá nhân làm công tác xây dựng, soạn thảo, thẩm tra, thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Những văn bản do Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân tỉnh Hậu Giang ban hành trong số 41 văn bản đƣợc ban hành thì có tới 25 văn bản ban hành ngoài chƣơng trình, 16 văn bản trong chƣơng trình xây dựng hàng năm, 14 văn bản rút khỏi chƣơng trình. So với chƣơng trình đƣợc đề ra thì văn bản ban hành từ khâu căn cứ lập chƣơng trình đã không thực hiện tốt nên chƣơng trình đề ra không sát với tình hình chung của địa phƣơng dẫn tới thực trang trên. Khả năng đánh giá, nắm bắt sự diễn biến ngày càng tăng của xã hội chƣa đƣợc thực hiện nghiêm túc nên văn bản không thể ban hành trên thực tế, mà thay vào đó là ban hành văn bản ngoài chƣơng trình để phù hợp với văn bản của cấp trên và sự thay đổi của xã hội. Mặt khác, do chƣa thấy đƣợc tầm quan trọng của ngƣời làm công tác soạn thảo chỉ chú trọng nội dung, xem nhẹ hình thức nên mặc dù đã có hƣớng dẫn cụ thể nhƣng các lỗi hình thức, thể thức trình bày vẫn còn sai phạm, đây là những lỗi mà không nên có vì hình thức, thể thức văn bản đƣơc xem là “bộ mặt” của cơ quan nhà nƣớc thể hiện quyền năng, ý chí của cơ quan nhà nƣớc và đã có hƣớng dẫn thực hiện.

Thứ tư, tổ chức lấy ý kiến chƣa đƣợc thực hiện nghiêm túc, chủ yếu mang tính hình thức. Nhiều trƣờng hợp việc tiếp thu ý kiến các đối tƣợng chịu tác động không đƣợc thực hiện nên phần nào làm giảm chất lƣợng văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh “cơ quan chủ trì soạn thảo VBQPPL không tiếp thu ý kiến đóng góp hoặc không giải trình với UBND tỉnh trong tờ trình, từ đó phần nào ảnh hƣởng đến chất

lƣợng ban hành VBQPPL”84. Hoặc khi lấy ý kiến thì các đối tƣợng lấy ý kiến lại không tích

cực cho ý kiến “Những văn bản do tỉnh ban hành khi tổ chức lấy ý kiến thì ở cấp huyện hoặc xã thƣờng ít đóng góp. Một mặt họ cho rằng văn bản cấp trên đã nghiên cứu kỹ nên không cần đóng góp, mặt khác do năng lực còn hạn chế, không có khả năng đóng góp”. Thái độ trông chờ, ỷ lại, thiếu năng lực đã làm cho bƣớc lấy ý kiến không phát huy đƣợc hết vai trò của nó trong hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Xuất phát từ hai phía, một

83 Báo điện tử Hậu Giang, Ban hành văn bản quy phạm pháp luật vẫn còn nhiều bất cập, Thùy Ngân,

http://www.baohaugiang.com.vn/newsdetails/1D3FE18260A/Van_con_nhieu_bat_cap.aspx, [truy cập ngày 20/10/2014].

Báo điện tử Hậu Giang, Ban hành văn bản quy phạm pháp luật vẫn còn nhiều bất cập, Thùy Ngân,

http://www.baohaugiang.com.vn/newsdetails/1D3FE18260A/Van_con_nhieu_bat_cap.aspx, [truy cập ngày 20/10/2014].

phía là từ cơ quan tổ chức lấy ý kiến, một phía là đối tƣợng lấy ý kiến cả hai phía phải thật sự thấy đƣợc sự ảnh hƣởng của việc lấy ý kiến trong việc nâng cao chất lƣợng văn bản, để từ đó có thái độ đúng đắn trong việc lấy ý kiến.

Không những trong hoạt động ban hành văn bản, kể cả trong hoạt động áp dụng văn bản của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân tỉnh Hậu Giang gặp không ít khó khăn, chủ yếu trong công tác theo dõi thi hành pháp luật. Nguyên nhân là do đội ngũ cán bộ, công chức thực hiện nhiệm vụ, kiểm tra theo dõi thi hành pháp luật. Tuy đội ngũ này đã đƣợc tập

huấn nhƣng việc triển khai còn lúng túng, thụ động, hiệu quả đạt chƣa cao85, số lƣợng cán

bộ viên chức làm công tác này còn thiếu, năng lực, trình độ còn hạn chế. Do đó, việc áp dụng văn bản đƣợc theo dõi vẫn không đạt đƣợc hiệu dẫn đến yếu kém.

Những thực trạng trong công tác ban hành cũng nhƣ áp dụng văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân xuất phát từ những nguyên nhân khách quan, chủ quan. Trên cơ sở tìm ra những nguyên nhân dẫn đến vƣớng mắc, khó khăn để có thể đề ra những giải pháp khắc phục những hạn chế trên.

3.10 GIẢI PHÁP

Từ những hạn chế trong hoạt động ban hành và áp dụng văn bản quy phạm pháp luật, trong nhiều năm qua tỉnh Hậu Giang đang từng bước khắc phục làm giảm số lượng văn bản ban hành ngoài chương trình, giảm văn bản ban hành chậm tiến độ, rút khỏi chương trình, văn bản sai về thể thức, trình tự cũng giảm đáng kể. Ngày càng thể hiện được vai trò của người lãnh đạo chủ chốt của địa phương. Bên cạnh những kết quả đó, Hậu Giang vẫn đang đưa ra nhiều giải pháp để khắc phục những hạn chế, yếu kém còn tồn tại nâng cao hơn nữa chất lượng văn bản quy phạm pháp luật văn bản do mình ban hành cũng như thực hiện tốt vai trò của người thực thi văn bản quy phạm pháp luật. Những giải pháp mà tỉnh Hậu Giang đã đề ra nhằm hạn chế những hạn chế trên chủ yếu đánh vào yếu tố con người, như: Tỉnh Hậu Giang đã mở lớp tập huấn cho các cán bộ, công chức làm công tác soạn thảo, ban hành, rà soát văn bản theo đúng trình tự thủ tục. Chủ yếu những hạn chế của hoạt động ban hành văn bản xuất phát từ yếu tố chủ quan, do năng lực còn hạn chế, chưa nắm vững được vai trò, tầm quan trọng trong soạn thảo văn bản nên thời gian qua những hạn chế vẫn còn. Lớp tập huấn sẽ giúp cán bộ, công chức nắm vững và tham mưu cho thủ trưởng đơn vị, HĐND và UBND cùng cấp trong quá trình soạn thảo, ban hành, kiểm tra, rà soát văn bản QPPL đảm

Báo cáo 147/BC-UBND về việc Tổng kết công tác tư pháp năm 2013 và phương hướng, nhiệm vụ, giải pháp công tác năm 2014.

bảo đúng trình tự thủ tục theo quy định của pháp luật86. Đối tượng tập huấn chủ yếu là công chức pháp chế các sở, ngành tỉnh. Đã phần nào giải quyết khó khăn, vướng mắc của tỉnh.

Bên cạnh đó, tỉnh còn triển khai thực hiện có trọng điểm các văn bản hướng dẫn của trung ương để có thể bắt kịp với tình hình kinh tế- xã hội, phù hợp với văn bản của cấp trên. Chủ yếu là Nghị định số 59/2012/NĐ-CP về theo dõi thi hành pháp luật, gắn với công tác kiểm tra văn bản QPPL và Nghị định số 16/2013/NĐ-CP ngày 06/02/2013 của Chính phủ về rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL; Thông tư số 09/2013/TT-BTP ngày 15/6/2013 của Bộ Tư pháp quy định chi tiết thi hành Nghị định số 16/2013/NĐ-CP. Đây là những văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan cấp trên hướng dẫn về việc thực hiện rà soát, kiểm tra văn bản, phần nào kịp thời phát hiện văn bản không còn phù hợp với thực tế và mâu thuẫn nhau sẽ ảnh hưởng đến việc áp dụng văn bản.

Mặt khác, nhằm nâng cao chất lượng xây dựng văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh, Ủy ban nhân dân đã xây dựng đề nghị số 514/UBND-NC gửi đến các sở, ban ngành tỉnh, các huyện, xã, thành phố về công tác xây dựng văn bản cụ thể. Trong đó, quy định thời gian cụ thể để thực hiện thẩm tra, thẩm định, trình ký, thông qua, quyết định cho từng sở, ban ngành phải thực hiện. Đề nghị chỉ rõ thời gian gửi Sở Tư pháp thẩm định chậm nhất ngày 22/4 hàng năm, tổng hợp hoàn chỉnh lại dự thảo trình Ủy ban nhân dân tỉnh trước ngày 7/5 hàng năm (đối với kỳ họp giữa năm), đối với kỳ họp cuối năm thời gian gửi Sở Tư pháp thẩm định chậm nhất 15/9 hàng năm,trước ngày 3/10 tổng hợp hoàn chỉnh dự thảo trình Ủy ban nhân dân tỉnh. Đây là căn cứ, hướng dẫn cụ thể để việc ban hành văn bản thực hiện đúng tiến độ, các cơ quan trong hoạt động ban hành văn bản quy phạm luật có thể phối hợp với nhau trong địa bàn tỉnh Hậu Giang. Nhìn chung, những giải pháp mà tỉnh đề ra chỉ khắc phục được tình hình trước mắt, về lâu dài thì hiệu quả không cao. Do đó, theo đề xuất của người viết cần có những giải pháp thiết thực hơn để tình trạng ban hành văn bản không đảm bảo chất lượng không còn xảy ra, đó là:

Thƣ nhất, thường xuyên mở lớp huấn luyện cho các sở, ban ngành trong hoạt động

ban hành, áp dụng văn bản quy phạm pháp luật. Tuy, tỉnh đã có thực hiện nhưng số lượng mở lớp rất ít chỉ mở được một lớp87. Việc thường xuyên mở các lớp tập huấn góp phần nâng cao năng lực, nhận thức, bắt kịp với nhu cầu, tình hình của xã hội. Trình tự, thủ tục, thể thức

Báo cáo 147/BC-UBND về việc Tổng kết công tác tư pháp năm 2013 và phương hướng, nhiệm vụ, giải pháp công tác năm 2014.

ban hành thì đã có văn bản hướng dẫn còn vấn đề mang tính chuyên sâu như nội dung, tính khả thi của văn bản các sở, ban ngành cần nắm vững. Bởi đây là đối tượng chủ yếu ảnh hưởng đến hoạt động lập pháp của cơ quan nhà nước, phụ thuộc nhiều vào nhận thức của họ. Nếu họ có tinh thần trách nhiệm trong nghề nghiệp họ sẽ chủ động, tích cực hơn trong công tác của mình.

Thứ hai, cần quy định chế tài cụ thể trong việc lấy ý kiến góp ý. Giai đoạn lấy ý kiến là khâu có ảnh hưởng đến chất lượng văn bản được ban hành. Để thực hiện được tốt giai đoạn này thì cả đối tượng được lấy ý kiến và bên tiếp thu ý kiến phải thật tâm góp ý để dự thảo văn bản sát hơn với thực tế. Mặc dù, có quy định trách nhiệm của cơ quan, tổ chức hữu quan được lấy ý kiến và cơ quan lấy ý kiến nhưng những quy định này chưa được thực hiện nghiêm. Ví dụ: Luật quy định cơ quan, tổ chức hữu quan được lấy ý kiến có trách nhiệm trả lời bằng văn bản trong thời hạn năm ngày, kể từ ngày nhận được dự thảo quyết định, chỉ thị88. Đây chỉ là trách nhiệm phải trả lời ý kiến trong thời hạn, các cơ quan, tổ chức được lấy ý kiến hoàn toàn có thể trả lời theo thời hạn, nhưng ý kiến trả lời đó thế nào không quan trọng, chỉ cần có trả lời là được. Nếu có ý kiến thì cơ quan này sẽ cho ý kiến, còn nếu họ không muốn làm thì họ có thể trả lời không có ý kiến. Vì luật đâu có quy định buộc ý kiến của họ phải đảm bảo được đúng như thực tế. Do đó, quy định chế tài sẽ góp phần điều chỉnh hành vi của những cơ quan được lấy ý kiến, kể cả cơ quan tiếp thu ý kiến. Buộc họ phải thực hiện đúng, nghiêm túc để có thể nâng cao chất lượng văn bản ban hành. Bên cạnh đó, nên có chế độ đãi ngộ cho những cán bộ, công chức làm công tác soạn thảo dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Chẳng hạn như: có khoản tiền bồi dưỡng hay khen thưởng cho các cá nhân tập thể làm tốt việc soạn thảo dự thảo văn bản. Điều này sẽ khuyến khích tinh thần cho các cá nhân cũng như tập thể trong việc tổ chức soạn thảo dự thảo văn bản, tăng tính chủ động, tích cực trong công tác.

Thứ ba, cần hợp nhất hai luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của trung ương

và địa phương. Hiện nay tồn tại hai văn bản điều chỉnh hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật là Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 điều chỉnh văn bản của trung ương và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 điều chỉnh văn bản ở địa phương. Nguyên tắc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật là: đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của văn bản quy phạm pháp luật trong hệ thống pháp luật89. Nói cách khác, văn bản quy phạm pháp

Điều 37, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004.

luật phải thống nhất từ trong hoạt động xây dựng, ban hành cũng như việc thực thi áp dụng. Nhưng văn bản của địa phương ban hành có giá trị thấp hơn nhưng hoạt động xây dựng, ban hành lại độc lập với văn bản có giá trị pháp lý cao hơn. Như vậy, sẽ làm phá vỡ tính thống nhất của văn bản theo nguyên tắc. Mặt khác, do độc lập trong xây dựng, ban hành với thời gian khác nhau nên sẽ có tình trạng văn bản của địa phương ban hành trước văn bản của