2. 1.3 Khái niệm, đặc điểm và vai trò của khối trƣờng đại học công lập
2.2.Thực trạng pháp luật điều chỉnh tổ chức và hoạt động của khối trƣờng ĐHCL
ĐHCL
Đổi mới về QLNN và đổi mới về tài chính là hai nội dụng quan trọng trong yêu cầu đổi mới GDĐH nói chung đã được ghi nhận trong Báo cáo 760/BC-BGDĐT về sự phát triển của hệ thống giáo dục đại học, các giải pháp đảm bảo và nâng cao chất lượng đào tạo, khối trường ĐHCL nói riêng ở nước ta. Trong khuân khổ luận văn này, người viết sẽ không đi sâu vào tìm hiểu toàn bộ hệ thống pháp luật liên quan tới khối trường ĐHCL, mà chỉ giới hạn những nội dung liên quan tới QLNN và tài chính, bộ máy tổ chức của các trường.
2.1.1. Pháp luật về quản lý Nhà nƣớc đối với Trƣờng Đại học công lập
Theo Guy Neave có 4 mô hình QLNN với các trường ĐH:
Mô hình Napoleon : Nhà nước sử dụng ĐH như một công cụ để hiện đại hóa xã hội. Nội dung của mô hình này là sự kiểm soát chặt chẽ của nhà nước của nhà nước qua việc tài trợ cho nhà trường và việc bổ nhiệm các chức vụ quản lý.
Mô hình Humboldt đề cao tính độc lập và quyền tự do trong việc nghiên cứu khoa học. Trách nhiệm của nhà nước là đảm bảo tính độc lập tròng nghiên cứu khoa học và đào tạo của trường đại học.
Mô hình Hoa kỳ là sự kết hợp giữa triết lý Humboldt và quy luật thị trường, đề cao tính đại chúng trong GDĐH
Mô hình Anh đề cao sự tự trị, các trường đại học được quyền tự phân phối phần kinh phí do nhà nước cấp,đồng thời quan tâm tới sự phát triển toàn diện của sinh viên
Theo Bikas C. Sanyal, mô hình quản lý giáo dục ĐH có thể phân thành 4 hệ thống chính như sau:
- Hệ thống hoạt động theo tự điều chỉnh và có tinh thần trách nhiệm. - Hệ thống quá độ đến tự điều chỉnh.
- Hệ thống hoạt động theo tự điều chỉnh nhưng đầy khó khăn. - Hệ thống hoạt động theo kế hoạch hóa tập trung và có kiểm soát.
Theo Burton Clark căn cứ vào sự phân chia quyền lực ra quyết định trong toàn bộ hệ thống giáo dục ĐH, đã phân thành 3 mô hình cơ bản:
44
+ mô hình thứ nhất: điển hình là Châu Âu lục địa, giao quyền ở cơ sở cho các khoa, sau đó ở trên cho cán bộ chính phủ, còn một chút quyền hạn ở mức cơ quan hành chính của các trường ĐH;
+ mô hình thứ hai: điển hình là Vương quốc Anh, giao quyền cơ sở cho các khoa cùng với một số ít quyền lực cho cấp hành chính, nhưng rất ít cho cấp chính phủ;
+mô hình thứ ba: điển hình là Hoa Kỳ, giao quyền ở cấp trung gian là ban quản trị và hành chính của trường, một số quyền ở cấp bộ môn và rất ít cho cấp chính phủ. [11]
Trong điều kiện bối cảnh cũng như những xu thế mới đang hình thành trong GDĐH: Mở rộng nhanh quy mô và đa dạng hóa các loại hình cung ứng GDĐH; sự gia tăng sức ép tài chính; sự tác động ngày càng lớn hơn của xu hướng thị trường hóa trong GDĐH; yêu cầu nâng cao trách nhiệm xã hội của các trường ĐH ngày càng được coi trọng; Sự đòi hỏi nâng cao chất lượng và năng suất trong hoạt động cải cách GDĐH[10], kéo theo đó là sự thay đổi trong quan niệm về vai trò của nhà nước trong quản lý GDĐH. Ngày nay, Nhà nuớc ở nhiều quốc gia trên thế giới không còn là nơi duy nhất cung cấp tài chính cho các cơ sở GD-ĐT và các trường ĐH không còn là nơi duy nhất cung cấp GDĐH (UNESCO, 2010). Do đó, có nhiều ý kiến cho rằng mô hình trường ĐHCL với sự quản lý của nhà nước ngày càng kém hiệu quả và không còn phù hợp. Nhưng, vai trò của nhà nước và hệ thống trường ĐHCL như đã trình bày ở phần trên là không thể phủ nhận. Vì vậy, một chương trình cải tổ với mô hình “quản lý nhà nước mới” (Unessco 2010) đã thu hút được nhiều hệ thống GDĐH trên thế giới. Mô hình này đề cao và khuyến khích sự tự chủ của các trường trong điều kiện cắt giảm ngân sách đầu tư của Nhà nước và vận dụng hợp lý yếu tố thị trường trong GDĐH.
* Định nghĩa:
Ở Việt Nam, Về tổng quan, Quản lý nhà nước về giáo dục và đào đạo (QLNN về GD&ĐT) là việc nhà nước thực hiện quyền lực công để điều hành, điều chỉnh toàn bộ các hoạt động GD&ĐT trong phạm vi toàn xã hội nhằm thực hiện mục tiêu giáo dục của Nhà nước.[12]
Ngoài ra còn một số quan điểm khác như: QLNN về GD-ĐT là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bàng quyền lực nhà nước đối với các hoạt động GD-ĐT do các cơ quan quản lí có trách nhiệm về giáo dục của Nhà nước từ trung ương đến cơ sở tiến
45
hành để thực hiện chức năng, nhiệm vụ theo qui định của Nhà nước nhằm phát triển sự nghiệp GD-ĐT, duy trì kỉ cương, thoả mãn nhu cầu GD-ĐT của nhân dân thực hiện mục tiêu GD-ĐT của nhà nước.
Đối với GDĐH, Quản lý của nhà nước về GDĐH là việc nhà nước sử dụng quyền lực công để điều điều hành, điều chỉnh toàn bộ các hoạt động GDĐH theo mục tiêu của mình. Theo Lê Văn Giạng (2001) xem đó là việc quyết định các chủ trương quản lý; tổ chức bộ máy để thực hiện nhiệm vụ và chủ trương quản lý; lựa chọn, sắp xếp cán bộ và bộ máy; giáo dục, bồi dưỡng và ra chính sách khích lệ cán bộ; kiểm tra và đánh giá kết quả việc quản lý [13]. Còn Trần Kiểm (2006) thì cho rằng đó là những tác động tự giác của chủ thể quản lý đến tất cả các mắt xích của hệ thống nhằm thực hiện có chất lượng và hiệu quả mục tiêu phát triển GDĐH [14].
Trong khái niệm QLNN về GDĐH nổi lên 3 bộ phận chính, đó là chủ thể ; khách thể và mục tiêu GDĐH. Chủ thể QLNN về GDĐH là các cơ quan có nhẩm quyền ( chủ yếu là các cơ quan hành chính nhà nước, nhưng trong xu thế đổi mới cung ứng dịch vụ công hiện nay đang có sự thay đổi theo hướng cơ quan trung ương tăng cường ủy thác chức năng quản lý cho các cấp và các tổ chức khác. Khách thẻ của QLNN về GDĐH là hệ thống GDĐH và hoạt động GDĐH trong các cơ sở GDĐH. Mục tiêu GDĐH: về tổng thể đó là việc bảo đảm trật tự ý cương trong các hoạt động GDĐH: để thực hiện được mục tiêu nâng cao dân trí, đào tạo nhân lực bồi dưỡng nhân tài cho xã hội, hoàn thiện và phát triển nhân cách của công dân.
QLNN về GDĐH là QLNN về một ngành, một lĩnh vực cụ thể nhưng nó cũng có những tính chất của QLNN và QLHCNN nói chung, ở đây chỉ xin nhắc lại những tính chất cần lưu ý, đó là:
+ Tính lệ thuộc vào chính trị: QLNN về GDĐH phục lùng và phục vụ nhiệm vụ chính trị; tuân thủ chủ trương đường lối của Đảng và nhà nước.
+ Tính xã hội: GDĐH là sự nghiệp của NN và của toàn XH. Trong QLNN về GDĐH cần phải coi trọng tính XH hóa và dân chủ hóa. GDĐH luôn phát triển trong mối quan hệ với sự phát triển của KT-XH vì vậy QLNN về GĐH cần lưu ý tính
46
+ Tính pháp quyền: QLNN là QL bằng pháp luật; QLNN về GDĐH cũng phải tuân thủ hành lang pháp lí mà nhà nước đã quy định cho một hoạt động QL các hoạt động GDĐH: Tăng cường pháp chế XHCN.
+ Tính chuyên môn nghiệp vụ: Công chức hoạt động trong lĩnh vực GDĐH cần phải được đào tạo với các trình độ tương ứng với các ngạch, bậc đã được quy định. Việc tuyển chọn công chức cần đáp ứng các chuẩn mà nhà nước đã ban hành.
+ Tính hiệu lực hiệu quả: Lấy hiệu quả của hoạt động chuyên môn-nghiệp vụ để đánh giá cán bộ công chức, viên chức ngành GDĐH; Chất lượng, hiệu quả và sự bảo đảm trật tự kỷ cương trong GDĐH là thước đo trình độ, năng lực, uy tín của các cơ sở GDĐH và của các cơ quan QLNN về GDĐH. (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
+ Tính thường xuyên: Hoạt động QLNN được duy trì đều đặn, liên tục để bảo vệ, giúp đỡ, cung cấp và quy định GDĐH.
+Chịu sự tác động của cơ chế thị trường và xu thế GDĐH thế giới: QLNN phải cân nhắc tín hiệu từ thị trường và cũng không thể đứng ngoài sự chuyển biến của GDĐH toàn cầu.
Nói tóm lại, QLNN về GDĐH, “là tác động (can thiệp hoặc không can thiệp) mang tính pháp lý của các chủ thể QLNN có thẩm quyền đến hoạt động GDĐH và các yếu tố động lực (cơ sở GDĐH, tổ chức trung gian, khách hàng của cơ sở GDĐH: sinh viên, người sử dụng lao động v.v...) và hoạt động GDĐH thông qua hệ thống cơ chế, chính sách và chiến lược phù hợp với quy luật khách quan, khung cảnh quốc gia và quốc tế; nhằm phát huy cao nhất vai trò của cơ sở GDĐH, thực hiện mục tiêu phát triển hiệu quả, đảm bảo sự phù hợp và công bằng trong GDĐH.”[15]
*Nội dung pháp luật về quản lý và phương thức quản lý nhà nước về GDĐH
Các quy định về nội dung quản lý và bộ máy quản lý nhà nước về GDĐH đã được quy định tại Điều 99; 100 Luật GD 2005 sđbx, và trong Luật Giáo dục đại học 2012, được quy định chính thức tại Chương XI, từ điều 68 tới Điều 71. Qua các quy định trên có thể nói nội dung QLNN về GDĐH có thể gom lại thành 4 nhóm nội dung chủ yếu:
(1) Hoạch định chính sách cho GDĐH. Lập pháp và lập qui cho các hoạt động GDĐH. Thực hiện quyền hành pháp trong QL GDĐH.
47 (2) Tổ chức bộ máy QLNN về GDĐH.
(3) Huy động và quản lí các nguồn lực để phát triển sự nghiệp GDĐH.
(4) Thanh tra, kiểm soát nhằm thiết lập trật tự kỉ cương pháp luật trong hoạt động QL GDĐH và phát triển sự nghiệp GDĐH.
(5) Thành lập các trường ĐHCL khi cần thiết.
Về cơ bản, nội dung và phương thức QLNN về GDĐH được xây dựng trên cơ sở quan điểm của Đảng, chủ trương phát triển KT-XH và GDĐH của Nhà nước trong từng thời điểm nhất định.
Thứ nhất, hoạch định chính sách cho GDĐH. Lập pháp và lập quy cho các hoạt động GDĐH. Thực hiện quyền hành pháp trong QL GDĐH. Cụ thể ở nội dung này, nhà nước thực hiện các nội dung: hoạch định chính sách quản lý và phát triển GDĐH, ban hành tổ chức thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh các hoạt động trong tổ chức và hoạt động của các cơ sở GDĐH. Chiến lược phát triển GDĐH được xây dựng căn cứ vào chiến lược phát triển KT-XH quốc gia. Từ đó các cơ quan quản lý nhà nước về GDĐH sẽ lập ra các quy hoạch, kế hoạch, dự án đầu tư nhằm thực hiện các mục tiêu đã đề ra. Trong các chính sách QLNN về GDĐH, những nội dung liên quan tới vấn đề bảo đảm tự do học thuật, đảm bảo chất lượng GDĐH, đảm bảo công bằng trong tiếp cận GDĐH, tài chính…thường được quan tâm đặc biệt. Để thực hiện quyền hành pháp, các cơ quan nhà nước sẽ phải xây dựng, ban hành , tổ chức thực hiện các văn bản pháp luật điều chỉnh các hoạt động trong GDĐH như: điều lệ trường đại học; tiêu chuẩn học thuật, nghiên cứu và giảng viên; quy định danh mục ngành nghề, chương trình, khóa học, điều kiện mở trường, tuyển sinh và cấp bằng; quy chế công khai v.v… , nhằm định hướng GDĐH phát triển theo đúng đường hướng đã định, qua đó tạo nên mối quan hệ nhà nước và trường đại học.
Thứ hai, tổ chức bộ máy QLNN về GDĐH. Bộ máy quản lý nhà nước về GDDH phải đảm bảo xác định rõ trách nhiệm, vai trò, chức năng của từng cơ quan, phục vụ cho việc thực hiện các mục tiêu chiến lược về GDĐH. Trong các quy định của pháp luật về phạm vi quyền hạn của các cơ quan QLNN về GDĐH có sự phân quyền khá rõ.
48
Thứ ba, huy động và quản lí các nguồn lực để phát triển GDĐH. Do vai trò quan trọng của GDĐH đối với xã hội và sự phát triển đất nước nên đầu tư cho GDĐH được xem là đầu tư cho sự phát triển. Trách nhiệm của nhà nước là thiết lập chính sách và cơ chế để huy động mọi nguồn lực trong xã hội cho sự phát triển của GDĐH. Tựu chung lại có 2 nguồn lực có thể huy động là từ ngân sách nhà nước và từ tư nhân. Đối với các nước đang phát triển như ở Việt Nam, đa phần nguồn tài chính của các trường là đến từ ngân sách nhà nước. Trong vòng 12 năm qua (từ 1998 - 2010), Nhà nước tăng dần đầu tư giáo dục đào tạo từ mức hơn 13% lên 20% tổng chi NSNN. Với tỷ lệ chi ngân sách cho giáo dục như trên, Việt Nam thuộc nhóm nước có tỷ lệ chi cho giáo dục cao nhất thế giới. Việc cấp tài chính của nhà nước cho các trường đại học có tác động lớn tới hoạt động tự chủ của trường. Các chính sách về huy động và quản lý nguồn lực cho GDĐH thường liên quan tới đầu tư cho giáo dục, xã hội hóa, thuế, học phí, tín dụng sinh viên, phân bổ nguồn lực công, công khai và minh bạch về chất lượng, tài chính v.v… Việc thu hút nguồn lực từ khu vực tư nhân có thể mang lại những kết quả rất lớn nhưng đồng thời đặt ra nhiều vấn đề trong việc đảm bảo những mục tiêu GDĐH của quốc gia, đòi hỏi một sự nghiên cứu và cơ chế kiểm tra chặt chẽ.
Thứ tư: thanh tra, kiểm soát nhằm thiết lập trật tự kỉ cương pháp luật trong hoạt động QLGDĐH và phát triển sự nghiệp GDĐH. Đây là một nội dung cơ bản của QLNN trong GDĐH. Việc thanh tra, kiểm tra và giám sát các nội dung liên quan tới hoạt động GDĐH được thực hiện thông qua các cơ quan có thẩm quyền nhằm thiết lập kỷ cương chung trong hoạt động GDĐH. Các hình thức kiểm soát thường được áp dụng là thanh tra, kiểm tra, kiểm toán…thường tập trung vào hai nội dung là kiểm soát về chất lượng GDĐH và kiểm soát tài chính trong tổ chức quản lý và hoạt động GDĐH.
Vấn đề kiểm soát chất lượng là nhiệm vụ trọng tâm thể hiện vai trò của nhà nước trong việc đảm bảo chất lượng của hệ thống GDĐH dựa trên các tiêu chuẩn và hệ thống kiểm tra, đánh giá các tiêu chuẩn do nhà nước ban hành. Đảm bảo chất lượng từ bên trong gắn với hệ thống bên trong nhà trường, còn từ bên ngoài gắn với các cơ quan chuyên môn bên ngoài. Để nâng cao việc kiểm soát chất lượng, nhà nước có thể thực hiện trực tiếp thông qua các cơ quan của mình hoặc gián tiếp thông qua việc ủy quyền cho các cơ quan, tổ chức thuộc khu vực tư.
49
Hiện nay, để đảm bảo chất lượng trong hoạt động GDĐH, Nhà nước đã có Quyết định 65/2007/QĐ-BGDĐT Quy định về tiêu chuẩn đánh giá chất lượng giáo dục trường đại học do Bộ trưởng Bộ Giáo dục và Đào tạo ban hành. Đi kèm với nó là hệ thống tổ chức và cơ chế quản lý để đưa các quy định về kiểm định chất lượng này đi vào thực tế, đó là Cục Khảo thí và Kiểm định chất lượng giáo dục thuộc Bộ Giáo dục và Đào tạo- cơ quan ĐBCL bên ngoài, và các bộ phận đảm bảo chất lượng bên trong đã và đang được thiết lập tại các trường. Hiện nay, trong số các trường đại học, hai ĐHQG với quyền tự chủ được trao tương đối cao hơn các trường đại học khác để phấn đấu theo mô hình quản lý hiện đại là hai đơn vị đi đầu trong hệ thống giáo dục cả nước trong việc thành lập cơ quan đảm bảo chất lượng cho riêng mình ngay sau khi thành lập. Một số trường đại học khác, chủ yếu là các đại học vùng với mô hình tổ chức tương tự như các đại học quốc gia (tức bao gồm 2 cấp: cấp quản lý chính sách vĩ mô và cấp trường), được vốn vay của Dự án Giáo dục đại học của Ngân hàng Thế giới,