7. Kết cấu của luận văn:
1.2.2. Phương tiện chính trị để Đảng lãnh đạo bộ máy chính quyền địa
phương nói chung, chính quyền cấp xã nói riêng.
Pháp luật là phương tiện mà thông qua đó Đảng Cộng sản Việt Nam lãnh đạo xã hội. Ở nước ta, Đảng Cộng sản Việt Nam là lực lượng lãnh đạo Nhà nước và xã hội, sự lãnh đạo của Đảng được thực hiện bằng đường lối chính sách, nhưng đường lối chính sách của Đảng lại được Nhà nước thể chế hóa thành pháp luật, do vậy pháp luật được coi là một trong những phương tiện mà thông qua đó Đảng lãnh đạo Nhà nước và xã hội. Có thể khẳng định, pháp luật là hình thức biểu hiện tập trung nhất đường lối chính sách của Đảng và đưa đường lối chính sách của Đảng vào đời sống xã hội. Pháp luật thể hiện đường lối chính sách của Đảng một cách chi tiết, đặc thù dưới dạng các quy tắc xử sự mang tính bắt buộc chung với toàn xã hội và được bảo đảm thực hiện bằng nhà nước. Dưới hình
18
thức pháp luật, đường lối chính sách của Đảng sẽ được triển khai thực hiện nhanh, chính xác và có hiệu quả cao trên quy mô toàn xã hội.
Đảng là hạt nhân giữ vai trò lãnh đạo toàn bộ hệ thống và toàn xã hội. Điều này được ghi trong văn bản pháp luật cao nhất là Hiến pháp, đây là cơ sở pháp lý xác nhận một thực tế lịch sử về vai trò lãnh đạo của Đảng trong cách mạng dân tộc, dân chủ nhân dân và ngày nay trong cách mạng XHCN, không có vai trò lãnh đạo của Đảng thì cũng không thể có được quyền làm chủ của nhân dân trong sự nghiệp xây dựng CNXH. Đảng thực hiện sự lãnh đạo toàn diện trên những lĩnh vực như kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội, hoạt động xây dựng, thực hiện pháp luật.... Sự lãnh đạo tuyệt đối của Đảng được thể hiện dưới các hình thức:
- Đảng hoạch định chiến lược, chính sách và những mục tiêu cơ bản đối với sự phát triển kinh tế, chính trị, văn hóa – xã hội.
- Đảng thường xuyên phát hiện, đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ cán bộ có phẩm chất, năng lực để giới thiệu vào nắm giữ các cương vị quan trọng trong bộ máy chính quyền.
- Đảng kiểm tra việc thực hiện các đường lối chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước thông qua hệ thống các biện pháp khác nhau.
Sự lãnh đạo của Đảng được thực hiện thông qua các tổ chức cơ sở do Đảng thành lập trong các cơ quan nhà nước, các Đảng viên làm việc trong bộ máy chính quyền, vấn đề quan trọng là tiếp tục đổi mới quá trình thể chế hóa chủ trương, đường lối của Đảng thành hoạt động của Nhà nước. Yêu cầu của việc tổ chức bộ máy chính quyền cấp xã sao cho hệ thống chính quyền thực sự là cơ quan thể hiện ý chí của Đảng cầm quyền và cũng là ý chí của nhân dân, mọi hoạt động của chính quyền thể hiện và thực hiện đường lối của Đảng.
Trước hết cần đề cao và thực hiện nhất quán các chuẩn mực dân chủ
và pháp quyền trong Đảng, trong Nhà nước và xã hội. Hạn chế lớn nhất, từ trước đến nay, là hệ thống tổ chức, thể chế và cơ chế quyền lực, những quy
19
định về các biện pháp và các điều kiện, các chế tài để kiểm tra, giám sát quyền lực không rõ ràng; đặc biệt là chế độ trách nhiệm của tổ chức và cá nhân bị xem nhẹ và suy yếu nghiêm trọng. Để khắc phục từng bước những hạn chế trên cần phải hoàn thiện hệ thống pháp luật, tăng tính cụ thể, khả thi của các quy định trong văn bản pháp luật. Xây dựng và hoàn thiện thể chế giám sát, kiểm tra tính hợp hiến và hợp pháp trong các hoạt động và quyết định của các cơ quan công quyền. Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam tuân thủ sự lãnh đạo của Đảng, đồng thời Đảng hoạt động và thực hiện sự lãnh đạo phù hợp với tinh thần pháp luật, trong khuôn khổ pháp luật, không đứng trên Nhà nước, xã hội công dân và luật pháp.
Đồng thời với đó là việc nâng cao hiệu quả công tác kiểm tra, giám sát đối với hệ thống chính quyền cấp xã, Đảng lãnh đạo bằng công tác kiểm tra, giám sát, kể cả kiểm tra, giám sát cơ quan nhà nước ở cấp vĩ mô, và vấn đề này phải được luật pháp hóa. Thông qua hoạt động kiểm tra, giám sát, Đảng phát hiện những thiếu sót, lệch lạc trong hoạt động của chính quyền để kịp uốn nắn, đồng thời phát hiện những nhân tố mới, những vấn đề mới nảy sinh để bổ sung, hoàn chỉnh đường lối, chính sách cho phù hợp với sự phát triển của thực tiễn. Trong chủ nghĩa xã hội, người lao động hoạt động không phải chỉ với tư cách người công dân, mà còn với tư cách người chủ tư liệu sản xuất của xã hội. Do đó, đặc điểm dân chủ xã hội chủ nghĩa là có sự thống nhất giữa quyền công dân và quyền làm chủ xã hội của người chủ tư liệu sản xuất. "Dân là gốc", tất cả là do dân, vì dân, quyền lực của dân là tối cao. Hoạt động của Đảng Cộng sản nắm quyền lãnh đạo là theo xu hướng tất yếu đó.
1.2.3. Căn cứ pháp lý để tổ chức bộ máy và hoạt động của chính quyền cấp xã.
Pháp luật là cơ sở pháp lý để bộ máy nhà nước Việt Nam xã hội chủ nghĩa tổ chức và hoạt động. Nhà nước không thể tồn tại thiếu pháp luật, nó cần tới pháp luật để tổ chức bộ máy của mình, quy định thẩm quyền của các cơ quan nhà nước, xác định mối quan hệ giữa các cơ quan nhà nước với nhau, giữa các
20
cơ quan nhà nước với các tổ chức xã hội và nhân dân, bảo đảm được tính chặt chẽ, chính xác, tính thống nhất và tạo ra sức mạnh tổng hợp của bộ máy nhà nước. Bộ máy nhà nước được tổ chức và hoạt động theo pháp luật sẽ tránh được hiện tượng chồng chéo, mâu thuẫn hoặc tùy tiện, lạm quyền, tạo ra một cơ chế đồng bộ thực hiện có hiệu quả quyền lực của nhân dân. Do vậy, bên cạnh những quy định của Hiến pháp, mỗi cơ quan trong bộ máy nhà nước đều được tổ chức và hoạt động theo những văn bản pháp luật nhất định. Như vậy pháp luật luôn tác động, hỗ trợ, tạo tiền đề cho sự tồn tại và phát triển của Nhà nước.
1.2.3.1. Tổ chức và hoạt động của HĐND cấp xã theo quy định của pháp luật hiện hành
Theo Điều 1 Luật Tổ chức HĐND và UBND 2003: “Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên.”
HĐND là cơ quan đại biểu, đại diện cho ý chí, nguyện vọng, lợi ích và quyền làm chủ của nhân dân và là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, HĐND cấp xã được hình thành bởi các đại biểu HĐND do nhân dân trong xã trực tiếp bầu ra theo nguyên tắc phổ thông, bình đẳng và bỏ phiếu kín. Đại biểu HĐND cấp xã đại diện cho ý chí của nhân dân xã, tuyên truyền, vận động nhân dân và gương mẫu thực hiện chính sách pháp luật, động viên nhân dân tham gia các hoạt động quản lý nhà nước.
Về mặt chức năng, HĐND cấp xã cũng như các HĐND cũng như các cấp HĐND khác có ba chức năng: quyết định những chủ trương, biện pháp quan trọng tại địa phương theo quy định của pháp luật; đảm bảo thi hành văn bản của các cơ quan cấp trên tại địa phương và thực hiện quyền giám sát đối với hoạt động của Thường trực HĐND cấp xã, UBND cấp xã tại địa phương mình, giám sát việc thực hiện nghị quyết do mình ban hành và giám sát việc tuân theo pháp luật củ các cơ quan, tổ chức, đơn vị và cá nhân công dân trên địa bàn địa phương mình.
21
Về mặt tổ chức, HĐND cấp xã chỉ có duy nhất một bộ phận đó là Thường trực HĐND (khác với cơ cấu tổ chức của HĐND cấp tỉnh và cấp huyện có các ban chuyên môn).
Thường trực HĐND cấp xã do HĐND cùng cấp bầu ra trong số đại biểu HĐND tại kỳ họp đầu tiên của mỗi khóa HĐND, theo thể thức: bầu Chủ tịch HĐND theo sự giới thiệu của chủ tọa kỳ họp, bầu Phó Chủ tịch HĐND theo sự giới thiệu của Chủ tịch HĐND. Đại biểu HĐND có quyền ứng cử và đề cử người khác vào các chức vụ đó. Thành viên của Thường trực HĐND không thể đồng thời là thành viên của UBND cùng cấp. Kết quả bầu cử phải được Thường trực HĐND cấp trên trực tiếp phê chuẩn; trong khi chờ phê chuẩn, những người được bầu giữ các chức vụ trên được thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình ngay sau khi bầu. Nhiệm kỳ của Thường trực HĐND cấp xã, bao gồm cả nhiệm kỳ của Chủ tịch và Phó Chủ tịch HĐND, theo nhiệm kỳ của HĐND; Chủ tịch HĐND cấp xã không được giữ chức vụ đó quá hai nhiệm kỳ liên tục.
Các hình thức hoạt động của HĐND cấp xã: - Các kỳ họp của HĐND
- Thường trực HĐND
- Hoạt động của các đại biểu HĐND
1.2.3.2. Tổ chức và hoạt động của UBND cấp xã theo quy định của pháp luật hiện hành
UBND cấp xã do HĐND cấp xã bầu là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của các cơ quan Nhà nước cấp trên và nghị quyết của HĐND.
Theo đó, UBND cấp xã do HĐND cấp xã thành lập, có nhiệm kỳ theo nhiệm kỳ của HĐND; UBND cấp xã bên cạnh việc chịu sự quản lý, điều hành, chấp hành mệnh lệnh của cơ quan hành chính nhà nước cấp trên còn là cơ quan chịu trách nhiệm chủ yếu trong việc chấp hành, tổ chức triển khai thực hiện các
22
văn bản, nghị quyết của HĐND cấp xã, phải chịu trách nhiệm trước HĐND về việc thực hiện các công tác của mình, chịu sự giám sát của HĐND; thành viên UBND có thể bị HĐND miễn nhiệm, bãi nhiệm hoặc bỏ phiếu tín nhiệm. UBND xã bên cạnh đó có vai trò rất quan trọng đó là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương với chức năng quản lý hành chính nhà nước trên các lĩnh vực của đời sống xã hội theo các quy định của pháp luật và chỉ đạo, điều hành từ cơ quan hành chính nhà nước cấp trên.
Theo điều 119 và 122 Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003, UBND cấp xã có từ 03 đến 05 thành viên gồm có Chủ tịch, Phó Chủ tịch và các ủy viên. Chủ tịch UBND cấp xã phải là đại biểu HĐND cùng cấp, các thành viên khác không nhất thiết phải là đại biểu HĐND. Trong nhiệm kỳ, nếu khuyết Chủ tịch UBND thì người được giới thiệu để HĐND cấp xã bầu không nhất thiết phải là đại biểu HĐND.
UBND cấp xã do HĐND cùng cấp bầu ra theo nguyên tắc bỏ phiếu kín. HĐND bầu Chủ tịch UBND cấp xã trong số đại biểu HĐND theo sự giới thiệu của Chủ tịch HĐND; tiếp đó bầu Phó Chủ tịch và các thành viên khác của UBND theo sự giới thiệu của Chủ tịch UBND cấp xã băng hình thức bỏ phiếu kín. Đại biểu HĐND cũng có quyền ứng cử và đề cử người khác vào các chức vụ trên. Kết quả bầu cử phải được Chủ tịch UBND cấp huyện phê chuẩn. Chủ tịch UBND cấp xã không được giữ chức vụ đó quá 2 nhiệm kỳ liên tục. Theo điều 11,12,13 Nghị định 107/2004/NĐ – CP, số thành viên UBND cấp xã được quy định như sau:
- Đối với xã miền núi, hải đảo có dân số dưới 5000 người, xã đồng bằng, trung du có dân số dưới 8000 người thì có số thành viên UBND là 3 người, gồm một Chủ tịch, một Phó Chủ tịch và một ủy viên. Trong nhiệm kỳ, HĐND cấp xã có thể ấn định thêm thành viên UBND nhưng tổng số không được quá 5 người và phải được Chủ tịch UBND cấp huyện phê chuẩn.
23
- Đối với xã miền núi, hải đảo có dân số từ 5000 người trở lên, xã đồng bằng, trung du có dân số từ 8000 người trở lên và xã biên giới thì có số thành viên UBND là 5 người, gồm một Chủ tịch, hai Phó Chủ tịch và hai ủy viên.
- Đối với phường, thị trấn thì UBND có 5 thành viên gồm một Chủ tịch, hai Phó Chủ tịch và hai ủy viên.
UBND cấp xã không có các cơ cấu trực thuộc mà chỉ có các chức danh chuyên trách để phụ trách các mảng công việc: Công an, Quân sự, Văn phòng – Thống kê, Địa chính – Xây dựng, Tài chính – Kế toán, Tư pháp – Hộ tịch, Văn hóa – Xã hội.
Các hình thức hoạt động của UBND cấp xã : - Phiên họp của UBND cấp xã
- Hoạt động của Chủ tịch UBND cấp xã và các thành viên khác của UBND cấp xã.
1.2.4. Công cụ quản lý xã hội trên địa bàn:
Cùng với việc xây dựng một Nhà nước kiểu mới, hệ thống pháp luật mới cũng nhanh chóng được xây dựng để ghi nhận, củng cố, bảo vệ và phát triển những thay đổi cơ bản của xã hội về kinh tế, chính trị - xã hội từ phương diện pháp lý. Sự ra đời và tồn tại của pháp luật trong xã hội Việt Nam là tất yếu khách quan vì những lý do sau: thứ nhất, xã hội Việt Nam xã hội chủ nghĩa được thoát thai từ xã hội cũ do đó về mọi phương diện như kinh tế, đạo đức và tinh thần... vẫn còn mang dấu vết của xã hội cũ nên vẫn cần pháp luật để hạn chế, loại bỏ những hình thức kinh tế cũ, tác động làm xuất hiện và phát triển những hình thức kinh tế mới xã hội chủ nghĩa, chuyển đổi xã hội cũ thành xã hội mới tốt đẹp, văn minh, hạnh phúc hơn... thứ hai, xã hội Việt Nam xã hội chủ nghĩa vẫn là xã hội có giai cấp và rất phức tạp nên phải được quản lý bằng pháp luật, cần phải dùng pháp luật để giữ gìn trật tự xã hội, giải quyết những xung đột, tranh chấp trong xã hội, nói cách khác, về mặt vật chất, pháp luật vẫn tồn tại với tư cách là yếu tố điều tiết việc phân phối sản phẩm và định mức lao động giữa
24
những thành viên trong xã hội; về mặt xã hội, pháp luật vẫn rất cần thiết để củng cố và hình thành những nguyên tắc dân chủ xã hội chủ nghĩa; quy định quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm cho các tổ chức và các cá nhân; thiết lập trật tự trong các quan hệ xã hội, trong quan hệ gia đình, trong đời sống sinh hoạt cộng đồng, giải quyết những mâu thuẫn, tranh chấp trong xã hội; bảo vệ chế độ xã hội, chế độ nhà nước, những thành quả cách mạng...
Cùng với sự phát triển của đất nước, hệ thống pháp luật ngày càng được củng cố và hoàn thiện. Những năm gần đây, khi đất nước bước vào thời kỳ đổi mới thì hệ thống pháp luật Việt Nam đã có những bước phát triển nhảy vọt cả về lượng và chất từng bước đáp ứng yêu cầu công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Sự hình thành và phát triển của hệ thống pháp luật ở nước ta đã đánh dấu một bước phát triển trong lịch sử dân tộc Việt Nam. Có thể nói, lần đầu tiên trong lịch sử dân tộc Việt Nam, pháp luật đã bảo vệ lợi ích của số đông trong xã hội – những người lao động, biểu hiện mối quan hệ hợp tác, giúp đỡ lẫn nhau giữa những người lao động không bị áp bức, bóc lột. Ghi nhận và bảo vệ chính quyền nhân dân, pháp luật Việt Nam xã hội chủ nghĩa đã đưa người lao động Việt Nam từ địa vị bị thống trị lên địa vị thống trị xã hội. Với việc quy định những tư liệu sản xuất cơ bản trong xã hội là tài sản chung pháp luật đã bảo đảm cho người lao