Cảm nhận đầu tiên khi đọc các quy định từ Điều 17 đến Điều 22 của Dự thảo lần thứ nhất này là sự “co kéo” thẩm quyền quản lý hệ thống cơ quan đăng ký bất động sản đã đƣợc giải quyết khá tốt so với các dự thảo đã trình làng trong chƣơng trình làm luật của Quốc hội khoá XI. Sự vô tƣ, khách quan, không “cài cắm” quyền lợi cục bộ của Ban soạn thảo đối với ngành mình là điều dễ dàng nhận thấy trong lần dự thảo này. Điều này sẽ góp phần tranh thủ đƣợc sự đồng thuận của các bộ ngành khác, đặc biệt là Bộ Tài nguyên và Môi trƣờng, cũng nhƣ không vấp phải sự phản ứng của dƣ luận.
Điều 17 Dự thảo lần này đã đƣa ra hai phƣơng án về mô hình cơ quan đăng ký bất động sản. (i) Văn phòng đăng ký bất động sản đƣợc phân thành hai cấp, cấp tỉnh và cấp huyện, cơ quan này có tƣ cách pháp nhân, có con dấu và tài khoản riêng, do Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh và cấp huyện thành lập, nhƣng trực thuộc Sở hoặc Phòng Tài nguyên và Môi trƣờng. Hoặc là (ii) Văn phòng đăng ký bất động sản trực thuộc Sở Tài nguyên và Môi trƣờng, có tƣ cách pháp nhân, có tài khoản và con dấu riêng, chịu sự quản lý của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh và hƣớng dẫn chuyên môn nghiệp vụ của Bộ Tài nguyên và Môi trƣờng. Theo mô hình thứ hai này, Văn phòng đăng ký bất động sản có thẩm quyền theo địa hạt, do Chủ tịch Uỷ ban nhân tỉnh quyết định dựa trên nhu cầu của từng tỉnh.
Về thẩm quyền của Văn phòng đăng ký bất động sản, theo Điều 18 của dự luật, cơ quan này có thẩm quyền theo cấp hành chính và đối tƣợng đƣợc đăng ký. Mặc dù ở Điều 17, dự thảo đƣa ra hai mô hình cơ quan đăng ký và sẽ chọn một trong số chúng. Nhƣng, khi thiết kế thẩm quyền
của cơ quan đăng ký thì dự thảo chỉ mới đề cập đến thẩm quyền của cơ quan này nếu chọn phƣơng án thứ nhất, nghĩa là cơ quan đăng ký đƣợc thiết kế nhƣ Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất hiện nay, mà không đƣa ra thẩm quyền của Văn phòng đăng ký bất động sản nếu chọn mô hình thứ hai theo Điều 17.2. Điều đó cho thấy quan điểm của ngƣời soạn luật đã ủng hộ việc tiếp tục duy trì mô hình Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất nhƣ hiện nay.
Vì đƣợc lựa chọn và mô phỏng theo mô hình Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất, nên nhiệm vụ của Văn phòng đăng ký bất động sản theo quy định của Điều 19 dự thảo, mặc dù là cơ quan đăng ký song không có thẩm quyền cấp giấy chứng nhận về bất động sản cho ngƣời có yêu cầu. Cơ quan này chỉ có nhiệm vụ trình Uỷ ban nhân dân cấp trực thuộc để Uỷ ban nhân dân cấp giấy chứng nhận. Điều này chƣa thực sự hợp lý. Một mặt nó làm cho nhiệm vụ của cơ quan đăng ký mờ nhạt, mặt khác nó làm cho công việc của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh và cấp huyện thêm nặng nề. Những ngƣời đứng đầu một uỷ ban nhân dân có lẽ cũng đƣợc giảm bớt những công việc mang tính sự vụ, để họ có thể tập trung thời gian và sức lực vào những công việc không ai có thể thay thế họ. Nhiệm vụ cấp giấy chứng nhận sẽ hợp lý hơn nếu chúng đƣợc trao cho chính cơ quan đăng ký. Bởi lẽ, nếu cơ quan đăng ký là đầu mối thiết lập và lƣu giữ hồ sơ bất động sản, thông tin bất động sản đƣợc tập trung trong sổ đăng ký với tƣ cách là văn bản gốc ghi nhận về việc đăng ký các quyền, giao dịch đối với bất động sản. Giấy chứng nhận các quyền, giao dịch đã đăng ký về bất động sản phải phù hợp với nội dung trong Sổ đăng ký bất động sản; nếu có sự khác nhau thì thông tin trong Sổ đăng ký bất động sản là thông tin có hiệu lực pháp lý, Điều 11.1 Dự thảo lần thứ nhất. Theo đó, việc cấp giấy chứng nhận đăng ký bất động sản chỉ là cấp bản sao của việc bất động sản đã đƣợc đăng ký. Vậy thì, có hợp lý không khi một cơ quan có thẩm
quyền đăng ký nhƣng lại không thể tự mình cấp các bản sao từ công việc do mình đảm nhiệm?
Phƣơng án đƣợc lựa chọn nhƣ quy định của Điều 18, và Điều 19 của Dự thảo lần thứ nhất là sự tiếp nối mô hình Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất theo Luật Đất đai [2003]. Nếu tiếp tục kế thừa cách quy định này, một hệ thống cơ quan đăng ký bất động sản đƣợc tổ chức ở tất cả các 64 tỉnh thành, và ở tất cả các quận, huyện, thị xã trực thuộc tỉnh. Tuy đƣợc tổ chức đều khắp và kồng kềnh, song có vẻ nhƣ chính điều này lại làm cho cơ quan đăng ký kém hiệu quả và không phù hợp với chủ trƣơng đẩy mạnh cải cách hành chính hiện nay. Hoạt động của Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất thời gian qua là một minh chứng cho nhận định vừa nêu.
Từ những phân tích trên đây, tôi cho rằng việc xây dựng cơ quan đăng ký theo sự mô phỏng hệ thống Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất hiện này là không phù hợp. Mục tiêu tạo bƣớc đột phá về công tác đăng ký bất động sản đặng từ đó thiết lập lại trật tự quản lý đất đai của Nhà nƣớc mà Ban soạn thảo đã nêu nhƣ chúng tôi vừa đề cập trên đây, vì thế mà chƣa đạt đƣợc. Vẫn là cách làm cũ với không ít các khuyết tật thì mong chi kết quả mang tính đột phá?
Mô hình thứ hai nói tại Điều 17.2 có vẻ nhƣ là một sự đổi mới so với mô hình quy định tại Điều 17.1. Tuy nhiên, theo thiển ý của tôi mô hình này vẫn chƣa mang tính đột phá về tƣ duy. Ngƣời làm luật vẫn duy trì sự song trùng trực thuộc, theo đó cơ quan đăng ký bất động sản, tuy đƣợc tổ chức theo địa hạt, nhƣng vẫn chịu sự quản lý của Bộ Tài nguyên và Môi trƣờng và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh. Chúng ta đang có một Cục đăng ký quốc gia về giao dịch bảo đảm trực thuộc Bộ Tƣ pháp. Vậy có nên chăng biến Cục này thành Cục đăng ký bất động sản, có thể trực thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trƣờng. Cơ quan này chịu trách nhiệm quản lý các Văn phòng đăng ký bất động sản đƣợc tổ chức theo địa hạt trong toàn quốc
thay vì tổ chức theo đơn vị hành chính. Làm cho các Văn phòng đăng ký địa hạt độc lập với các Uỷ ban có thể là một việc hay. Nó vừa giúp giảm nhẹ nhiệm vụ của các uỷ ban, vừa tăng thẩm quyền và trách nhiệm cho cơ quan đăng ký bất động sản. Thêm nữa, việc tổ chức cơ quan đăng ký theo địa hạt, sẽ căn cứ vào nhu cầu chứ không căn cứ vào đơn vị hành chính lãnh thổ nhƣ hiện nay. Một Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất cấp huyện ở một huyện miền núi chắc chắn sẽ ít việc hơn một cơ quan nhƣ vậy ở một quận của Hà Nội hay thành phố Hồ Chí Minh. Hiệu quả của hai văn phòng này hẳn là khác nhau, nhƣng hiện nay về cơ cấu tổ chức, số lƣợng nhân sự... thì dƣờng nhƣ không có sự khác nhau giữa hai văn phòng ấy.
Theo thiển nghĩ của tôi, cũng nhƣ toà án ở một số nƣớc, cơ quan đăng ký bất động sản ở nƣớc ta cũng nên đƣợc tổ chức theo địa hạt với một cấp quản lý duy nhất. Thẩm quyền của cơ quan này chỉ là đăng ký, lƣu giữ, cập nhật thông tin, cung cấp thông tin, cấp giấy chứng nhận đăng ký bất động sản khi ngƣời dân có yêu cầu. Việc đăng ký chỉ đƣợc cơ quan này tiến hành khi các bất động sản đã đƣợc hiển thị bởi các văn bằng do các cơ quan khác đã cấp cho bất động sản chứ không phải cấp cho chủ sở hữu của bất động sản nhƣ hiện nay. Nghĩa là, khi bất động sản đã có “lý lịch” thì việc đăng ký mới đƣợc tiến hành. Giống nhƣ việc đăng ký chiếc xe máy hay ô tô nhƣ chúng tôi đã so sánh ở phần trƣớc của luận văn này. Khi đó mối quan hệ, thẩm quyền giữa cơ quan đăng ký và cơ quan địa chính, cơ quan quản lý xây dựng cũng sẽ rạch ròi và không còn chồng chéo.
Trên đây là một vài bình luận sơ bộ ban đầu, với mong muốn đƣợc góp vài thiển ý với Ban soạn thảo dự luật đăng ký bất động sản.
KẾT LUẬN
Đăng ký bất động sản là một lĩnh vực pháp luật có nguồn gốc lâu đời trên thế giới. Thuở ban đầu, manh nha của đăng ký bất động sản theo ngôn ngữ ngày nay đƣợc thực hiện với mục đích thu thuế và phục vụ quản lý quỹ đất của các triều đại. Cùng với thời gian đăng ký bất động sản dần trở thành một lĩnh vực pháp luật quan trọng ở các quốc gia. Từ mục đích ban đầu là thu thuế và quản lý quỹ đất, pháp luật về đăng ký bất động sản chuyển dần sang mục đích tạo sự an toàn pháp lý nhằm bảo vệ các bên dân sự trong các giao dịch nhà đất. Các hệ thống đăng ký bất động sản lần lƣợt ra đời và đƣợc hoàn thiện dần ở các quốc gia tồn tại cho đến ngày nay đều hƣớng tới mục đích tối thƣợng này. Theo một nghĩa chung nhất, đăng ký bất động sản là biện pháp công bố sự tồn tại của một quyền đối với bất động sản, xác định quyền đó cho chủ tài sản, tạo khả năng thuận lợi cho chủ tài sản ấy thực hiện các quyền của mình trong quan hệ với tất cả mọi ngƣời. Đó chính là triết lý của đăng ký bất động sản hiện đại.
Pháp luật Việt Nam về đăng ký bất động sản nhƣ đã nói trong luận văn này hiện còn nhiều bất cập trƣớc nhu cầu chính đáng của ngƣời dân. Vì vậy, việc hoàn thiện lĩnh vực pháp luật này là một trong những sự việc cần đƣợc ƣu tiên trong cải cách pháp luật ở nƣớc ta. Những nỗ lực của Ban soạn thảo dự luật đăng ký bất động sản hiện nay về cơ bản là đã đi đúng hƣớng. Tuy nhiên, theo quan điểm của cá nhân tôi, sự kém hiệu quả của bài toán đăng ký bất động sản Việt Nam hiện nay có lẽ không nằm nhiều ở lý do thiếu luật. Sự kém hiệu quả này phần nhiều do cơ chế thực thi pháp luật của Việt Nam hiện nay yếu. Quyền, nghĩa vụ cung cấp dịch vụ công của cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền, của công chức, nếu không đi kèm với các chế tài nghiêm khắc thì luật pháp có nguy cơ trở thành những tuyên bố suông. Thực tiễn những năm qua cung cấp vô vàn các bằng chứng cho nhận định này.
Để góp vài lời bàn cho công việc hoàn thiện pháp luật về đăng ký bất động sản, mà trƣớc mắt là việc ban hành luật đăng ký bất động sản, sửa đổi Luật Đất đai [2003], sửa đổi Luật Nhà ở... nghiên cứu trong luận văn này cho thấy mấy vấn đề sau đây cần đƣợc quan tâm xem xét.
Thứ nhất, triết lý của pháp luật đăng ký bất động sản ở các quốc gia ngày nay đều hƣớng đến việc bảo vệ quyền và lợi ích cho ngƣời dân, trong mối quan hệ với nhà nƣớc mà ở đó cơ đăng ký bất động sản có nghĩa vụ cung cấp các dịch vụ công. Vì lẽ ấy, mọi sửa đổi, ban hành mới của Việt Nam về lĩnh vực này nếu không hƣớng tới mục đích tối thƣợng này đều khó thành công.
Thứ hai, đăng ký bất động sản hiện có hai hệ thống chính đang đƣợc áp dụng ở các quốc gia khác nhau, Việt Nam hoàn toàn có thể học hỏi và lựa chọn một mô hình phù hợp. Chọn đƣợc một mô hình phù hợp với các thiết chế sẵn có, niềm tin và nguyện ƣớc của ngƣời dân nƣớc ta sẽ giúp cho lĩnh vực pháp luật này đƣợc xã hội đón chờ và tự nguyện thi hành.
Thứ ba, mặc dù thực tiễn đang đặt ra những đòi hỏi phải giải quyết, song nếu, việc nghiên cứu, khảo sát không đƣợc tiến hành tốt trƣớc khi ban hành mới, hay sửa đổi pháp luật về đăng ký bất động sản, thì rất có thể những nỗ lực, giải pháp cũng chỉ mang tính nhất thời. Những việc cần phải hoàn thiện trong dự thảo luật đăng ký bất động sản mà chúng tôi đã có dịp đề cấp là một minh chứng.
Với những hiểu biết còn sơ sài, kết quả của luận văn này không thể tránh khỏi những thiếu sót. Với tinh thần thực sự cầu thị, tác giả tha thiết kính mong nhận đƣợc sự góp ý, bình luận, chỉ giáo của các nhà khoa học, các bạn đồng nghiệp để mở rộng thêm đƣợc học hỏi và cũng là cơ hội tốt để hoàn thiện những trang viết còn nhiều khiếm khuyết này.
