2. 1.3 Khái niệm, đặc điểm và vai trò của khối trƣờng đại học công lập
3.1.1. Đổi mới nhận thức về vị trí, vai trò của Nhà nƣớc, trƣờng ĐHCL, thị trƣờng
trƣờng trong mối quan hệ: Nhà nƣớc-GDĐH, trƣờng ĐH và thị trƣờng.
Giáo dục nói chung, GDĐH nói riêng, như đã phân tích ở phần đầu, trước tiên là một dịch vụ, sản phẩm của nó không phải là các loại hàng hóa hữu hình bình thường mà là kiến thức, kỹ năng... được lĩnh hội trong những con người cụ thể, họ vừa là người thụ hưởng dịch vụ GDĐH, vừa là tác nhân ảnh hưởng trực tiếp và mạnh mẽ tới sự vận động và phát triển của hệ thống GDĐH. Đồng thời, GDĐH còn có những sứ mệnh và vai trò, mục tiêu hướng tới cao cả hơn, không chỉ là các mục tiêu kinh tế mà giáo dục còn có ý nghĩa trong việc lưu giữ, truyền bá, phát triển... văn hóa, chống đói nghèo, chống bất bình đẳng trong xã hội...Do vậy, Giáo dục cũng như GDĐH không thể được xem như mọi loại hàng hóa bình thường trong nền kinh tế thị trường; và cũng không thể để GDĐH chịu sự điều chỉnh tối cao của thị trường như với những loại hàng hóa khác.
Thị trường là khái niệm thuộc về kinh tế học, nếu nhìn nhận GDĐH chỉ từ những ý nghĩa cao đẹp của nó mà phủ nhận những tác động của thị trường có phần hơi khiên cưỡng. Tuy nhiên, xem xét GDĐH đồng thời dưới góc độ kinh tế, sẽ thấy, trong lý luận hay trên thực tế, GDĐH đã, đang và không thể trách khỏi hoàn toàn những tác động của quy luật thị trường trong quá trình vận hành và phát triển của mình. Đồng thời, trong bản thân GDĐH cũng có những yếu tố thị trường như quy luật cung cầu, có sự cạnh tranh, có cơ chế điều tiết... Do vậy, có thể nói GDĐH cũng tồn tại và chịu ảnh hưởng ở mức độ nhất định những quy luật thị trường như mọi loại dịch vụ trong nền kinh tế thị trường khác. Sự khác biệt ở đây chỉ là ở mức độ và cường độ ảnh hưởng ( điều này lại được quyết định bởi chính sách GDDDDH của mỗi quốc gia)
82
Nhà nước, từ trong bản chất của mình, có trách nhiệm phải cung ứng cho người dân những loại dịch vụ công mà không phải một tổ chức, cá nhân nào cũng có thể làm được. GDĐH là một trong những trách nhiệm hàng đầu của nhà nước. Tuy nhiên, như đã phân tích, trong bối cảnh hiện nay, nhà nước không thể đáp ứng đủ nhu cầu GDĐH. Vì vậy, nhà nước phải để cho các thành phần khác trong xã hội cùng tham gia cung cấp dịch vụ này. Tuy nhiên, ở bất kỳ quốc gia nào, thông qua các chính sách về GDĐH của mình, Nhà nước đều có sự tác động ở những mức độ khác nhau, điều tiết và tác động tới hành vi của các tác nhân khác trong cung ứng dịch vụ GDĐH, nhằm đảm bảo những mục tiêu chung về xã hội và giáo dục. Trong xu hướng mới hiện nay, ở các nước có nền kinh tế thị trường và GDĐH phát triển, nhà nước vẫn giữ vai trò là người đầu tư chính nhằm đảm bảo công bằng và phát triển ổn định của GDĐH ở cả khu vực công và tư. Ví dụ, tại Bỉ, Nhà nước tài trợ bằng kinh phí cho các trường tư dựa vào số lượng học sinh và kết quả học tập (theo những tiêu chuẩn đánh giá và kiểm định chặt chẽ của nhà nước) của người học. Việc thu hút học sinh và đảm bảo chất lượng là chuyện của nhà trường. Tại Mỹ, Nhà nước không có quyền can thiệp vào những chuyện nội bộ của trường như nội dung giảng dạy, tuyển dụng và bố trí nhân sự, tuyển sinh mặc dù nhà nước đầu tư một khoản kinh phí rất lớn cho GDĐH, 70% sinh viên đại học tại Mỹ được nhân một khoản chi phí nào đó. Tại Pháp trong quy định của Luật GDĐH 2007, các trường đại học được hưởng một quy chế tự chủ rất lớn, Hội đồng trường có quyền lực tối cao, có quyền bầu ra hiệu trưởng, quyết định chính sách, đường hướng phát triển của trường, trong khi Nhà nước vẫn đóng vai trò nhà tài trợ chính.[26]
Các trường đại học, đặc biệt là các trường ĐHCL, có một vị trí rất quan trọng xuất phát từ vai trò chức năng nghiên cứu và đào tạo của mình. Nhà trường, đặc biệt ở các nước có nền GDĐH phát triển có quyền tự chủ rất cao, có vị thế tương đối độc lập trong mối quan hệ với nhà nước. Ở Mỹ, Bộ Giáo dục và Nhà nước trung ương không có quyền quản lý đối với đại học, cũng tương tự tại Pháp, Bộ Ðại học chỉ có quyền can dự vào một trường khi trường đó có những vấn đề đình đám nghiệm trọng. Đối trọng lại, nhà trường cũng có tiếng nói trong việc hình thành các sách lược về GDĐH của nhà nước. Mỗi nhà trường có quyền xây dựng cho riêng mình nội dung chương trình
83
giảng dậy, chất lượng dịch vụ, chất lượng giảng viên…xây dựng nên uy tín và thương hiệu của mình.
Tại Việt Nam, như đã trình bày, nhà nước xác định trong các văn bản pháp luật vai trò là người có trách nhiệm đáp ứng và đảm bảo nhu cầu GDĐH cho mọi người dân, và đang có xu hướng tăng quyền tự chủ cho các trường đại học, mở rộng sự tham gia của các thành phần khác trong xã hội đầu tư vào GDĐH. Tuy nhiên, các chính sách chưa được thực hiện đúng tầm. Trách nhiệm cung cấp tài chính cho GDĐH của nhà nước đang bằng nhiều cách lại có khuynh hướng chuyển sang phía người dân qua các chính sách về học phí. Trong khi đó, nhà nước vẫn nắm quyền tác động và can thiệp tới những vấn đề thuộc về nội bộ của các trường như tuyển sinh, nhân sự, nội dung chương trình giảng dạy. Do đó, các trường đại học Việt Nam, dù đang được đổi mới theo hướng tăng cường tự chủ nhưng có thể thấy, hiệu quả đạt được chưa như mong đợi. Các trường vẫn chịu sự quản lý chung của Bộ GD&ĐT, chưa xây dựng được những đặc trưng riêng, chưa tạo được uy tín tầm quốc tế trong hoạt động nghiên cứu và đào tạo của mình.
Do vậy, trong các nghiên cứu về đổi mới GDĐH, các nhà nghiên cứu đều thống nhất ở nội dung phải đổi mới nhận thức về vai trò của nhà nước, nhà trường và thị trường trong GDĐH.
Đổi mới GDĐH theo hướng tăng quyền tự chủ và nâng cao trách nhiệm xã hội của nhà trường trong điều kiện nền KTTT định hướng XHCN đòi hỏi có sự đổi mới về nhận thức về vai trò của nhà nước trong mối quan hệ với trường ĐHCL. Sự đổi mới nhận thức sẽ tạo ra sự nhất quán về vai trò của nhà nước – cân đối giữa vai trò và trách nhiệm đảm bảo công bằng và thúc đẩy sự phát triển của lợi ích công, với nhu cầu tự chủ của nhà trường, từ đó tạo điều kiện cho sự phát triển đúng hướng và hiệu quả trong các hoạt động của trường ĐHCL.
Vai trò của nhà nước đối với GDĐH hiện nay, có thể hiểu là phải đảm bảo hài hòa giữa trách nhiệm đảm bảo công bằng cho mọi công dân trong khả năng tiếp cận và hưởng thụ dịch vụ GDĐH, đảm bảo sự phát triển ổn định có hệ thống của GDĐH. Mặt khác, phải tạo môi trường và điều kiện cho các trường ĐHCL hoạt động tự chủ, bình đẳng, nhằm thực hiện tốt nhất và đúng hướng chức năng nghiên cứu và đào tạo của
84
mình, đáp ứng nhu cầu phát triển của xã hội và nhu cầu của người học thông qua các công cụ quản lý phù hợp, đăc biệt là bằng các chính sách về tài chính minh bạch, hợp lý, pháp luật về kiểm tra, giám sát hoạt động và kiểm định chất lượng hiệu quả hoạt động của các trường. Đồng thời, phải có sự quản lý điều tiết và định hướng thị trường trong GDĐH phát triển đúng hướng.
Chuyển hướng vai trò của nhà nước sang giám sát thay vì trực tiếp can thiệp sâu vào vấn đề nội bộ của các trường. Nhiều nghiên cứu đã chỉ ra rằng, nhà nước cầm thực hiện vai trò của mình đối với quản lý GDĐH ở tầm vĩ mô. Nghĩa là tập trung vào nhiệm vụ tạo ra một môi trường chính sách, pháp luật theo hướng đảm bảo quyền tự chủ và chịu trách nhiệm cho các trường đại học. Vai trò thống nhất quản lý GDĐH của Chính Phủ cần được dy trì nhưng theo xu hướng đổi mới QLNN về GDĐH hiện nay, đang đòi hỏi Chính Phủ cần có sự chia sẻ quyền lực và sử dụng sự trợ giúp từ các thành phần chuyên môn như các tổ chức xã hội, các trường ĐH, các tổ chức khác liên quan trong việc hoạch định và thi hành chính sách về GDĐH để tăng cường hiệu quả và sự chính xác trong các quyết sách của mình. Một biện pháp khác được nói đến là việc sử dụng các tổ chức mang tính chuyên môn có vai trò như một cơ chế đệm trong công tác quản lý nhà nước về GDĐH như một biện pháp nhằm cân bằng trách nhiệm của nhà nước với sự tự chủ cần thiết của nhà trường. Vai trò giám sát của nhà nước trong QLGDĐH không có nghĩa là nhà nước trực tiếp thực hiện các chính sách GDĐH nhằm đảm bảo sự “tách bạch giữa chức năng chính trị của quá trình hoạch định chính sách ra khỏi chức năng quản lý của quá trình thực hiện chính sách”, theo Chiavo- Campo, Sundaram (2003). Sự tách bạch đó nhằm giảm đi nguy cơ độc quyền mất sự cạnh tranh trong cung cấp dịch vụ giáo dục, giúp tinh gọn bộ máy nhà nước. Đồng thời với việc giảm sự can thiệp trực tiếp vào hoạt động của các trường ĐH, nhà nước cần tăng cường công tác giám sát và đảm bảo tính minh bạch công khai trong chế độ báo cáo, giải trình của các trường đại học đối với các nguồn lực được đầu tư từ phía nhà nước. Bên cạnh đó là trách nhiệm phải đảm bảo chất lượng và kết quả hoạt động của các trường từ phía nhà nước phải được đảm bảo thông qua các công cụ và cơ chế kiểm định chất lượng công khai và chặt chẽ. Tóm lại, nhà nước phải có trách nhiệm đảm bảo
85
cung ứng dịch vụ GDĐH một cách tốt nhất với chất lượng được đảm bảo mà không can thiệp làm mất đi tính tự chủ trong hoạt động của các trường đại học.
Trong bối cảnh nền kinh tế thị trường định hướng XHCN như ở Việt Nam, nhà nước cần có vai trò trong việc định hướng và sử dụng hợp lý các yếu tố có lợi của thị trường, hạn chế mức tối đa những tiêu cực nảy sinh nhằm làm tăng hiệu quả cung ứng dịch vụ GDĐH. Vai trò này của nhà nước có thể được thực hiện thông qua các biện pháp như: bằng con đường hoạch định chính sách và xây dựng pháp luật, nhà nước định ra các nguyên tắc trong hoạt động của các chủ thể trong môi trường KTTT định hướng XHCN, giải quyết các xung đột nhằm đảm bảo sự công bằng và hiệu quả nhưng không làm mất đi tính cạnh tranh giữa các nhóm lợi ích trong hoạt động cung cấp và sử dụng dịch vụ GDĐH.
Trong mối quan hệ giữa nhà nước – trường ĐH và thị trường, để đổi mới hiệu quả nền GDĐH, không chỉ đòi hỏi sự đổi mới trong vai trò và phương thức quản lý nhà nước về GDĐH mà còn cần có sự đổi mới về vai trò cũng như đổi mới phương thức hoạt động của các trường ĐHCL.
Không thể phủ nhận và giảm bớt đi vai trò của hệ thống trường ĐHCL trong nhiệm vụ đảm bảo công bằng cho khả năng tiếp cận dịch vụ GDĐH của mọi người dân, đảm bảo sự ổn định và hệ thống trong quá trình phát triển của GDĐH qua hoạt động nghiên cứu và đào tạo của các trường này. Tuy nhiên, trong nhu cầu đổi mới, các trường ĐHCL ở nước ta cần được nhìn nhận và trao cho nhiều quyền tự chủ để giúp các trường chủ động, sáng tạo thực hiện tốt nhất chức năng nghiên cứu và đào tạo của mình. Các trường ĐHCL không chỉ là các cơ sở GDĐH thông thường, chỉ chuyên tâm thực hiện chức năng nghiên cứu và đào tạo của riêng mình, mà nó còn là các đơn vị hành chính sự nghiệp, nghĩa là nó vừa phải đảm bảo hài hòa chức năng phục vụ và cung ứng dịch vụ công cho xã hội mà nó còn phải chịu sức ép cạnh tranh từ thị trường như mọi chủ thể khác tham gia trong hoạt động cung ứng dịch vụ GDĐH. Đồng thời, các trường ĐHCL, trong mối quan hệ với nhà nước, còn chịu cơ chế quản lý hành chính chặt chẽ và cơ chế giám sát nghiêm ngặt. Do đó, trong tổ chức và hoạt động của mình đòi hỏi các trường phải được trao nhiều hơn nữa quyền tự chủ và một hành lang pháp lý đảm bảo việc thực tế hóa các quyền đó của khối trường ĐHCL.
86
Trong điều kiện kinh tế thị trường và xu hướng tăng cường tự chủ, hiện nay các trường ĐHCL đã, đang và sẽ nhận được nhiều quyền tự quyết hơn. Do đó, cần có những nhận thức cũng như sự khẳng định lại vai trò cung ứng dịch vụ công của các trường. Đồng thời cần có các cơ chế giải trình và cơ chế chịu trách nhiệm đảm bảo cho các trường không đi chệch khỏi mục tiêu công ích của mình. Trong xu hướng đổi mới GDĐH hiện nay, các trường ĐHCL có vai trò chủ động hơn trong tổ chức và hoạt động của mình. Trước đây, các trường làm theo chỉ thị, kế hoạch, chờ phê duyệt, thì nay trong nhiều lĩnh vực và trong giới hạn phạm vi, các trường được tự điều chỉnh, tự lên kế hoạch, tự tìm nguồn tài chính, tự chịu trách nhiệm cho hoạt động của mình. Do đó, đòi hỏi nhà nước phải trao quyền và tạo cơ chế bằng pháp luật cho các trường để các trường có thể chủ động thực hiện các hoạt động của mình. Song hành với đó là cơ chế giám sát đảm bảo trách nhiệm giải trình và chịu trách nhiệm của các trường với các quyết định đưa ra.
Trong mối quan hệ với nhà nước và với các trường ĐH ngoài khối công lập, các trường ĐHCL cần có sự bình đẳng về quyền và nghĩa vụ với các trường ngoài công lập, cần có sự độc lập nhất định trong tổ chức và hoạt động của mình, tránh bị can thiệp quá sâu vào hoạt động từ phía các có quan QLNN. Điều đó đảm bảo cho các trường vừa thực hiện trách nhiệm và nghĩa vụ cung ứng dịch vụ công của một đơn vị hành chính sự nghiệp, vừa đảm bảo cho các trường thực hiện chức năng nghiên cứu khoa học và đào tạo của mình. Trong quản lý nội bộ, các trường cần được tự chủ về nghiên cứu khoa học, công tác tổ chức và tự chủ về tài chính. Tự chủ về tài chính là một nội dung quan trọng giúp các trường tháo gỡ những vướng mắc trong vấn đề kinh phí hoạt động và nghiên cứu khoa học, đồng thời là tiền đề tạo ra sự độc lập cho các trường thực hiện các nội dung tự chủ khác. Tuy nhiên, đi cùng với quyền tự chủ về tài chính phải là các nghĩa vụ được pháp luật xác định một cách rõ ràng và có cơ chế kiểm soát, xử lý sai phạm một cách minh bạch hiệu quả nhằm đảm bảo hài hòa các chức năng và nhiệm vụ của nhà trường với xã hội.
Đồng thời, một biện pháp được đề cập đến trong nhiều công trình nghiên cứu về đổi mới GDĐH chính là đổi mới từ trong nội bộ cơ cấu tổ chức của các trường ĐHCL. Hiện nay, trong các văn bản pháp luật hiện hành cũng như Luật GDĐH 2012
87
sắp có hiệu lực, các quy định về cơ cấu tổ chức quản lý trường ĐHCL được thết kế theo khuynh hướng tăng cường vai trò độc lập tự quyết cho các trường. Đó cũng là xu hướng đổi mới hợp với xu hướng chung của đổi mới GDĐH trên thế giới cũng như phù hợp với bối cảnh thực tế của Việt Nam.
Hiện nay có một xu hướng trong đổi mới hoạt động quản trị trường đại học theo hướng tăng cường quyền lực cho Hội đồng trường và Hiệu trưởng nhằm đáp ứng với những biến động và khó khăn trong bối cảnh kinh tế thị trường. Nhiều nghiên cứu