TIỂU LUẬN tổ CHỨC bộ máy NHÀ nước “anh chị cảm nhận, học hỏi được điều gì từ chương 3 và chương 4 (chương 3 cơ cấu tổ chức của chính quyền trung ương & chương 4 cơ cấu tổ chức của chính quyền cấp dưới và chính quyền địa phương)
HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ-HÀNH CHÍNH QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH --- --- TIỂULUẬNTỔCHỨCBỘMÁYNHÀNƯỚC . Giáo viên hướng dẫn : PGS.TS. Võ Kim Sơn Học viên thực hiện : Hoàng Nam L ớp : Cao học Hành chính 16M Hu ế, tháng 8 năm 2012 TIỂULUẬNTỔCHỨCBỘMÁYNHÀNƯỚC “Anh/Chị cảmnhận,họchỏiđượcđiềugìtừChương3vàChương4(Chương 3: Cơ cấ u tổchứccủachínhquyềnTrungƯơng & Chương 4: Cơcấutổchứccủachính quy ền cấpdướivàchínhquyềnđịaphương) để khuyến nghị cho nhànước Việt Nam có thể vận dụng, áp dụng” Hiện nay chúng ta đang nghiên cứu, sửa đổi Hiến pháp, trong đó có nội dung liên quan đến tổchứcbộmáynhà nước. Việc nghiên cứu cơcấutổchứccủachínhquyềnTrung ương, cơcấutổchứcchínhquyềncấpdướivàchínhquyềnđịa phương của các nước trên thế giới trong giai đoạn hiện nay là rất cần thiết vàcó ý ngh ĩa cả về mặt lý luậnvà thực tiễn. Đối với từng vị trí công tác, việc nghiên cứu đầy đủ v à vận dụng phù hợp nội dung này sẽ góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả điều h ành củachínhquyềnTrung ương, đồng thời đảm bảo quyềntự chủ vàtự chịu trách nhiệm củachínhquyềnđịa phương, phục vụ tốt hơn quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Trên cơ sở nghiên cứu nội dung môn họcTổchứcbộmáynhà nước, cụ thể l à Chương3vàChương4(Chương 3: CơcấutổchứccủachínhquyềnTrungƯơng & Chương 4: Cơcấutổchứccủachínhquyềncấpdướivàchínhquyềnđịa phương cộng với một số kinh nghiệm thực tiễn, tôi xin đề xuất một số nội dung mà Việt Nam chúng ta cần tham khảo, vận dụng như sau : 1.Tổ chứcbộmáynhà nước: Phần lớn ở các nước, ba cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp luôn là ba cơ quan của ba nhánh quyền lực rõ ràng. Tam quyền phân lập đối trọng, giám sát lẫn nhau là đặc điểm r õ nhất của cách thức tổchứcbộmáynhànướccủa các nước. Tuy nhiên, s ự đối lập đó có mức độ và tính chất chất hơi khác nhau, ở chổ: Nhóm các nước Tây Âu, sự đối trọng n ày ở mức độ tam quyền phân lập "mềm" còn các nước nhóm phát triển - Mỹ - thì sự đối trọng này là tam quyền phân lập cứng… Ta c ũng có thể thấy, tổchứcbộmáynhànước với ba quyền lực nhànước tương đối rõ ràng, luôn có s ự kiểm soát lẫn nhau và đối trọng. Ngoài ra, ở nhiều nước khác trên thế giới người ta hiểu việc phân chia quyền lực không những chỉđược biểu hiện ở chiều ngang theo nguyên tắc phân quyền giữa: lập pháp, hành pháp, tư pháp mà còn cả ở chiều dọc giữa nhànướctrungươngvànhànước ở địa phương. Theo đó, Chínhquyềnđịa phương được xem xét như là một c ành quyền lực thứ tư, chỉ phụ thuộc vào pháp luật và chịu sự xét xử của toà án, không trực thuộc chính phủ và các cơ quan củachính phủ kể cả từtrungương lẫn địa phương. Ở Việt Nam, với cơ chế phân công - phối hợp giữa 3quyền như hiện nay là m ột bài toán chưa có đáp số. Hiến pháp quy định: “quyền lực nhànước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực giữa các cơ quan nhànước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp vàtư pháp”. Tuy nhiên, nguyên t ắc này lại chưa được thể hiện đầy đủ và nhất quán. Hiến pháp chưa xác định r õ cơ quan nào là cơ quan thực hiện quyền hành pháp, cơ quan nào thực hiện quyềntư pháp. Do đó, các quy định về vị trí, chức năng và mối quan hệ của các cơ quan trong bộmáynhànước cũng chưa thực sự rõ ràng và rành mạch. Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội nhưng là cơ quan hành chínhnhànước cao nhất vẫn chưa được giải mã, rồi vấn đề tổchứcchínhquyềnđịa phương, hội đồng nhân dân có phải cơ quan quyền lực nhànước ở địa phương hay là cơ quan đại diện; Quốc hội là cơ quan giám sát tối cao nhưng nội dung giám sát đến đ âu vì như đối với giám sát Tòa án tối cao nhưng tòa án tối cao là cơ quan xét xử cao nhất, vậy Quốc hội làm sao xem xét giám sát bản án củahội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao khi đây là quyết định cao nhất? Vì vậy, cần phải phân định rõ thẩm quyền, trách nhiệm, cơ chế phối hợp và ki ểm soát quyền lực giữa các cơ quan nhànước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Hay nói cách khác, quyền lực nhànước đều phải bị phân định một cách r õ ràng , làm cho quyền lực đó không có một cơhội tập trung tạo ra sự độc tài chuyên chế. Đó là cơ sở của sự phân định trách nhiệm củaquyền lực nhà nước. 2. Mối quan hệ giữa chínhquyềntrungương với chínhquyềnđịa phương: M ối quan hệ giữa chínhquyềntrungươngvàchínhquyềnđịa phương tùy theo mỗi mô hình có các đặc điểm khác nhau. Tuy nhiên, tựu trung là tính độc lập khá rõ ràng và đặc biệt là có sự phân định, phân quyền rõ rang, rành mạch theo kiểu “ xay lúa thì khỏi ẵm em”. Một số ví dụ cụ thể như sau: -Mô hình củanước Anh: trungương không phải là cơ quan quản lý cấp trên đối với địa phương, không điều khiển địa phương. Các cấpchínhquyềnđịa phương được độc lập lẫn nhau, v à không có sự trực thuộc lẫn nhau. Trong phạm vi quyền hạn của mình các chínhquyền đều cóquyềntổchức hoạt động chỉ phụ thuộc vào pháp lu ật mà không phụ thuộc vào bất cứ một sự chỉ đạo nào củacấp trên. Trong trường hợp có mâu thuẫn, tranh chấp hoặc có hiện tượng vi phạm pháp luật sẽ bị sự phân giải của toà án. Thiết nghĩ rằng đây là mô hình dân chủ hơn cả, vàchính trong quan ni ệm như vậy chínhquyềnđịa phương mới có khả năng vàđiều kiện phát huy đượcquyền chủ động của m ình, mà gạt đi bất cứ một sự bảo trợ nào củachínhquyềncấp trên, cũng như của cả chínhquyềntrung ương. Trong trường hợp hãn hữu gặp khó khăn về tài chínhchínhquyềnđịa phương được sự trợ giúp củachínhquyềntrung ương. Một khi đã nhận sự trợ giúp về mặt kinh tế củatrung ương, ít nhiều chínhquyềnđịa phương phải chịu sự chỉ đạo củachínhquyềntrung ương. Trong trường hợp không chịu sự chỉ đạo củatrung ương, thì lẽ đương nhiên các khoản viện trợ kinh phí sẽ bị giảm bớt, thậm chí là cắt hẳn. - Mô hình của Pháp: chínhquyềnđịa phương bị song trùng giám sát của đại diện chínhquyềntrungươngvàcủachínhquyềncấp trên. Tại tất cả các tỉnh ở Pháp đều có những Thị trưởng do hội đồng thành phố bầu cử và ở dướiquyền kiểm soát của các tỉnh trưởng. Thị trưởng vừa chăm nom đến những quyền lợi địa phương vừa quan tâm đến những quyền lợi củatrung ương. -Mô hình của Cộng hoà Liên bang Đức: Có đặc điểm giống của Pháp quốc nhưng không cócơ quan đại diện củachínhquyềncấp tr ên xuống giám sát chínhquyềncấp dưới. Đây là một mô hình mà chínhquyền liên bang phụ thuộc vào chính quy ền bang, chínhquyền bang phụ thuộc vào chínhquyềnđịa phương trong việc quản lý và cung cấp các dịch vụ cho dân. Điểm đặc trưng nhất của mô hình của Đức l à tính phân quyền. Đây là hệ thống quyền lực được phân theo nguyên tắc: cái gìđịa phương làm tốt thì địa phương làm, trungươngchỉ làm những gì mà địa phương làm không tốt hơn. Vấn đề quan trọng trong hệ thống của Đức l à ở đây phân rất rõ trách nhiệm của từng cấp, cấp này làm thì cấp kia không làm. Và như vậy thì quyềncủa mỗi cấp mang tính chủ động vàđược phân cấp; đồng thời được phân nhiệm vụ thì cũng được phân ngân sách,tức là cấp đó sẽ có nguồn thu bảo đảm cho việc thực hiện nhiệm vụ của m ình. Ở nước ta, giữa các cấpchínhquyềnđịa phương với nhau, giữa Ủy ban nhân dân với Hội đồng nhân dân cùng cấpvà với cơ quan hành chínhnhànướccấp trên (đối với cấp tỉnh là với Chính phủ): Theo Điều 6 Hiến pháp hiện hành nước ta xác định th ì tất cả các cơ quan nhànước đều “tổ chứcvà hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ”. Nhưng các quy định của Hiến pháp và Luật TổchứcHội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân lại thể hiện rõ tính tập trung về trung ương, về cấp trên. Th ực tế là trungươngvàcấp trên không thể nắm, không thể quản đượcđịa phương. Còn địa phương vàcấpdưới vẫn chưa cóđượcquyền chủ động, phát huy sự sáng tạo, năng động trong việc giải quyết kịp thời những vấn đề bức xúc của mình nên ph ải “xé rào” như một số địa phương đã làm trong thời gian vừa qua. Vấn đề phân cấp chúng ta đã đề ra, đã ban hành một số văn bản pháp luật về vấn đề này. Nhưng những quy định này còn chung chung, không cụ thể, không rõ ràng, không nh ất quán và còn tản mạn. Để tăng cường tính chủ động, năng động và t ự chịu trách nhiệm của mỗi cấpchínhquyềnđịa phương, của mỗi tỉnh, thành phố cần phải phân định rõ và đầy đủ thẩm quyền cho địa phương, cho cấp dưới. Thực hiện nguyên tắc mà chúng ta đã từng đề ra từ lâu nhưng không thực hiện đúng là: vi ệc gì, ở cấp nào cóđiều kiện và khả năng thực hiện tốt nhất thì phân giao đầy đủ quyền hạn và bảo đảm những điều kiện cần thiết cho cấp đó giải quyết. Cơ quan được phân giao thẩm quyền phải ho àn toàn chịu trách nhiệm về các quyết định của mình. Các cơ quan chínhquyềncấp trên tăng cường kiểm tra, giám sát nhưng không can thiệp, làm thay cấp dưới. Tóm lại, cần có sự phân quyền thực sự cho các chínhquyềnđịa phương chứ không phải là phân công như hiện nay. Một khi được thực sự phân quyền, tính tự quản, tính năng động, tính trách nhiệm củađịa phương cũng được nâng lên. Họ làm tốt hơn chức năng của mình ở ngay chínhđịa phương mình, nơi mà trong thực tế chínhquyềntrungương không cóđiều kiện thực hiện quyền lực của mình. Xu hướng chung của các nhànước dân chủ trên thế giới hiện nay là tổchứcchínhquyềnđịa phương theo nguyên tắc tự quản. Liên minh Châu Âu năm 1985 đ ã thông qua Công ước về tự quản địa phương, nên đối với những nước mới muốn xin gia nhập Liên minh Châu Âu thì một trong những điều kiện đòi hỏi là phải tham gia Công ước n ày. Hiện nay Liên hợp quốc đang tiến tới xây dựng và thông qua Hi ến chương quốc tế về tự quản địa phương. Vì vậy, chúng ta cần nghiên cứu tiếp thu những kinh nghiệm hay củatổchứctự quản địa phương, những điều kiện và khả năng có thể áp dụng được ở nước ta để hướng tới đổi mới một cách cơ bản tổchứcchínhquyềnđịa phương trong giai đoạn mới. 3. Việc phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ để quản lý: Các đơn vị lãnh thổ địa phương trên thế giới được hình thành theo 2 nguyên t ắc cơ bản: Tự nhiên và nhân tạo. - Lãnh thổ hành chínhtự nhiên tức là lãnh thổ hình thành một cách tự nhiên. Nhànước phải công nhận các ranh giới hình thành một cách tự nhiên theo các đặc điểm dân cư, địa lý, phong tục, tập quán, truyền thống văn hoá v à lịch sử . Đó là các c ộng đồng dân cư bền vững, nhànước buộc phải thừa nhận trong quá trình thực hiện sự cai trị – quản lý của mình trên toàn vẹn lãnh thổ quốc gia. Thường những đơn vị l ãnh thổ này là những đơn vị lãnh thổ cơ sở, nhànước không nên chia nhỏ ra thành nhiều đơn vị cơ sở khác, trừ những trường hợp đặc biệt. Việc tổchức quản lý những vùng lãnh thổ này cần thiết phải tính đến nguyện vọng và ý chícủa cộng đồng dân cư. Vì vậy, tham gia vào cơ chế vận hành bộmáychínhquyềnđịa phương, ngoài các cơ quan quản lý c òn có cả các cơ quan do dân cư hợp thành trực tiếp hoặc gián tiếp bầu ra. Việc tổchứcchínhquyền ở đây mang nhiều tính chất tự quản, tự trị. - Lãnh thổ - hành chính nhân tạo: Khác với các đơn vị hành chínhtự nhiên, được hình thành một cách tự nhiên nhànước buộc phải công nhận, lãnh thổ-hành chính nhân t ạo là những đơn vị đượcNhànướctrungương chia lãnh thổ thành các đơn vị hành chính trực thuộc theo nhu cầu quản lý hay còn được gọi là nhu cầu “cai trị” củatrung ương. Đối với các lãnh thổ hành chính nhân tạo, việc tổchứcvà hoạt động của các cơ quan địa phương chủ yếu để thực hiện chức năng quản lý. Trong nhi ều nền hành chính hiện nay đã bỏ qua những ranh giới “cổ truyền”, kể cả những ranh giới chính trị, trong việc thi hành các nhiệm vụ mới. Một số các khu vực lãnh thổ hành chínhđược thành lập để thực hiện các công việc hành chínhđược thuận lợi hơn. Ví dụ, như các khu bầu cử, khu tư pháp, khu thu thuế, khu cảnh sát, khu phòng hoả, khu học đường . Mỗi một địa giới đáp ứng được một yêu cầu quản lý nhất định. Các khu vực nói trên hoàn toàn có tính chất hành chính, việc tổchức các cơ quan nhànước ở đơn giản chỉ cần những cơ quan hành chính để đảm nhiệm chức năng hành chính như mục tiêucủa nó đã đề ra. Khác với các lãnh thổ được hình thành một cách tự nhiên, chúng thường được gọi là cấpchínhquyền không hoàn ch ỉnh. Theo đó các nhân viên đảm nhiệm các công việc hành chínhcủa khu vực được trên bổ nhiệm, mà không cần có sự lựa chọn bằng phương pháp bầu cử từ cử tri địa phương. Ở đây không nhất thiết phải thành lập hay tổchức ra các cơ quan đại diện dân cử. Sự không ho àn chỉnhcủa các đơn vị này là cơ sở cho việc không tổchức ra các cơcấu đầy đủ để thực hiện các chức năng “lập pháp, hành pháp vàtư pháp” như ở trung ương, và càng không nên tổchức ra các tổchức đoàn th ể xã hội đi kèm. Các đơn vị hành chính không cóquyền độc lập chính trị. Để tổchức thực hiện những vấn đề về phát triển địa phương, các đơn vị hành chính theo quy định của pháp luật cóquyền thành lập các hội đồng tự quản địa phương. Nhưng các cơ quan tự quản này phải chịu sự kiểm tra của đại diện cơ quan quyền lực nhànướccấp trên. Ở một số nước không tổchức ra các cơ quan tự quản địa phương, mọi hoạt động nhànước ở địa phương do các cơ quan đại diện trungương trực tiếp thực hiện. Ở nước ta những năm vừa qua ,nội dung này chưa được giải quyết thoả đáng về lý luậnvà thực tế. Vì thế nên mới có chuyện khi thì ồ ạt sáp nhập tỉnh (năm 1980 cả nướccó 36 tỉnh, ba thành phố trực thuộc trungươngvà một đặc khu Vũng Tàu-Côn Đảo) để rồi sau đó lần lượt chia tách tỉnh trả lại gần như trước khi nhập tỉnh. Việc xác định vị trí, tính chất và vai trò của từng loại đơn vị hành chính cũng là vấn đề rất quan trọng, có ý nghĩa quyết định trong việc tổchức hợp lý các cấpchínhquyềnđịa phương. Cuối những năm 1970 đến giữa những năm 1980 chúng ta đ ã có chủ trương không đúng khi xác định huyện là địa bàn chiến lược nên đã ban hành một loạt văn bản về xây dựng huyện và tăng cường cấp huyện, trong khi đơn vị h ành chính này một thời gian dài chỉ là “cấp trung gian”. Do không xác định đúng các đơn vị h ành chính nên chúng ta không giải quyết được vấn đề tổchứcmấycấpchínhquyền ở tỉnh, mấycấp ở thành phố, cấp nào cóHội đồng nhân dân, còn cấp nào chỉcó Ủy ban nhân dân. Cần nghiên cứu, quy định thêm một cấp đơn vị h ành chínhcó tính chất vùng hoặc miền gồm một số tỉnh, thành phố để tổchứcbộmáy hành chính gọn nhẹ nhưng có thẩm quyền cụ thể, đại diện cho Chính phủ để kịp thời chỉ đạo và kiểm soát hoạt động chínhquyềnđịa phương. Hiện nay, Chính phủ và các Bộ đều có Văn phòng 2 đặt tại Thành phố Hồ Chí Minh, đây là cơ quan được lập ra từ sau ngày giải phóng miền Nam năm 1975 để tiếp quản các cơ sở tương ứng củachínhquyền Sài Gòn, có vai trò quan trọng trong những năm đầu sau giải phóng. Địa vị pháp lý các Văn phòng 2 củaChính phủ và các Bộ cho đến nay là không còn phù hợp vì chức năng, thẩm quyềnvà trách nhi ệm rất mờ nhạt, không rõ ràng, hoạt động không hiệu quả, lãng phí về trụ sở, phương tiện, kinh phí và nhân sự v.v., rất cần phải đượctổchức lại một cách khoa học để đảm bảo phù hợp với tính đa dạng của các địa phương, phản ánh được các đặc điểm vàđiều kiện đặc th ù củađịa phương nhằm phát huy tính chủ động, năng động, các tiềm năng củađịa phương, tránh t ình trạng “ khắc nhập, khắc xuất” tùy tiện như hiện nay. Tóm tại, cùng với sự lớn mạnh củaNhànước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, dưới sự l ãnh đạo của Đảng, bộmáy hành chínhnhànước không ngừng được củng cốvà kiện toàn, đáp ứng kịp thời yêu cầu cách mạng của mỗi thời kỳ, bảo đảm v à phát huy quyền làm chủ của nhân dân và đã có những đóng góp to lớn vào s ự nghiệp chung của đất nước, của dân tộc. Tuy nhiên, trong xu thế hội nhập ngày càng sâu r ộng hiện nay, bên cạnh việc đề cao giá trị lịch sử và thực tiễn của đất nước, việc nghi ên cứu, tham khảo, áp dụng hài hòa giữa các giá trị nội tại và giá trị của các nền hành chính công tiên tiến sẽ giúp chúng ta có những bước đi tự tin hơn, nhanh hơn, chắc chắn hơn và phù hợp hơn trong tiến tr ình cải cách hành chính, hướng tới một nền hành chính hiệu lực, hiệu quả, phục vụ tốt hơn cho sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước./.