1.3.1.1 Thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tranh chấp đất đai a. Thẩm quyền giải quyết khiếu nại vềđất đai
Bộ máy nhà nước là một chỉnh thể thống nhất, được tạo thành bởi các cơ
Học viện Nông nghiệp Việt Nam – Luận văn Thạc sỹ Khoa học Nông nghiệp Page 18 năng, nhiệm vụ của mình, vì vậy nhà nước trao cho các cơ quan nhà nước những thẩm quyền nhất định. Là một bộ phận cấu thành của bộ máy nhà nước, cơ quan hành chính nhà nước được trao thẩm quyền thực hiện chức năng quản lý nhà nước trong đó có thấm quyền giải quyết khiếu nại.
Hiến pháp và các văn bản luật về tổ chức bộ máy nhà nước hầu như không sử
dụng thuật ngữ thấm quyền, mà phố biến là thuật ngữ nhiệm vụ và quyền hạn. Thuật ngữ thẩm quyền thường được sử dụng trong các văn bản có tính chất chuyên ngành ví dụ tại Mục 1, Chương III của Luật Khiếu nại năm 2011 quy định về thẩm quyền giải quyết khiếu nại, trong Luật Đất đai Điều 136 quy định thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai... Thông thường thuật ngữ thẩm quyền được sử dụng khi cần đế xác định những vấn đề, vụ việc thuộc quyền quyết định, giải quyết của một chủ thể nhất định.
Thẩm quyền giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nước là việc xem xét, xác minh, kết luận và ra quyết định theo trình tự và thủ tục do luật định các khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thấm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước.
Thẩm quyền giải quyết khiếu nại đất đai của cơ quan hành chính nhà nước là một bộ phận của thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính nói chung. Các thấm quyền này được thực hiện khi cơ quan, tổ chức, công dân sử dụng đất thấy lợi ích hợp pháp của mình bị xâm hại bởi các quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính trong quản lý đất đai của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đã khiếu nại.
Khiếu nại trong quản lý đất đai phản ánh những mâu thuẫn bất bình trong các mối quan hệ xã hội giữa cơ quan nhà nước với công dân, tổ chức sử dụng đất. Việc giải quyết khiếu nại nhằm đảm bảo cho mọi quan hệ giữa Nhà nước với người sử
dụng đất và giữa những người sử dụng đất với nhau được thực hiện theo đúng chính sách, pháp luật đất đai.
Theo Điều 204 Luật Đất đai năm 2013 ghi: “Trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính vềđất đai thực hiện theo quy định của pháp luật về khiếu nại”. Thẩm quyền giải quyết khiếu nại vềđất đai (từĐiều 17 đến
Học viện Nông nghiệp Việt Nam – Luận văn Thạc sỹ Khoa học Nông nghiệp Page 19 - Thẩm quyền của Chủ tịch Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn (sau đây gọi chung là cấp xã); Thủ trưởng cơ quan thuộc Ủy ban nhân dân huyện, quận, thị
xã, thành phố trực thuộc tỉnh (sau đây gọi chung là cấp huyện) là giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình, của người có trách nhiệm do mình quản lý trực tiếp.
- Thẩm quyền của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện là giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình và giải quyết khiếu nại lần hai đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của Chủ
tịch Ủy ban nhân dân cấp xã, Thủ trưởng cơ quan thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện
đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại hoặc khiếu nại lần đầu đã hết thời hạn nhưng chưa được giải quyết.
- Thẩm quyền của Thủ trưởng cơ quan thuộc sở và cấp tương đương có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình, của cán bộ, công chức do mình quản lý trực tiếp.
- Thẩm quyền của Giám đốc sở và cấp tương đương là giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình, của cán bộ, công chức do mình quản lý trực tiếp và giải quyết khiếu nại lần hai đối với quyết
định hành chính, hành vi hành chính của Thủ trưởng cơ quan thuộc sở và cấp tương
đương đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại hoặc khiếu nại lần đầu đã hết thời hạn nhưng chưa được giải quyết.
- Thẩm quyền của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh là giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình; giải quyết khiếu nại lần hai đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện, Giám đốc sở và cấp tương đương đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại hoặc khiếu nại lần đầu đã hết thời hạn nhưng chưa được giải quyết; giải quyết tranh chấp về thẩm quyền giải quyết khiếu nại giữa các cơ quan,
đơn vị thuộc phạm vi quản lý của mình.
- Thẩm quyền của Thủ trưởng cơ quan thuộc bộ, thuộc cơ quan ngang bộ, thuộc cơ quan thuộc Chính phủ (sau đây gọi chung là Thủ trưởng cơ quan thuộc bộ)
Học viện Nông nghiệp Việt Nam – Luận văn Thạc sỹ Khoa học Nông nghiệp Page 20 có thẩm quyền giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình, của cán bộ, công chức do mình quản lý trực tiếp.
- Thẩm quyền của Bộ trưởng là giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình, của cán bộ, công chức do mình quản lý trực tiếp; giải quyết khiếu nại lần hai đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của Thủ trưởng cơ quan thuộc bộ đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại hoặc khiếu nại lần đầu đã hết thời hạn nhưng chưa được giải quyết; giải quyết khiếu nại lần hai đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có nội dung thuộc thẩm quyền quản lý nhà nước của bộ, ngành đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại hoặc khiếu nại lần đầu đã hết thời hạn nhưng chưa được giải quyết; giải quyết tranh chấp về thẩm quyền giải quyết khiếu nại giữa các cơ quan, đơn vị thuộc phạm vi quản lý của mình.
- Thẩm quyền của Tổng thanh tra Chính phủ là giúp Thủ tướng Chính phủ
theo dõi, kiểm tra, đôn đốc các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp trong việc tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, thi hành quyết
định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật; Trường hợp phát hiện có hành vi vi phạm pháp luật về khiếu nại gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức thì kiến nghị Thủ tướng Chính phủ hoặc kiến nghị người có thẩm quyền áp dụng biện pháp cần thiết để chấm dứt vi phạm, xem xét trách nhiệm, xử lý đối với người vi phạm.
- Thẩm quyền của Chánh thanh tra các cấp: giúp thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp tiến hành kiểm tra, xác minh, kết luận, kiến nghị việc giải quyết khiếu nại thuộc thẩm quyền của Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp khi được giao; giúp thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp theo dõi, kiểm tra, đôn đốc các cơ quan thuộc quyền quản lý trực tiếp của thủ trưởng trong việc tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, thi hành quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật.
Trường hợp phát hiện hành vi vi phạm pháp luật về khiếu nại gây thiệt hại
đến lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức thì kiến nghị thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp hoặc kiến nghị người
Học viện Nông nghiệp Việt Nam – Luận văn Thạc sỹ Khoa học Nông nghiệp Page 21 có thẩm quyền áp dụng biện pháp cần thiết để chấm dứt vi phạm, xem xét trách nhiệm, xử lý đối với người vi phạm.
- Thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ: Lãnh đạo công tác giải quyết khiếu nại của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp; xử lý các kiến nghị của Tổng thanh tra Chính phủ; Chỉđạo, xử lý tranh chấp về
thẩm quyền giải quyết khiếu nại giữa các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.
Tóm lại, thẩm quyền giải quyết khiếu nại đất đai quy định Thủ trưởng các cơ
quan hành chính nhà nước có thẩm quyền giải quyết khiếu (lần đầu) đối với quyết
định hành chính, hành vi hành chính của mình, của cán bộ, công chức do mình quản lý trực tiếp; đồng thời giải quyết khiếu nại (lần hai) đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước cấp dưới trực tiếp
đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại hoặc khiếu nại lần đầu đã hết thời hạn nhưng chưa được giải quyết.
Việc quy định thẩm quyền giải quyết như vậy là phù hợp với cơ chế quản lý hiện nay, đồng thời tạo điều kiện cho việc giải quyết khiếu nại được nhanh chóng, kịp thời hơn, tạo điều kiện cho việc giải quyết khiếu nại được chính xác, khách quan và minh bạch hơn.
b. Thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai
Theo Điều 203 Luật Đất đai 2013 quy định thẩm quyền giải quyết tranh chấp
đất đainhư sau (Quốc hội nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam, 2013).
Tranh chấp đất đai đã được hòa giải tại Ủy ban nhân dân cấp xã mà không thành thì được giải quyết như sau:
- Tranh chấp đất đai mà đương sự có Giấy chứng nhận hoặc có một trong các loại giấy tờ quy định tại Điều 100 (Luật Đất đai 2013) và tranh chấp về tài sản gắn liền với đất thì do Tòa án nhân dân giải quyết;
- Tranh chấp đất đai mà đương sự không có Giấy chứng nhận hoặc không có một trong các loại giấy tờ quy định tại Điều 100 (Luật Đất đai 2013) thì
đương sự chỉđược lựa chọn một trong hai hình thức giải quyết tranh chấp đất đai theo quy định sau đây:
Học viện Nông nghiệp Việt Nam – Luận văn Thạc sỹ Khoa học Nông nghiệp Page 22 + Nộp đơn yêu cầu giải quyết tranh chấp tại Ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền; + Khởi kiện tại Tòa án nhân dân có thẩm quyền theo quy định của pháp luật về tố tụng dân sự.
- Trường hợp đương sự lựa chọn giải quyết tranh chấp tại Ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền thì việc giải quyết tranh chấp đất đai được thực hiện như sau:
+ Trường hợp tranh chấp giữa hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư với nhau thì Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện giải quyết; nếu không đồng ý với quyết định giải quyết thì có quyền khiếu nại đến Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh hoặc khởi kiện tại Tòa án nhân dân theo quy định của pháp luật về tố tụng hành chính;
+ Trường hợp tranh chấp mà một bên tranh chấp là tổ chức, cơ sở tôn giáo, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài thì Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh giải quyết; nếu không đồng ý với quyết định giải quyết thì có quyền khiếu nại đến Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường hoặc khởi kiện tại Tòa án nhân dân theo quy định của pháp luật về tố tụng hành chính;
- Người có thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai phải ra quyết định giải quyết tranh chấp. Quyết định giải quyết tranh chấp có hiệu lực thi hành phải được các bên tranh chấp nghiêm chỉnh chấp hành. Trường hợp các bên không chấp hành sẽ bị cưỡng chế thi hành.
Theo quy định là vậy, tuy nhiên nhiều vụ việc tranh chấp Quyền sử dụng đất các cơ quan Tòa án khi tiếp nhận vụ việc thuộc thẩm quyền đã hướng dẫn cho công dân khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính trong việc cấp Giấy chứng nhận Quyền sử dụng đất hoặc trong việc ban hành các giấy tờ quy định tại Điều 100 Luật Đất đai 2013 (vụ việc tranh chấp dân sự chuyển sang khiếu nại hành chính). Trong khi đó, các cơ quan hành chính khi tiếp nhận cho rằng: Vụ việc về bản chất là tranh chấp và thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án nhân dân. Như
vậy, qui định của pháp luật về thẩm quyền giải quyết tưởng rằng đã rõ ràng, nhưng trong thực tế áp dụng lại nảy sinh nhiều bất cập, còn nhiều cách hiểu và áp dụng khác nhau của các cơ quan có thẩm quyền khi tiếp nhận xử lý đơn thư. Từđó công dân, tổ chức phải đi lại nhiều lần và ít nhiều gây bức xúc, giảm niềm tin của nhân
Học viện Nông nghiệp Việt Nam – Luận văn Thạc sỹ Khoa học Nông nghiệp Page 23 dân và cơ quan Nhà nước. Do đó, thẩm quyền giải quyết các vụ việc tranh chấp đất
đai cần phải quy định một cách rõ ràng hơn, để khi các cơ quan có thẩm quyền giải quyết áp dụng không có “cơ sở, căn cứ” đểđùn đẩy trách nhiệm cho nhau, tạo hiệu
ứng không tốt trong việc vận hành bộ máy Nhà nước.
Nói chung, giải quyết tốt, có kết quả một vụ việc tranh chấp quyền sử dụng
đất là sự hội tụđầy đủ nhiều yếu tố chủ quan và khách quan. Trong nhiều yếu tốđó, chính sách, pháp luật quy định về giải quyết tranh chấp đất đai nằm trong hệ thống thượng tầng là rất quan trọng, cần phải được sửa đổi kịp thời, đầy đủ. Như thế, mới góp phần giải quyết tốt một trong những quan hệ đất đai đang được xem là nhạy cảm trong thời điểm hiện nay.
1.3.1.2. Quy trình giải quyết khiếu nại, tranh chấp đất đai
a. Quy trình giải quyết khiếu nại vềđất đai
Để quyền khiếu nại hành chính được bảo đảm, nhà nước quy định trình tự, thủ tục để giải quyết khiếu nại hành chính. Có thể nói giải quyết khiếu nại hành chính là một quá trình bao gồm nhiều khâu kể từ việc tiếp nhận và thụ lý các đơn thư khiếu nại đến việc tiến hành xác minh, kết luận, kiến nghị và ra quyết định giải quyết khiếu nại hành chính của người giải quyết khiếu nại hành chính. Trình tự, thủ
tục giải quyết khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về đất đai thực hiện theo quy định của pháp luật về khiếu nại (Điều 204 Luật Đất đai năm 2013). Vậy, quy trình giải quyết khiếu nại về đất đai thực hiện theo quy trình giải quyết khiếu nại của Luật Khiếu nại năm 2011 (giống với quy trình giải quyết khiếu nại hành chính). Theo Thông tư 07/2013/TT-TTCP ngày 31/10/2013 của Thanh tra Chính phủ quy định về quy trình giải quyết khiếu nại hành chính gồm các bước sau:
Bước 1: Thụ lý, chuẩn bị xác minh nội dung khiếu nại Bước 2: Tiến hành xác minh nội dung khiếu nại
Bước 3: Ban hành, gửi, công khai quyết định giải quyết khiếu nại và lập, quản lý hồ sơ giải quyết khiếu nại.
Nghiên cứu về trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính tại các cơ
Học viện Nông nghiệp Việt Nam – Luận văn Thạc sỹ Khoa học Nông nghiệp Page 24 kiện hành chính tại toà án.
Về giải quyết khiếu kiệ hành chính nói chung, hầu hết các nước sử dụng hai thủ tục là: thủ tục hành chính (do các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện bằng thủ tục hành chính) và thủ tục tư pháp (do cơ quan tư pháp - toà án - thực hiện được thực hiện bằng thủ tục tố tụng). Ngoài ra, một số nước còn giải quyết bằng thủ tục tài phán hành chính (vấn đề này một số cơ quan của Việt Nam đã nghiên cứu nhiều năm). Mỗi thủ tục đều có những đặc điểm riêng, có những ưu điểm nhưng cũng có những nhược điểm cần phải được nghiên cứu để hoàn thiện. Ớ Việt Nam hiện nay,