.
2.2.4.Giấy phép trong hoạt động khai thác khoáng sản
2.2.4.1. Phân cấp thẩm quyền cấp giấy phép trong hoạt động khai thác khoáng sản
Điều 56 Luật khoáng sản đã đƣợc sửa đổi, bổ sung năm 2005 đã quy định thẩm quyền cấp phép khai thác khoáng sản thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trƣờng, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng. Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng cấp giấy phép khai thác tận thu khoáng sản theo quy định tại Điều 49 và Điều 50 của Luật khoáng sản, giấy phép khảo sát, giấy phép thăm dò, giấy phép khai thác, giấy phép chế biến khoáng sản làm vật liệu xây dựng thông thƣờng và than bùn, giấy phép khai thác, giấy phép chế biến khoáng sản đối với khu vực đã đƣợc điều tra, đánh giá hoặc thăm dò, phê duyệt trữ lƣợng khoáng sản mà không nằm trong quy hoạch khai thác, chế biến khoáng sản của cả nƣớc đã đƣợc cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền phê duyệt hoặc không thuộc diện dự trữ tài nguyên khoáng sản quốc gia. Bộ Tài nguyên và Môi trƣờng có thẩm quyền cấp giấy phép những trƣờng hợp còn lại. Với quy định này, thực trạng cấp giấy phép
trong hoạt động khai thác khoáng sản thời gian qua đã diễn ra rất phức tạp, thiếu sự quản lý và giấy phép chủ yếu do Ủy ban nhân dân tỉnh cấp.
Báo cáo của Viện Tƣ vấn phát triển - CODE (thuộc Liên hiệp Các hội khoa học kỹ thuật Việt Nam) cho thấy:
Giai đoạn 2005 - 2008, Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố đã cấp tới 4.213 giấy phép hoạt động khoáng sản, riêng khâu khai thác chiếm 3.882 giấy phép. Trong số đó có 82% giấy phép khai thác là vật liệu xây dựng thông thƣờng, than bùn và 16% giấy phép khai thác loại khoáng sản khác, còn lại là giấy phép khai thác tận thu. So với giai đoạn trƣớc, giai đoạn 1996 - 2008 (việc cấp phép phụ thuộc các bộ, ngành chức năng) chỉ mới cấp tổng cộng 928 giấy phép hoạt động khoáng sản với 353 giấy phép khai thác. Cũng theo số liệu từ báo cáo của 51 tỉnh thành (đã nộp), mà Tổng Cục Địa chất - Khoáng sản, Bộ Tài nguyên và Môi trƣờng đƣa ra. Đến ngày 30 tháng 8 năm 2011, số giấy phép khai thác khoáng sản do Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố cấp còn hiệu lực là 3.899 giấy phép. Nếu tính tổng số 63 tỉnh thành, ƣớc tính có khoảng 4.200 giấy phép khai khoáng đã đƣợc cấp (các dự án khai khoáng do Bộ Tài nguyên và Môi trƣờng cấp, tính đến ngày 30 tháng 6 năm 2011, gồm 659 giấy phép) [24]. Nhƣ vậy chỉ trong vòng 3 năm số lƣợng giấy phép khai thác khoáng sản mà các địa phƣơng cấp đã cao gấp 10 lần so với số lƣợng giấy phép mà các bộ, ngành chức năng cấp trong 12 năm. Ủy ban nhân dân cấp tỉnh chịu trách nhiệm quản lý nhà nƣớc về lãnh thổ, họ là đại diện quyền sở hữu tài nguyên của nhân dân trong tỉnh thì họ nên có quyền quyết định đối với việc sử dụng tài nguyên trên địa bàn. Việc các tổ chức hoạt động khoáng sản trên địa bàn do Bộ, Ngành Trung ƣơng cấp quyền khai thác đã vi phạm quyền đại diện sở hữu của Ủy ban nhân dân tỉnh. Trên thực tế Ủy ban nhân dân cấp tỉnh cũng gặp nhiều trở ngại trong việc quản lý các đơn vị do Trung ƣơng cấp
quyền khai thác, đặc biệt là đối với các Tập đoàn và Công ty lớn. Tuy nhiên, do trình độ quản lý còn yếu kém của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và đặc biệt là tƣ tƣởng nhiệm kỳ, hoàn thành kế hoạch, bệnh thành tích quá lớn nên tình hình cấp phép và quản lý hoạt động khoáng sản trong thời gian qua của các địa phƣơng bộc lộ quá nhiều bất cập
Việc cấp phép tràn lan gây lãng phí, thất thoát tài nguyên môi trƣờng của các địa phƣơng trong những năm qua tƣơng đối phổ biến. Nhiều địa phƣơng cấp phép không theo quy hoạch, vƣợt quy hoạch, cấp phép mà không có thẩm định thiết kế cơ sở, thẩm định năng lực đầu tƣ để cấp phép tại khu vực chƣa có quy hoạch thăm dò khai thác, cấp phép vƣợt quá diện tích, vƣợt quá thẩm quyền của địa phƣơng, cấp phép khai thác tận thu không đúng với vị trí đƣợc giao tận thu, cấp phép khai thác khoáng sản trong diện tích khu kinh tế mà chƣa có ý kiến thỏa thuận của cơ quan có thẩm quyền. Thậm chí không ít địa phƣơng còn cố tình lách luật bằng cách chẻ những mỏ lớn ra thành những mỏ nhỏ để khỏi phải ra xin phép trung ƣơng. Ngoài ra, nhiều doanh nghiệp không đủ năng lực, không có hồ sơ thiết kế mỏ, không làm báo cáo đánh giá tác động môi trƣờng hoặc chỉ làm chiếu lệ theo thủ tục…nhƣng vẫn đƣợc cấp phép. Trong số hơn 2.000 doanh nghiệp khai thác khoáng sản đang hoạt động, trên 90% là những công ty có quy mô vừa và nhỏ. Hầu hết trong số này không đủ khả năng đầu tƣ thiết bị và công nghệ thích hợp để khai thác hiệu quả. Do không có đủ năng lực về trang thiết bị, công nghệ, nhân lực…một số tổ chức, cá nhân sau khi đƣợc cấp giấy phép khai thác khoáng sản đã thuê các đơn vị khác khai thác và chỉ quan tâm kiểm tra, giám sát khối lƣợng sản phẩm. Các đơn vị đƣợc thuê chỉ tập trung khai thác những chỗ dễ khai thác, quặng giàu, thuận tiện cho việc vận chuyển, làm thất thoát, lãng phí tài nguyên. Một vài số liệu điều tra đã chỉ ra rằng, tỷ lệ thu hồi ở các mỏ vàng chỉ đạt 30 - 40%, nghĩa là thất thoát đến 60 - 70%. Tƣơng tự, mức thất thoát trong khai thác than hầm lò đến 40-60%, quặng apatit 26 - 33% và tỷ lệ thất thoát bình quân ở các mỏ kim loại 10 - 30%. Không chỉ lãng phí tài nguyên, hoạt động khai thác khoáng
sản phát triển vô tội vạ còn gây ra những tác hại nghiêm trọng về môi trƣờng. Lƣợng giấy phép đầu tƣ khai thác ngày càng gia tăng, và tỷ lệ nghịch với nó là đóng góp từ khai thác tài nguyên khoáng sản của các doanh nghiệp vào thu nhập quốc dân rất hạn chế. Ngƣợc lại cái mà cả xã hội nhận đƣợc chính là hậu quả của việc tàn phá môi trƣờng và ảnh hƣởng đến cuộc sống dân sinh là rất lớn.
Tỉnh Nghệ An có lẽ là địa phƣơng điển hình nhất cho việc cấp phép khai thác khoáng sản một cách bừa bãi. Kể từ tháng 1 năm 2003 đến tháng 5 năm 2009, lãnh đạo Ủy ban nhân dân tỉnh Nghệ An đã cấp 19 giấy phép khai thác tận thu khoáng sản sai quy định, cấp không đúng vào vị trí đƣợc bàn giao tận thu (tại 8 điểm mỏ đá trắng và 11 điểm mỏ thiếc). Có trƣờng hợp cấp phép lớn hơn diện tích đƣợc bàn giao, cấp phép ra ngoài khu vực đƣợc bàn giao. Đã có 94 giấy phép khai thác khoáng sản khác đƣợc Ủy ban nhân dân tỉnh Nghệ An cấp cho 89 đơn vị không có thẩm định thiết kế cơ sở; 57 giấy phép khác đƣợc cấp không đúng với quy hoạch phát triển vật liệu xây dựng do chính tỉnh này xây dựng. Ngoài ra, lãnh đạo tỉnh Nghệ An đã cấp 127 giấy phép khai thác khoáng sản cho 121 doanh nghiệp vào các khu vực chƣa có quy hoạch thăm dò, khai thác, chế biến khoáng sản khi chƣa đƣợc sự chấp thuận của Thủ tƣớng Chính phủ. Đến nay, tỉnh này còn chƣa xây dựng đƣợc quy trình cấp giấy phép khai thác khoáng sản. Ở một số tỉnh khác, tình trạng cấp phép, tổ chức khai thác khoáng sản cũng rất lộn xộn. Tại tỉnh Bắc Kạn, thống kê cho thấy riêng năm 2009 tại tỉnh này có 91 điểm khai thác khoáng sản trái phép. Còn ở Hà Giang, báo cáo của cơ quan chức năng cho biết, tỉnh này hiện có 100 doanh nghiệp, đơn vị đƣợc phép khai thác, chế biến khoáng sản, 22 dự án đã đƣợc cấp giấy chứng nhận đầu tƣ nhƣng thực tế đến nay mới chỉ hơn mƣời mỏ đi vào hoạt động. Có tới khoảng 20 doanh nghiệp đƣợc cấp phép quá 12 tháng vẫn chƣa hoàn thiện các thủ tục để tiến hành khai thác mỏ (do năng lực yếu). Tại Vĩnh Phúc và Thái Nguyên, tình trạng khai thác khoáng sản rất mất trật tự ở các vùng giáp ranh giữa hai tỉnh này đã khiến Thủ
tƣớng Chính phủ mới đây đã phải ký văn bản yêu cầu lãnh đạo hai tỉnh này đình chỉ ngay cơ sở hoạt động khai thác khoáng sản trái phép tại đây.
Để khắc phục những bất cập, hạn chế trong cấp giấy phép thăm dò, giấy phép khai thác trong thời gian qua tại nhiều địa phƣơng, Luật Khoáng sản 2010 đã quy định việc phân cấp thẩm quyền cấp giấy phép hoa ̣t đô ̣ng khoáng sản theo hƣớng giảm bớt thủ tục hành chính , tăng cƣờng trách nhiệm của chính quyền địa phƣơng. Đồng thời, Luật Khoáng sản 2010 điều chỉnh quy định theo hƣớng tăng cƣờng sự quản lý của Trung ƣơng trong việc cấp phép. Tinh thần này đã đƣợc cụ thể hóa tại điều 82 của Luật khoáng sản năm 2010. Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng có thẩm quyền cấp giấy phép thăm dò, giấy phép khai thác khoáng sản làm vật liệu xây dựng thông thƣờng, than bùn và khoáng sản tại khu vực có tài nguyên khoáng sản phân tán, nhỏ lẻ đã đƣợc Bộ Tài nguyên và Môi trƣờng khoanh định và công bố; giấy phép khai thác tận thu khoáng sản. Các khu vực còn lại do Bộ Tài nguyên và Môi trƣờng cấp phép. Luật Khoáng sản năm 2010 vẫn giữ nguyên thẩm quyền cấp giấy phép thăm dò, khai thác khoáng sản làm vật liệu xây dựng thông thƣờng, than bùn và giấy phép khai thác tận thu khoáng sản của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. Luật Khoáng sản năm 2010 đã bỏ quy định giao cho Ủy ban nhân dân cấp tỉnh cấp giấy phép khai thác khoáng sản ở những khu vực ngoài quy hoạch khoáng sản của cả nƣớc và ngoài khu vực dự trữ tài nguyên khoáng sản quốc gia. Thay vì đƣợc cấp phép khai thác, chế biến khoáng sản ngoài khu vực quy hoạch khai thác, chế biến khoáng sản đã đƣợc cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền phê duyệt, nay chính quyền địa phƣơng chỉ đƣợc cấp giấy phép thăm dò, khai thác khoáng sản tại các khu vực có tài nguyên khoáng sản phân tán, nhỏ lẻ đã đƣợc Bộ Tài nguyên và Môi trƣờng khoanh định và công bố. Sự điều chỉnh này nhằm khắc phục những tồn tại trong quản lý hoạt động khoáng sản nhƣ ở nhiều địa phƣơng trong những năm vừa qua. Việc khoanh định các khu vực khoáng sản cần tiến hành sớm và chặt
chẽ, một mặt tăng tính chủ động của các địa phƣơng, mặt khác để quản lý có hiệu quả tài nguyên khoáng sản, nhất là những khoáng sản quý hiếm. Ngoài ra, một số thành viên Ủy ban Kinh tế còn đề nghị không quy định khái niệm khu vực có tài nguyên khoáng sản phân tán, nhỏ lẻ chung chung mà cần có danh mục khoáng sản và khu vực khoáng sản cụ thể (loại nào, ở đâu) để phân cấp cho địa phƣơng. Cùng với đó là phải quy định rõ việc khoanh định, công bố khu vực có tài nguyên khoáng sản phân tán, nhỏ lẻ thuộc thẩm quyền quản lý, cấp phép thăm dò, khai thác của địa phƣơng. Khi đƣợc phân giao khu vực này, địa phƣơng phải lập quy hoạch thăm dò, khai thác, trên cơ sở đó cấp phép cho các tổ chức, cá nhân có đủ điều kiện.
2.2.4.2. Thủ tục cấp giấy phép trong hoạt động khai thác khoáng sản
* Theo quy định của Luật Khoáng sản năm 2010 về thẩm quyền cấp giấy phép hoạt động khai thác khoáng sản cụ thể như sau:
1. Bộ Tài nguyên và Môi trƣờng cấp các loại giấy phép trong hoạt động khai thác khoáng sản sau đây:
a. Giấy phép khai thác khoáng sản các loại, trừ giấy phép khai thác khoáng sản thuộc thẩm quyền cấp của Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng.
2. Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng cấp các loại giấy phép sau đây:
a. Giấy phép khai thác tận thu khoáng sản;
b. Giấy phép khai thác khoáng sản làm vật liệu xây dựng thông thƣờng và than bùn, khoáng sản tại các khu vực có khoáng sản phân tán, nhỏ lẻ đã đƣợc Bộ Tài nguyên và Môi trƣờng khoanh định và công bố
Nhƣ vậy, theo quy định của pháp luật về Khoáng sản, Cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền cấp giấy phép hoạt động khoáng sản ở cấp Trung ƣơng là
Bộ Tài nguyên và Môi trƣờng, ở cấp địa phƣơng là Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng. Tuy nhiên, thẩm quyền cấp Giấy phép khai thác khoáng sản làm vật liệu xây dựng thông thƣờng, than bùn trong trƣờng hợp cấp cho tổ chức nƣớc ngoài hoặc tổ chức liên doanh có bên nƣớc ngoài thuộc về Ủy ban nhân dân cấp tỉnh hay Bộ Tài nguyên và Môi trƣờng. Đối với khu vực giáp ranh giữa các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng thì do cơ quan nào cấp phép. Cần có văn bản hƣớng dẫn phù hợp và chi tiết về thẩm quyền cấp phép đối với những trƣờng hợp đó.
* Luật Khoáng sản năm 2010 quy định về Giấy phép khai thác khoáng sản cụ thể như sau:
1- Giấy phép khai thác khoáng sản đƣợc cấp cho tổ chức, cá nhân có dự án đầu tƣ khai thác khoáng sản ở khu vực đã thăm dò, phê duyệt trữ lƣợng phù hợp với quy hoạch quy định tại các điểm b, c và d khoản 1 Điều 10 của Luật Khoáng sản. Dự án đầu tƣ khai thác khoáng sản phải có phƣơng án sử dụng nhân lực chuyên ngành, thiết bị, công nghệ, phƣơng pháp khai thác tiên tiến phù hợp. Đối với khoáng sản độc hại còn phải đƣợc Thủ tƣớng Chính phủ cho phép bằng văn bản; Có báo cáo đánh giá tác động môi trƣờng hoặc bản cam kết bảo vệ môi trƣờng theo quy định của pháp luật về bảo vệ môi trƣờng; Có vốn chủ sở hữu ít nhất bằng 30% tổng số vốn đầu tƣ của dự án đầu tƣ khai thác khoáng sản.
2- Giấy phép khai thác khoáng sản có các nội dung sau: Tên tổ chức, cá nhân khai thác khoáng sản; Loại khoáng sản, địa điểm, diện tích khu vực khai thác khoáng sản; Trữ lƣợng, công suất, phƣơng pháp khai thác khoáng sản; Thời hạn khai thác khoáng sản; Nghĩa vụ tài chính, nghĩa vụ khác có liên quan.
Vậy là Luật Khoáng sản năm 2010 đã bổ sung các quy định mới về nguyên tắc và điều kiện cấp giấy phép khai thác khoáng sản , nhằm nâng cao chất lƣơ ̣ng, tránh tùy tiện trong thẩm định hồ sơ cấp giấy phép thăm dò , khai
thác khoáng sản , đồng thời lựa chọn đƣợc tổ chức , cá nhân có đủ năng lực , kinh nghiệm để cấp phép . Việc cấp giấy phép khai thác khoáng sản cho hộ kinh doanh , Luật chỉ quy đi ̣nh về nguyên tắc và giao Chính phủ quy định cụ thể điều kiê ̣n của hô ̣ kinh doanh đƣợc cấp phép thăm dò , khai thác khoáng sản. Về thời hạn của giấy phép khai thác khoáng sản không quá 30 năm và có thể đƣợc gia hạn nhiều lần, nhƣng tổng thời gian gia hạn không quá 20 năm. Trƣờng hợp chuyển nhƣợng quyền khai thác khoáng sản cho tổ chức, cá nhân khác thì thời hạn khai thác là thời gian còn lại của Giấy phép khai thác khoáng sản đã cấp trƣớc đó. Giấy phép khai thác tận thu khoáng sản có thời hạn không quá 05 năm, kể cả thời gian gia hạn Giấy phép. Tuy nhiên Luật vẫn chƣa quy định thời hạn tối thiểu của Giấy phép.
Thực hiện chủ trƣơng cải cách hành chính , đă ̣c biê ̣t là cải cách thủ tục hành chính , đồng thời tránh tình trạng tùy tiện khi thực hiện thủ tục hành chính, Luật đã quy định cụ thể nội dung hồ sơ cấp , gia hạn, cho phép trả lại, chuyển nhƣợng quyền khai thác khoáng sản (các điều 58, 59, 60 và Điều 66) và khai thác tận thu khoáng sản (Điều 70, Điều 71, và Điều 72). Nội dung chi tiết về thủ tục cấp, gia hạn, trả lại v.v... đối với giấy phép khai thác khoáng sản, giấy phép khai thác tận thu khoáng sản giao cho Chính phủ quy định
Một điểm mới của Luật Khoáng sản năm 2010 là quy định về việc cấp