5. Bố cục đề tài
2.6.1 Trong giai đoạn hòa giải tranhch ấp
Theo quy định tại khoản 2 Điều 202 Luật đất đai năm 2013, mọi tranh chấp đất
đai đều phải thực hiện bước hòa giải tại Ủy ban nhân dân cấp xã. Theo quy định này thì Ủy ban nhân dân cấp xã phải phối hợp với Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ
chức thành viên của Mặt trận để tiến hành hòa giải. Trong thực tế, nhiều trường hợp thành phần tham gia hòa giải ở cấp xã không đúng quy định, như không có sự tham gia của Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức thành viên của mặt trận mà chỉ có đại diện
Ủy ban nhân dân, cán bộđịa chính, tư pháp và đại diện một số hội, đoàn thểở xã. Đối với những vụ việc này, nếu hòa giải không thành và tiến hành khởi kiện thì sẽ không
được Tòa án hay Ủy ban nhân dân thụ lý giải quyết (vì không có sự tham gia của Mặt trận Tổ quốc)43.
Bên cạnh đó, cũng tại khoản 2 Điều 202 của Luật Đất đai năm 2013 là khi xảy ra tranh chấp đất đai đều phải qua hòa giải tại Ủy ban nhân dân cấp xã nơi có đất tranh chấp. Chỉ sau khi Ủy ban nhân dân cấp xã đã tiến hành hòa giải mà một hoặc các bên
đương sự không nhất trí thì mới được phép khởi kiện, yêu cầu Tòa án giải quyết (nếu thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án). Với quy định này, thực tiễn giải quyết tranh chấp đất đai trong thời gian qua việc hòa giải tranh chấp đất đai ở cơ sở có những vướng mắc sau:
Thứ nhất, về trình tự thủ tục giải quyết tranh chấp đất đai. Hòa giải là giai đoạn bắt buộc đối với quá trình giải quyết tranh chấp đất đai. Nhưng thực tế lại xuất hiện khó khăn là trong quá trình thực hiện hòa giải liên quan đến tranh chấp đất đai là trường hợp Ủy ban nhân dân cấp xã triệu tập nhiều lần nhưng người bị kiện cố tình không đến, không thể tiến hành hòa giải các tranh chấp đất đai được. Trong khi pháp luật hiện hành quy định thủ tục hòa giải tại Ủy ban nhân dân cấp xã là tiên quyết và cần thiết trong quá trình giải quyết tranh chấp đất đai, nếu chưa qua thủ tục hòa giải ở địa phương thì đơn khởi kiện sẽ không được cơ quan có thẩm quyền thụ lý. Khi tiến hành hòa giải là phải dựa trên nguyên tắc tự nguyện của đôi bên. Do vậy, có trường hợp tiến hành hòa giải mời các bên đến để tiến hành hòa giải thì các bên lại không
đến. Vì là tự nguyện thỏa thuận dựa trên quy định pháp luật nên không có một quy
định pháp luật nào quy định mời các đương sự không đến thì phải làm sao. Thực tiễn
43
GVHD: Châu Hoàng Thân 49 SVTH: Phạm Chân Tình
một số nơi áp dụng theo quy định pháp luật tương tự tại Bộ luật tố tụng dân sự 200444, nếu mời hai lần mà đương sự vắng mặt, không tiến hành hòa giải được thì sẽ lập biên bản đương sự vắng mặt không có lý do và sau đó chuyển cho cơ quan có thẩm quyền xem xét tiếp.
Vấn đề giá trị pháp lý của biên bản hòa giải thành. Hiện tượng nhiều vụ tranh chấp đất đai đã tiến hành hòa giải thành công, nhưng sau đó một trong các bên tranh chấp lại bội tín, và không thực hiện theo những gì được thỏa thuận trong biên bản hòa giải.
Hình thức biên bản hòa giải. Các hội đồng hòa giải trong việc lập biên bản hòa giải khi chưa có hướng dẫn cụ thể, thống nhất về hình thức, nội dung cần có của một biên bản hòa giải tranh chấp đất đai. Một số trường hợp biên bản hòa giải được lập không bảo đảm về hình thức, thiếu cả quốc hiệu hoặc chữ ký của các bên. Từ đó ảnh hưởng nhiều đến giai đoạn sau của công tác giải quyết tranh chấp, có thể công việc hòa giải lại phải tiến hành lại mất nhiều thời gian, công sức của các bên.
Trong hầu hết các vụ tranh chấp xảy ra ởđịa phương thì các vụ việc liên quan
đến tranh chấp đất đai luôn chiếm số lượng lớn. Hiện nay vẫn chưa thống nhất được quan điểm những tranh chấp đất đai nào thì cần thủ tục hòa giải bắt buộc tại cấp xã. Mặc dù pháp luật đã quy định việc hòa giải tại Ủy ban nhân dân là bắt buộc với công tác giải quyết tranh chấp, nhưng chưa có văn bản nào hướng dẫn việc xử lý đối với những tranh chấp đất đai nào thì cần thủ tục hòa giải. Còn loại thứ hai là tất cả các tranh chấp như: tranh chấp quyền sử dụng đất, tranh chấp hợp đồng cho thuê, thế
chấp, bảo lãnh, góp vốn bằng giá trị sử dụng đất, tranh chấp thừa kế quyền sử dụng
đất, kể cả tranh chấp tài sản chung trong vụ án hôn nhân gia đình về quyền sử dụng
đất và những tranh chấp này bắt buộc phải qua hòa giải ở Ủy ban nhân dân cấp xã. Cũng vì chưa thống nhất quan điểm, nên mỗi địa phương lại áp dụng một quan điểm, gây nhiều khó khăn cho đương sự cũng như chủ thể giải quyết tranh chấp đất đai. Vụ
cần hòa giải thì không được tiến hành hòa giải, do vậy sẽ không đủ điều kiện cần để
cơ quan có thẩm quyền giải quyết buộc các bên phải quay lại giai đoạn hòa giải, gây mất nhiều thời gian và công sức.
Thứ hai, vấn đề bất cập đối với các chủ thểđược hòa giải
Khó khăn lớn nhất mà các đương sự gặp phải chính là vấn đề hạn chế về nhận thức pháp luật. Khi tiến hành hòa giải nếu hòa giải viên cứ khăng khăng liệt kê những quy định pháp luật về vấn đề này là như thế nào và được quy định tại điều nào, khoản
GVHD: Châu Hoàng Thân 50 SVTH: Phạm Chân Tình
nào thì họ cũng không hiểu được. Bên cạnh đó có một sốđối tượng “cá biệt” thì càng khó khăn và nan giải hơn để họ biết được quy định của pháp luật.
Bên cạnh đó, một phần không nhỏ các chủ thể này lại không có ý thức cao trong việc chấp hành pháp luật. Khi được mời đến để tham gia phiên hòa giải thì họ
lại không đến, sau khi tiến hành hòa giải và lập biên bản hòa giải thành thì họ lại không thực hiện mà lại gửi đơn yêu cầu giải quyết tranh chấp đến Ủy ban nhân dân cấp huyện hoặc cấp tỉnh.
Thứ ba, vấn đề bất cập đối với chủ thể tiến hành hòa giải
Công tác hòa giải tranh chấp đất đai nói chung còn gặp nhiều khó khăn. Người có uy tín trong cộng đồng thường là những người phải làm nhiều việc chuyên môn, bận rộn, không có thời gian tham gia công tác hòa giải, thường kiêm nhiệm chức vụ là chủ yếu. Trong khi những người có nhiều thời gian, có lòng nhiệt tình thì thiếu kinh nghiệm, kiến thức pháp luật chưa cao, vì vậy cũng không tạo được uy tín trong người dân. Ngoài ra, quy định về tiền bồi dưỡng cho hòa giải viên còn thấp, chưa thực sự thu hút được những người có khả năng, có tâm tham gia công tác hòa giải.
Về mặt nhận thức trách nhiệm của đội ngũ cán bộ tại Ủy ban nhân dân cấp xã. Hiện nay, các cán bộ, công chức có trách nhiệm ởỦy ban nhân dân cấp xã chưa nhận thức đầy đủ các quy định pháp luật về hòa giải tranh chấp đất đai. Nhiều nơi, Ủy ban nhân dân cấp xã không chịu thực hiện việc hòa giải. Ở một số địa phương lại thực hiện hòa giải qua quýt, không đúng thủ tục nên phải lám đi làm lai, gây tốn kém cho công dân.
2.6.2. Khó khăn trong giải quyết tranh chấp thuộc thẩm quyền của Chủ tịch Ủy ban nhân dân
Thứ nhất, về vấn đề trình tự thủ tục giải quyết tranh chấp
Tranh chấp đất đai được nhận định là khá phức tạp và mất nhiều thời gian để
giải quyết. Đầu tiên có thể nhận thấy khó khăn chính là do đương sự không có giấy tờ
chứng minh quyền sử dụng đất nên gây khó khăn cho quá trình giải quyết. Nguồn gốc
đất thì khá phức tạp, qua nhiều chủ thể sử dụng. Vấn đề cho mượn đất, hay cho ở nhờ
là khá phổ biến (vì vậy sẽ không có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất), nhưng khi tranh chấp phát sinh ví dụ như đòi lại đất thì cơ quan có thẩm quyền phải khó khăn trong công tác xác minh sự thật, vì có nhiều chủ thể đã sử dụng phần đất tranh chấp. Bên cạnh đó việc đo đạc đất đai của cơ quan có thẩm quyền khi lập bản đồđịa chính cho cá nhân, hộ gia đình trong từng thời kỳ thiếu chính xác. Vấn đề này chủ yếu là do chuyên môn nghiệp vụ của các cán bộđo đạc. Bên cạnh đó, đôi khi trong quá trình sử
dụng đất thì hiện trạng sử dụng đất sẽ không giống với bản đồ đã được đo đạc trước
GVHD: Châu Hoàng Thân 51 SVTH: Phạm Chân Tình
Thực tế giải quyết các vụ tranh chấp đất đai tại cơ quan hành chính được thực hiện trên cơ sở thu nhập hồ sơ, chứng cứ của các bên có liên quan và xem xét hồ sơ, thực tế sử dụng đất đối chiếu trên cơ sở các quy định pháp luật để ban hành văn bản giải quyết. Tuy nhiên nếu không thể thu thập đầy đủ chứng cứ từ phía các đương sự
do họ không chịu hợp tác; hoặc hồ sơ địa chính lưu giữ chưa đầy đủ, sai lệch so với thực tế sử dụng,…thì văn bản giải quyết chỉ có thể kết luận trên cơ sở những căn cứ
thu thập được. Do vậy không giải quyết được tận gốc nguyên nhân tranh chấp.
Quy định pháp luật về giải quyết tranh chấp đất đai chưa quy định cụ thể trình tự, thủ tục giải quyết tranh chấp đất đai. Chưa có một quy định cụ thể là thời gian thụ
lý phải là bao lâu, thời gian giải quyết tranh chấp phải là bao lâu,…Do vậy, thực tiễn giải quyết có trường hợp tranh chấp đất đai kéo dài 5 năm, 10 năm mà chưa tìm được lối ra cũng là khá phổ biến. Bên cạnh đó, trong thực tiễn giải quyết tranh chấp chủ yếu thực hiện theo quy định tại Luật khiếu nại.
Giá trị thi hành của quyết định giải quyết tranh chấp và điểm kết thúc cho quá trình giải quyết tranh chấp. Khi Ủy ban nhân dân ra quyết định giải quyết tranh chấp thì các bên lại không thực hiện theo quyết định đó. Ủy ban nhân dân cứ phải mời các bên lên để làm việc nhiều lần về vấn đề thi hành theo quyết định giải quyết tranh chấp nhưng đôi khi kết quả lại không khả quan. Và đặc biệt khi không đồng ý với quyết
định đó thì họ lại tiếp tục giai đoạn khiếu nại hay khiếu kiện quyết định hành chính. Thứ hai, vấn đề bất cập đối với đương sự
Hiểu biết pháp luật của người dân còn hạn chế, không hiểu rõ được trình tự, thủ
tục khi giải quyết tranh chấp dẫn đến khiếu kiện lung tung hay khiếu nại vượt cấp gây không ít khó khăn cho quá trình giải quyết tranh chấp.
Hạn chế về mặt nhận thức trong quá trình sử dụng đất cũng như quá trình giải quyết tranh chấp đất đai. Khi được cơ quan có thẩm quyền giải quyết tranh chấp họ lại không thực hiện theo quyết định đó, đôi khi lại có nhiều trường hợp gây rối cho Ủy ban nhân dân buộc Ủy ban nhân dân phải mời họ lên làm việc nhiều lần nhưng đôi khi lại không tạo ra nhiều kết quả khách quan.
Thứ ba, vấn đề bất cập đối với chủ thể giải quyết tranh chấp đất đai
Cán bộ giải quyết tranh chấp đất đai thuộc hệ thống Ủy ban nhân dân là những người không chuyên, được đào tạo pháp luật chưa kỹ và còn thiếu kinh nghiệm. Trong khi quyền hạn trong việc điều tra, xác minh, thu thập chứng cứ còn hạn hẹp. Vụ việc tranh chấp đất đai chưa có giấy chứng nhận thường rất phức tạp chính vì vậy công tác giải quyết tranh chấp đất đai hiệu quả chưa cao.
GVHD: Châu Hoàng Thân 52 SVTH: Phạm Chân Tình
Sự phối hợp giữa các ngành chức năng và chính quyền các cấp trong thực hiện nhiệm vụ quản lý Nhà nước về đất đai còn nhiều trường hợp chưa đồng bộ, có biểu hiện tránh né trách nhiệm dẫn đến các vụ vi phạm không được giải quyết kịp thời.
2.6.3. Kết quả giải quyết tranh chấp đất đai
Từ thực tiễn cho thấy, nhiều địa phương chưa thực hiện đúng vai trò của việc hòa giải tranh chấp đất đai, chưa xác định đúng bản chất của việc tranh chấp, không xác định cụ thể hồ sơđịa chính và các giấy tờ liên quan đến phần đất tranh chấp, từđó không thể khẳng định được phần đất đang tranh chấp đã được nguyên đơn hay bịđơn kê khai đăng ký cấp giấy theo các quy định tại Điều 100 Luật Đất đai năm 2013, từ đó sẽ làm cho cơ quan cấp trên, cụ thể là Tòa án nhân dân và Ủy ban nhân dân sẽ gặp khó khăn trong việc xác định thẩm quyền giải quyết vì không đầy đủ thông tin cần thiết tối thiểu.
Để khắc phục tình trạng trên, địa phương và các ngành có liên quan cần lưu ý một số vấn đề sau đề góp phần làm cho công tác giải quyết tranh chấp đất đai được hiệu quả: Khi tiến hành hòa giải một vụ tranh chấp đất đai cần thẩm tra, xác minh và tiến hành đo đạc xác định diện tích đất tranh chấp. Đối chiếu hồ sơ địa chính và các giấy tờ liên quan mà các đương sự cung cấp để xác định thẩm quyền giải quyết tiếp theo nếu kết quả hòa giải không thành; tiến hành hòa giải theo đúng trình tự thủ tục quy định tại Điều 202 Luật Đất đai năm 2013; trường hợp hòa giải không thành thì cần xác định cụ thể căn cứ pháp lý của phần đất tranh chấp để chuyển đúng cơ quan có thẩm quyền giải quyết tiếp theo.
2.7. Nguyên nhân và giải pháp trong công tác giải quyết tranh chấp đất đai 2.7.1. Nguyên nhân
Trong tổ chức và thực hiện pháp luật về giải quyết tranh chấp, nhiều địa phương chưa làm tốt việc tiếp dân, nhận đơn thư, chưa hướng dẫn cụ thể theo pháp luật về việc nộp đơn để tình trạng người đi khiếu kiện đi hết nơi này đến nơi khác, một nội dung đơn mà gửi đi rất nhiều cơ quan. Khi phát sinh khiếu kiện, đã không tập trung chỉ đạo giải quyết kịp thời, thậm chí còn có tình trạng né tránh, đùn đẩy trách nhiệm giữa các cơ quan.
Đất đai là một vấn đề rất phức tạp, đã và đang phát sinh nhiều tranh chấp, khiếu kiện, nhưng tổ chức và cơ chế giải quyết khiếu kiện thiếu ổn định và nhìn chung còn bất cập so với yêu cầu của thực tế. Giải quyết một vụ khiếu nại đòi hỏi phải có các bước điều tra, nghiên cứu, kết luận và thi hành kết luận, do đó cần có một đội ngũ
những người am hiểu pháp luật, có nghiệp vụ chuyên sâu và làm việc chuyên trách. Nhưng công tác giải quyết tranh chấp, khiếu nại hiện nay chủ yếu là do những cán bộ
GVHD: Châu Hoàng Thân 53 SVTH: Phạm Chân Tình
Tranh chấp, khiếu nại vềđất đai chủ yếu diễn ra ở cấp huyện nhưng bộ máy thụ
lý ở cấp này lại không tương ứng. Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp là người chủ trì, chịu trách nhiệm chính về việc giải quyết tranh chấp, khiếu nại nhưng lại phải lo rất nhiều việc ởđịa phương, rất khó cho việc chuyên tâm giải quyết. Đây là nguyên nhân chủ yếu dẫn đến tình trạng giải quyết chậm, không dứt điểm, chất lượng thấp, tái khiếu nhiều.
Những tồn tại có tính lịch sử, như việc cho thuê, cho mượn, cầm cố đất trong nội bộ nhân dân, việc đưa đất lao động vào các tập đoàn sản xuất các nông, lâm trường không có hoặc không lưu giũ được các tài liệu, sổ sách khi trưng dụng, trưng thu, trưng mua, thu hồi đất không có quyết định, chưa bồi thường hoặc đã bồi thường