.
2.1.2.Giai đoạn từ năm 1986 đến 1996
- Pháp lệnh Tài nguyên khoáng sản 1989
Ngày 28 tháng 7 năm 1989, Hội đồng Nhà nƣớc Việt Nam ban hành Pháp lệnh số 22 - LCT/HĐNN8 về Tài nguyên khoáng sản. Pháp lệnh gồm 36 điều quy định việc quản lý, bảo vệ tài nguyên khoáng sản trong các lĩnh vực điều tra địa chất, khai thác mỏ và bảo vệ tài nguyên khoáng sản chƣa khai thác. Pháp lệnh đã đƣa ra những nguyên tắc cơ bản của pháp luật về khoáng sản nhƣ khoáng sản thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nƣớc thống nhất quản lý, nghiêm cấm tiến hành điều tra địa chất, khai thác tài nguyên khoáng sản hay sử dụng khu vực lòng đất có tài nguyên khoáng sản khi chƣa đƣợc cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền cho phép, bảo vệ khoáng sản chƣa khai thác, chỉ đƣợc khai thác khi có kết quả điều tra địa chất và trữ lƣợng…Pháp lệnh cũng khẳng định: Nhà nƣớc khuyến khích các tổ chức, cá nhân trong nƣớc cũng nhƣ tổ chức, cá nhân nƣớc ngoài, tổ chức quốc tế, ngƣời Việt Nam định cƣ ở nƣớc ngoài đầu tƣ vốn, kỹ thuật vào công tác điều tra địa chất, khai thác mỏ, chế biến nguyên liệu khoáng ở Việt Nam (Điều 3). Nhƣng các doanh nghiệp tƣ nhân và nƣớc ngoài chƣa đầu tƣ vào lĩnh vực này. Ở giai đoạn này, hoạt động trong lĩnh vực khai thác khoáng sản chủ yếu là các doanh nghiệp Nhà nƣớc. Các doanh nghiệp này chiếm toàn bộ đặc quyền. Chính vì vậy, các quy định của Pháp lệnh chƣa chi tiết, nhiều kẽ hở, việc áp dụng chỉ mang tính qua loa, đại khái. 2.1.3. Giai đoạn từ năm 1996 đến nay
- Luật Khoáng sản 1996 và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khoáng sản 2005
Ngày 1/3/1996, Ban chấp hành Trung ƣơng Đảng khóa VII ban hành Nghị quyết số 13/NQ-TW về định hƣớng chiến lƣợc tài nguyên khoáng sản đến năm 2010. Liền sau đó, ngày 20/3/1996, Quốc hội thông qua Luật
Khoáng sản 1996. Luật này gồm 10 chƣơng, 66 điều quy định về việc quản lý, bảo vệ, điều tra cơ bản địa chất về tài nguyên khoáng sản và hoạt động khoáng sản, hoạt động chế biến khoáng sản. Luật khoáng sản 1996 đã đề cập hầu nhƣ đầy đủ các vấn đề cần có sự quản lý của Nhà nƣớc về khoáng sản, đƣa nguyên tắc phát triển bền vững thành một nội dung quan trọng của Luật. Tuy đã đề cập, nhƣng việc giải quyết các vấn đề của Luật Khoáng sản 1996 vẫn còn chung chung, rất nhiều những chi tiết bị bỏ ngỏ. Tinh thần chung của Luật Khoáng sản 1996 vẫn là Nhà nƣớc quản lý tập trung hầu hết các vấn đề trong hoạt động khai thác khoáng sản, chƣa chuyển sang tinh thần sử dụng pháp luật nhƣ một công cụ để giải quyết tranh chấp và cân bằng giữa các nhóm lợi ích. Sau một thời gian thực thi, Luật khoáng sản 1996 đƣợc đánh giá là không còn phù hợp, không tạo điều kiện giúp hoạt động khai thác khoáng sản đóng góp một vai trò tƣơng xứng cho nền kinh tế quốc dân. Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khoáng sản đã đƣợc Quốc hội thông qua ngày 14/6/2005. Luật này sửa đổi, bổ sung phạm vi điều chỉnh và đối tƣợng áp dụng, nguyên tắc hoạt động khoáng sản, quy hoạch khoáng sản, trách nhiệm bảo vệ tài nguyên khoáng sản…Đặc biệt, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khoáng sản 2005 đã đƣa ra điểm thay đổi quan trọng nhất là mở rộng thẩm quyền cấp phép khai thác khoáng sản cho Ủy ban nhân dân cấp tỉnh đối với những khu vực không nằm trong quy hoạch. Trong khi quy hoạch khoáng sản chƣa đƣợc hoàn thiện, quy định này khiến cho thẩm quyền của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trở nên quá lớn. Mặc dù năng lực, trình độ chuyên môn, tính minh bạch của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh chƣa đủ để quản lý lĩnh vực nhạy cảm và phức tạp này.
Chính phủ quy định chi tiết việc thi hành Luật Khoáng sản 1996 và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khoáng sản 2005 bằng việc ban hành một số nghị định nhƣ: Nghị định số 68/CP ngày 01/11/1996; Nghị định số 76/2000/NĐ-CP ngày 15/12/2000; Nghị định số 160/2005/NĐ-CP ngày 27/12/2005 và Nghị định số 07/2009/NĐ-CP ngày 22/01/2009. Các nghị định
này không chỉ giúp cụ thể hóa các quy định của Luật Khoáng sản 1996 và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khoáng sản 2005 mà đôi chỗ còn đƣa ra các quy định mới, kịp thời đáp ứng nhu cầu quản lý nhà nƣớc về khoáng sản.
- Luật Khoáng sản năm 2010.
Sau 13 năm thi hành Luật Khoáng sản, công tác quản lý nhà nƣớc về khoáng sản đã đƣợc củng cố và tăng cƣờng. Công tác điều tra, đánh giá tài nguyên khoáng sản đạt nhiều kết quả khả quan. Đã phát hiện và làm rõ tiềm năng của nhiều vùng có triển vọng khoáng sản. Trong đó có một số loại khoáng sản có tiềm năng quy mô tầm cỡ thế giới, đủ điều kiện để hình thành một số ngành khai thác, chế biến khoáng sản mũi nhọn. Tuy nhiên, thực thế thi hành Luật Khoáng sản thời gian qua cho thấy vẫn còn nhiều tồn tại, bất cập, cụ thể là: Trong công tác điều tra địa chất về tài nguyên khoáng sản mới chỉ điều tra, đánh giá khoáng sản chủ yếu ở phần trên mặt hoặc độ sâu không đáng kể. Vốn và trang thiết bị để phục vụ cho công tác này còn thiếu thốn, nghèo nàn chƣa đáp ứng đƣợc nhu cầu. Đối với hoạt động khoáng sản của các tổ chức, cá nhân thì phần lớn ở quy mô nhỏ, trung bình. Tình trạng khai thác và xuất khẩu khoáng sản trái phép, nhất là đối với khoáng sản quý hiếm, khoáng sản kim loại chƣa đƣợc ngăn chặn triệt để. Hoạt động chuyển nhƣợng quyền khai thác đem lại nguồn thu đáng kể cho doanh nghiệp nhƣng Nhà nƣớc chƣa thu đƣợc khoản phí hoặc thuế nào. Hơn nữa, nhiều văn bản pháp luật về doanh nghiệp, bảo vệ môi trƣờng, đất đai…đã đƣợc sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành mới trong khi các quy định có liên quan đến pháp luật về khoáng sản vẫn chƣa đƣợc điều chỉnh, bổ sung để đảm bảo tính đồng bộ. Năm 2007, Việt Nam đã là thành viên chính thức của Tổ chức Thƣơng mại Thế giới (WTO). Theo đó, các quy định của Luật Khoáng sản cần phải rà soát, điều chỉnh để đảm bảo phù hợp với các cam kết của Việt Nam. Vì vậy, việc
ban hành Luật Khoáng sản để thay thế Luật Khoáng sản 1996 và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khoáng sản 2005 là cần thiết.
Ngày 17/11/2010, Quốc hội đã biểu quyết thông qua Luật Khoáng sản (sửa đổi). Luật này đƣợc ban hành thay thế Luật Khoáng sản 1996 và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khoáng sản 2005 và có hiệu lực kể từ ngày 1/7/2011. Luật Khoáng sản 2010 có 86 điều thể hiện trong 11 chƣơng. Luật sửa đổi đã bổ sung thêm 48 điều mới hoàn toàn về nội dung và sửa đổi, bổ sung 38 điều đƣợc giữ lại từ Luật cũ. Bên cạnh việc bỏ đi 2 chƣơng của Luật Khoáng 1996 là "Khảo sát khoáng sản" và "Khen thƣởng, xử phạt". Luật Khoáng sản 2010 đã kết cấu lại và bổ sung 6 chƣơng mới. Các chƣơng mới này tập trung vào các nhóm vấn đề: chiến lƣợc, quy hoạch, bảo vệ khoáng sản chƣa khai thác; điều tra cơ bản địa chất về khoáng sản; khu vực khoáng sản; bảo vệ môi trƣờng, sử dụng đất, nƣớc, cơ sở hạ tầng trong hoạt động khoáng sản; tài chính và đấu giá quyền khai thác khoáng sản. Ngoài công tác điều tra cơ bản địa chất về khoáng sản, Luật Khoáng sản 2010 chỉ điều chỉnh hoạt động khoáng sản bao gồm hoạt động thăm dò và khai thác khoáng sản. Trong đó, hoạt động khai thác khoáng sản bao gồm cả phân loại, làm giàu khoáng sản gắn với quá trình khai thác. Còn hoạt động chế biến khoáng sản sau khai thác (thƣờng gọi là chế biến sâu khoáng sản), hoạt động tiêu thụ, tàng trữ, vận chuyển khoáng sản không thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật Khoáng sản 2010. Luật Khoáng sản năm 2010 là khung pháp lý quan trọng nhằm điều chỉnh việc quản lý và khai thác khoáng sản. Nhìn chung, Luật Khoáng sản năm 2010 đƣợc đánh giá là khá tiến bộ so với pháp luật trƣớc đó. Rất nhiều vấn đề đã đƣợc quy định đầy đủ, chi tiết hơn. Luật này cũng không còn đặt Nhà nƣớc ở vị trí cao hơn hẳn hoạt động khoáng sản. Nhà nƣớc chỉ còn là một bên, đại diện cho lợi ích toàn xã hội tham gia trong những quan hệ pháp luật phát sinh. Các quy định đƣợc đƣa ra dựa trên động cơ của các chủ thể, dựa trên các nguyên tắc của tự do kinh doanh và thể hiện rõ hơn tính điều chỉnh hành vi của pháp luật.
2.2. THỰC TRẠNG QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT HIỆN HÀNH VỀ HOẠT ĐỘNG KHAI THÁC KHOÁNG SẢN KHAI THÁC KHOÁNG SẢN
2.2.1. Chủ thể khai thác khoáng sản
2.2.1.1. Chủ thể
Trƣớc đây, chủ thể kinh doanh trong lĩnh vực khai khoáng chủ yếu là các doanh nghiệp Nhà nƣớc, chịu sự chỉ đạo trực tiếp của Bộ Công nghiệp nặng (sau là Bộ Công nghiệp). Trong giai đoạn này, các doanh nghiệp tƣ nhân và doanh nghiệp nƣớc ngoài chƣa tham gia vào hoạt động khai thác khoáng sản. Đến những năm gần đây, sự tập trung tƣ bản trong khối tƣ nhân đủ để thành lập những doanh nghiệp khai khoáng có quy mô. Hơn nữa, sau khi Việt Nam gia nhập WTO áp lực mở cửa thị trƣờng và đối xử bình đẳng đối với các doanh nghiệp khiến doanh nghiệp nƣớc ngoài có cơ hội tiếp cận với lĩnh vực khoáng sản. Chính vì vậy, ngoài các doanh nghiệp Nhà nƣớc, còn có các thành phần kinh tế khác tham gia khai thác khoáng sản nhƣ: Hợp tác xã, Liên hiệp hợp tác xã, Công ty trách nhiệm hữu hạn, Công ty cổ phần, Công ty liên doanh có vốn nƣớc ngoài, hộ gia đình kinh doanh khai thác khoáng sản làm vật liệu xây dựng thông thƣờng, khai thác tận thu khoáng sản…
Số lƣợng doanh nghiệp tham gia khai khoáng tăng từ 427 doanh nghiệp năm 2000 lên 1692 doanh nghiệp năm 2008, tăng bình quân 21,7%/năm. Song song với đó, vốn đầu tƣ cho các hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản từ 9,6 nghìn tỷ năm 2000 lên đến 50,8 nghìn tỷ và sẽ còn tăng vào những năm tiếp theo. Tổng số dự án FDI đƣợc cấp phép trong lĩnh vực khai khoáng từ năm 1988 đến năm 2008 là 126 dự án với tổng số vốn đầu tƣ đăng ký là 10.583,6 triệu USD [40].
Sự đa dạng về chủ thể tham gia khai thác khoáng sản đòi hỏi các quy định của Luật Khoáng sản cần phải đƣợc rà soát, điều chỉnh sao cho phù hợp
với điều kiện thực tế. Luật Khoáng sản năm 2010 ra đời, một phần nào giải quyết đƣợc những yêu cầu, đòi hỏi đó:
Tại điều 51 Luật Khoáng sản năm 2010 đã quy định cụ thể về chủ thể khai thác khoáng sản:
1. Tổ chức, cá nhân đăng ký kinh doanh ngành nghề khai thác khoáng sản bao gồm:
a) Doanh nghiệp đƣợc thành lập theo Luật doanh nghiệp b) Hợp tác xã, liên hiệp hợp tác xã đƣợc thành lập theo Luật hợp tác xã
2. Hộ kinh doanh đăng ký kinh doanh ngành nghề khai thác khoáng sản đƣợc khai thác khoáng sản làm vật liệu xây dựng thông thƣờng, khai thác tận thu khoáng sản [30].
Luật doanh nghiệp năm 2005 quy định năm loại hình doanh nghiệp, bao gồm: Hộ kinh doanh, Doanh nghiệp tƣ nhân, Công ty hợp danh, Công ty trách nhiệm hữu hạn (gồm Công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên và Công ty trách nhiệm hữu hạn hai thành viên trở lên), Công ty cổ phần.
Mặc dù, Hộ kinh doanh và Doanh nghiệp tƣ nhân có rất nhiều điểm giống nhau. Hộ kinh doanh và Doanh nghiệp tƣ nhân đều là cá nhân, chỉ đƣợc làm chủ một Hộ kinh doanh hoặc một doanh nghiệp, không đƣợc tham gia thành lập doanh nghiệp khác, tự kê khai và đăng ký loại tài sản, giá trị các tài sản làm vốn kinh doanh, không phân định trách nhiệm hộ và chủ hộ cũng nhƣ doanh nghiệp và chủ doanh nghiệp, họ phải chịu trách nhiệm vô hạn bằng toàn bộ tài sản của mình đối với hoạt động kinh doanh. Tuy nhiên, về quyền kinh doanh thì hộ kinh doanh cá thể bị hạn chế khá nhiều. Mỗi Hộ kinh doanh cá thể chỉ đƣợc đăng ký kinh doanh tại một địa điểm, phạm vi kinh doanh của nó chỉ giới hạn trong địa giới hành chính quận, huyện, nơi hộ kinh doanh đó đăng ký, không đƣợc mở chi nhánh, văn phòng đại diện ở nơi khác ngoài địa
điểm kinh doanh đã đăng ký. Chính vì vậy, tại khoản 2 điều 51 Luật khoáng sản năm 2010 có quy định hộ kinh doanh chỉ đƣợc khai thác khoáng sản làm vật liệu xây dựng thông thƣờng, khai thác tận thu khoáng sản. Khoáng sản làm vật liệu xây dựng thông thƣờng bao gồm những khoáng sản nào đã đƣợc quy định rõ tại điều 64 Luật khoáng sản năm 2010. Còn khai thác tận thu khoáng sản đƣợc quy định là hoạt động khai thác khoáng sản còn lại ở bãi thải của mỏ đã có quyết định đóng cửa mỏ (Điều 67).
Theo Luật Hợp tác xã số 18/2003/QH11 ngày 26/11/2003 quy định việc thành lập, tổ chức và hoạt động đối với hợp tác xã trong các ngành, các lĩnh vực của nền kinh tế quốc dân thì Hợp tác xã đƣợc hiểu là tổ chức kinh tế tập thể do các cá nhân, hộ gia đình, pháp nhân (sau đây gọi chung là xã viên) có nhu cầu, lợi ích chung, tự nguyện góp vốn, góp sức lập ra theo quy định của Luật này để phát huy sức mạnh tập thể của từng xã viên tham gia hợp tác xã, cùng giúp nhau thực hiện có hiệu quả các hoạt động sản xuất, kinh doanh và nâng cao đời sống vật chất, tinh thần, góp phần phát triển kinh tế - xã hội của đất nƣớc (Điều 1). Hợp tác xã hoạt động nhƣ một loại hình doanh nghiệp, có tƣ cách pháp nhân, tự chủ, tự chịu trách nhiệm về các nghĩa vụ tài chính trong phạm vi vốn điều lệ, vốn tích lũy và các nguồn vốn khác của hợp tác xã theo quy định của pháp luật.
Khoáng sản vốn là tài sản của quốc gia, là một nguồn tài nguyên không tái tạo đƣợc. Chính vì vậy, điều 51 Luật Khoáng sản 2010 hạn chế doanh nghiệp nƣớc ngoài tham gia khai thác khoáng sản tại Việt Nam. Khi muốn khai thác khoáng sản, doanh nghiệp nƣớc ngoài buộc phải thành lập một pháp nhân tại Việt Nam. Nếu điều kiện để khai thác khoáng sản ở một số khu vực yêu cầu doanh nghiệp phải có ít nhất một số năm kinh nghiệm trong lĩnh vực khoáng sản thì có thể loại hầu hết doanh nghiệp đƣợc thành lập từ nguồn vốn FDI. Tuy nhiên quy định này sẽ làm giảm tính cạnh tranh trong ngành, không thu hút đƣợc vốn đầu tƣ của nƣớc ngoài. Theo Luật Khoáng sản năm 2010, chủ thể khai thác khoáng sản rất đa dạng. Luật quy định rõ ràng
quyền và nghĩa vụ của các chủ thể này. Tuy nhiên, Luật Khoáng sản năm 2010 vẫn còn một số quy định bất cập về chủ thể. Hoạt động của các doanh nghiệp, hợp tác xã...khai thác khoáng sản cần phải kiểm soát.
2.2.1.2. Quyền của chủ thể khai thác khoáng sản
Theo khoản 1 điều 55 Luật Khoáng sản năm 2010 quy định:
1. Tổ chức, cá nhân khai thác khoáng sản có các quyền sau đây: (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
a) Sử dụng thông tin về khoáng sản liên quan đến mục đích khai thác và khu vực đƣợc phép khai thác;
b) Tiến hành khai thác khoáng sản theo Giấy phép khai thác khoáng sản;
c) Đƣợc thăm dò nâng cấp trữ lƣợng khoáng sản trong phạm
vi diện tích, độ sâu đƣợc phép khai thác, nhƣng phải thông báo khối lƣợng, thời gian thăm dò nâng cấp cho cơ quan quản lý nhà nƣớc có thẩm quyền cấp giấy phép trƣớc khi thực hiện;
d) Cất giữ, vận chuyển, tiêu thụ và xuất khẩu khoáng sản đã khai thác theo quy định của pháp luật;
đ) Đề nghị gia hạn, trả lại Giấy phép khai thác khoáng sản