THỰC TRẠNG và GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN tổ CHỨC bộ máy HÀNH CHÍNH địa PHƯƠNG ở VIỆT NAM

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH ---------- TIỂU LUẬN THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN TỔ CHỨC BỘ MÁY HÀNH CHÍNH ĐỊA PHƯƠNG Ở VIỆT NAM GV hướng dẫn Người thực hiện: TRẦN QUANG TUẤN MINH PGS.TS VÕ KIM SƠN Lớp Cao học hành chính công 16M Huế, 08/2012 Khi nói đến bộ máy hành chính nhà nước chúng ta không chỉ tìm hiểu những khái niệm như “tổ chức”, “bộ máy” mà còn phải tiếp cận từ nhiều góc độ, khía cạnh khác nhau, như khi tiếp cân theo lý thuyết hệ thống thì nó là “bộ máy” nằm trong bộ máy nhà nước; tiếp cận theo lý thuyết tổ chức là một mô hình cơ cấu tổ. Tuy nhiên, hiện nay chúng ta hiểu bộ máy hành chính nhà nước phổ biến nhất là một hệ thống các cơ quan nhà nước có tư cách pháp nhân do cơ quan quyền lực nhà nước cùng cấp lập ra nhằm quản lý các công việc hàng ngày của xã hội, cung cấp các dịch vụ công thông qua hoạt động của công sở. Việc nghiên cứu, tìm hiểu bộ máy hành chính nhà nước giúp ta có cái nhìn khách quan, đầy đủ và toàn diện nhất về cấu trúc, thực trạng của bộ máy hành chính nhà nước, từ đó thấy được điểm hạn chế, mạnh yếu, đề ra những quan điểm, chủ trương, biện pháp đúng đắn hướng đến xây dựng một bộ máy hành chính nhà nước hoàn chỉnh, tinh gọn, hiệu lực, hiệu quả đáp ứng thời kỳ đổi mới, công nghiệp hóa, hiện đại hóa và phát triển đất nước như hiện nay. Một tổ chức bộ máy hành chính nhà nước hoàn chỉnh phải được xây dựng từ Trung Ương đến địa phương một cách thống nhất, có mục tiêu, định hướng cụ thể theo yêu cầu thực tế, hệ thống chính trị đã vạch ra nhằm ổn định mọi hoạt động của một quốc gia, bảo vệ lợi ích cộng đồng, dân cư, xã hội. Khi nói đến bộ máy hành chính nhà nước chúng ta nói về cơ quan nhà nước cấp Trung Ương và cơ quan cấp dưới và cấp địa phương, các cấp này tạo nên một hệ thống cơ quan nhà nước điều hành mọi hoạt động trong xã hội đó. I. Những cảm nhận về cơ cấu tổ chức của chính quyền Trung Ương và chính quyền cấp dưới, chính quyền địa phương trong tác phẩm “Phục vụ và duy trì: cải thiện hành chính công trong một thế giới cạnh tranh”. Mỗi một nhà nước ở đâu trên thế giới đều có phân chia sự quản lý ra thành các cấp khác nhau, có cấp chính quyền Trung Ương và cấp chính quyền địa phương. Trước hết về chính quyền Trung Ương, có Chính Phủ và Bộ. Mỗi bộ có một chức năng riêng của nó, cách thức tổ chức của chính quyền Trung Ương cần có sự xác định lĩnh vực, thẩm quyền và trách nhiệm của các đơn vị hành chính để chúng có sự kiểm soát bởi yếu tố chính trị và Hiến pháp quốc gia thích hợp nhất. Một cơ cấu tổ chức Bộ muốn đạt hiệu quả cần có một cách thức tổ chức hợp lý dựa trên nguyên tắc ủy quyền cho các bộ, nhất quán với thẩm quyền và trách nhiệm của các Bộ, có như vậy mới tạo được tính linh hoạt, mềm dẻo và khả năng sẵn sàng ứng phó với các chính sách mới và diễn biến của sự việc. Đối với chính quyền Trung Ương, phân chia công việc có 4 nguyên tắc cần tuân theo, mỗi nguyên tắc chứa đựng một ý nghĩa, là các quy định, quy tắc chỉ đạo phân chia công việc cho các cơ quan Trưng Ương. - Nguyên tắc lĩnh vực, cho ta biết việc tuân thủ Hiến pháp, Pháp luật, về phân chia quyền lực giữa chính quyền Trung Ương và địa phương. - Nguyên tắc đối tượng, chỉ áp dụng cho một số Bộ nhất định khi chịu trách nhiệm về vấn đề của một nhóm đối tượng cụ thể. - Nguyên tắc quy trình, dựa vào những lợi thế của việc tập trung các kỹ năng và kỹ thuật chuyên môn. - Nguyên tắc chức năng, tức là các đơn vị, chính quyền được tổ chức theo chức năng, khả năng hoàn thành công việc của đơn vị, đây là nguyên tắc chủ đạo trong hầu hết các chính quyền Trung Ương. Các nhóm chức năng theo tài liệu này được đánh giá trên 4 tiêu chuẩn, tiêu chí cụ thể: Thứ nhất, tiêu chí về không phân mản, có nghĩa là tất cả trách nhiệm về một chức năng phải được giao cho một đơn vị cụ thể. Điều này chỉ thực hiện được ở chính quyền có phân cấp và giữa các cơ quan trong cùng một khu vực. Thứ hai, tiêu chí không chồng lấn công việc, trùng lặp của các cơ quan khi có cùng một thẩm quyền như nhau trong việc xử lý công việc. Thứ ba, tiêu chí tầm kiểm soát, tức là theo quy mô tổ chức đon vị có thể quản lý được và thiết kế được mức độ công việc sao cho phù hợp với năng lực của Bộ trưởng cũng như hệ thống quan chức chủ chốt, nhân viên của ông ta. Thứ tư, tiêu chí tính thuần nhất. Các đơn vị hành chính không cần cố gắng thực hiện chức năng thuần nhất hoặc phục vụ mục đích cạnh tranh nhau. Các đơn vị hành chính chủ yếu làm công việc dưới góc độ quản lý xã hội, điều hành công cụ của mình nhằm ổn định trật tự. Ở mỗi nước khác nhau, số lượng và việc phân định các Bộ là khác nhau. Nhóm các Bộ theo chức năng ăn khớp với các yêu cầu của việc quản lý chính trị, cũng như quy mô của các Bộ lớn hay nhỏ tùy thuộc vào hệ thống chính trị, yêu cầu của người đứng đầu Chính phủ và công việc mà Bộ đảm trách. Chính quyền Trung Ương là vậy, ở chính quyền địa phương cấp dưới và chính quyền địa phương địa phương, chức năng nhiệm vụ do Hiến pháp hoặc do các văn bản chính quyền Trung ương quy định. Điều đó chứng tỏ mức độ tự chủ của chính quyền cấp dưới được bảo vệ ở mức độ cao hơn. Cũng giống như chính quyền Trưng Ương, chính quyền địa phương và cấp dưới có cơ cấu khác nhau tùy thuộc vào hệ thống chính trị. Quyền lực của chính quyền cấp dưới do chính quyền Trung ương trực tiếp ủy nhiệm, quy định về chức năng nhiệm vụ của nó. Khi đề cập đến chính quyền địa phương, điều chú ý ở đây là vấn đề quyền hạn, sự tự chủ của cơ quan cấp dưới. Ở đây, ở các nước khác nhau mức độ độc lập cu8ar các chính quyền là khác nhau. Một số nước thì trao hoàn toàn cho chính quyền địa phương, còn một số nước thì chính quyền địa phương chỉ đơn giản là các cơ quan thuộc chính quyền Trung ương, do chính quyền Trung ương thành lập và người đứng đầu chính quyền cấp dưới do chính quyền Trung ương bổ nhiệm và miễn nhiệm. Tuy nhiên, trên thực tế hiện nay, chính quyền cấp dưới hay địa phương không thể hoàn toàn độc lập với chính quyền Trung ương. Chính quyền địa phương được hiểu là bao gồm các đơn vị hành chính cung cấp trực tiếp dịch vụ công cho nhân dân thì các đơn vị này cũng không có vị trí như nhau trong cơ cấu chính quyền ở địa phương. Ngoài yếu tố chính trị thì hệ thống hành chính ở khu vục nông thôn thường có sự khác biệt và phụ thuộc vào nét văn hóa truyền thống ở mỗi quốc gia. Ở cấp địa phương, việc quan tâm đến chất lượng cuộc sống của nhân dân luôn được chú trọng. Do vậy, quản lý nông thôn không đơn giản chỉ có chính quyền cấp tỉnh mà là của các cấp chính quyền từ Trung Ương đến địa phương. II. Tổ chức chính quyền địa phương. 1. Một số tổ chức chính quyền địa phương trên thế giới: 1.1. Tổ chức chính quyền địa phương ở Pháp Từ thời Napôlêông, ở Pháp lãnh thổ quốc gia chia thành các tỉnh (90 tỉnh). Tỉnh trưởng vừa là người đại diện cho Chính phủ trung ương tại địa phương và là người đứng đầu hành pháp Pháp tại cộng đồng. Tỉnh là một cộng đồng lãnh thổ, có Hội đồng, có ngân sách nhưng người đứng đầu hành pháp là công chức nhà nước do nhà nước bổ nhiệm. Tỉnh chia thành huyện, huyện chia thành tổng, đây là các đơn vị hành chính trung gian, còn đơn vị hành chính cơ sở là công Hiện nay, đơn vị hành chính địa phương ở Pháp gồm 3 cấp: vùng, tỉnh, công xã. Các địa bàn hành chính địa phương có các công chức thuộc bộ máy nhà nước Trung ương hoạt động. Từ đầu những năm 80 thế kỷ 20, ỏ Pháp có 22 vùng kể cả các vùng đặc biệt, chúng được quản lý bởi các Hội đồng vùng. Các Hội đồng này do dân cư trong vùng bầu nên, Chủ tịch vùng được bầu ra từ số các thành viên của Hội đồng vùng. Chủ tịch Hội đồng vùng có quyền hành pháp cao nhất trong vùng. Hội đồng vùng có cơ quan quản lý hành chính: các công sở giúp cho Chủ tịch Hội đồng vùng hoạt động. Còn Vùng trưởng là người đại diện cho nhà nước ở vùng và chỉ thực hiện chức năng giám sát về tính hợp pháp trong các hoạt động của Hội đồng vùng. Như vậy, có thể nhận thấy ở đây tồn tại chính quyền đúp - chính quyền trung ương và chính quyền địa phương. 1.2. Tổ chức chính quyền địa phương ở Thụy Điển Chính quyền Thuỵ Điển tổ chức thành 3 cấp: quốc gia, tỉnh và huyện. Có sự phân rõ nhiệm vụ chức năng ở 3 cấp này, cự thể: - Hội đồng tỉnh có nhiệm vụ chủ yếu là phụ trách hệ thống y tế, hỗ trợ các hoạt động văn hoá, điều khiển hệ giao thông trong địa phận của mình. - Về sự phát triển kinh tế của vùng, Hội đồng tỉnh có ảnh hưởng trực tiếp đối với kế hoạch nhà nước ở cấp tỉnh. Cùng với nhà nước, các Hội đồng chịu trách nhiệm về quỹ phát triển vùng, được dùng để hỗ trợ về tài chính và hoạt động cho các công ty nhỏ và vừa. - Huyện có trách nhiệm lớn lao, từ việc phát triển của cá nhân và phúc lợi xã hội của họ đến những vấn đề của cộng đồng như việc hoạch định, duy trì và bảo vệ môi trường tự nhiên, các dịch vụ khẩn cấp, dân phòng, giao thông vận tải, các dịch vụ kỹ thuật; các chương trình giải trí và văn hoá… 1.3. Tổ chức chính quyền địa phương ở Cộng hoà Liên bang Đức Tổ chức hành chính địa phương ở Đức bao gồm 3 cấp: cấp khu (liên huyện), huyện, xã. Nguyên tắc tản quyền được thể hiện ở phương thức tổ chức hành chính cấp khu và cấp huyện. Hiện nay, ở Đức có gần 50 khu, đứng đầu mỗi khu là một công chức do Chính phủ bang bổ nhiệm, ở huyện Chủ tịch huyện là công chức do nhà nước bổ nhiệm. Xã là cấp chính quyền hành chính thấp nhất ở địa phương, dân chúng thường gọi là “Chính phủ xã” vì ở đây thể hiện rõ chế độ dân chủ và nguyên tắc phân quyền. Một số xã nhỏ có thể liên kết thành liên xã. Ở Cộng hoà Liên bang Đức trong tổ chức hành chính địa phương có cấp huyện, cấp huyện là cấp trung gian, được coi là một cấp đại diện địa phương. Huyện được coi là “hiệp hội của các xã” hay là đại diện khu vực hoặc đại diện luật pháp công… Như vậy, ở Đức huyện không phải là cơ quan hành chính cấp trên của xã, ở Đức có những xã thuộc huyện và cả những xã không thuộc huyện. Huyện có quyền tự quản hành chính riêng và cũng là một đơn vị tự quản địa phương, có nhiệm vụ hỗ trợ công việc quản lý hành chính cho các xã thuộc huyện với tư cách là một “hiệp hội” của các xã. 2. Tổ chức chính quyền địa phương ở Việt Nam 2.1. Mô hình chính quyền địa phương của Việt Nam hiện nay: Có thể khẳng định rằng, Đảng và Nhà nước ta luôn luôn coi trọng công tác xây dựng hệ thống chính quyền các cấp ở địa phương, ngay khi vừa dành độc lập, lên nắm chính quyền, Chính phủ đã ban hành Sắc lệnh số 63-SL ngày 23/11/1945 - Sắc lệnh đầu tiên về tổ chức chính quyền địa phương của Nhà nước Việt Nam đã ghi: “Để thực hiện chính quyền nhân dân địa phương trong nước Việt Nam, sẽ đặt hai thứ cơ quan: Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính”. Theo sắc lệnh trên, lúc này chúng ta cơ quan do dân bầu ra là Hội đồng nhân dân; và cơ quan chấp hành, thuộc Hội đồng nhân dân thực hiên chức năng quản lý hành chính là Ủy ban hành chính, điều này để có sự phân biệt giữa hoạt động thực hiện quyền lực nhà nước ở địa phương do mọi cơ quan nhà nước thực hiện với hoạt động thực hiện quyền lực nhà nước do các cơ quan nhà nước được nhân dân địa phương lập ra để phục vụ nhu cầu tổ chức đời sống xã hội ở địa phương. Như vậy, chính quyền địa phương là chính quyền do nhân dân địa phương lập ra xuất phát từ nhu cầu quản lý nhà nước ở địa phương, phục vụ nhân dân địa phương. Cơ quan nhà nước nào có được đặc điểm đó thì được xem là cơ quan nhà nước địa phương. Vấn đề quy định cấu trúc, tổ chức bộ máy chính quyền địa phương ở Việt Nam được quy định rõ trong Hiến Pháp, Luật tổ chức của Hội đồng nhân dân, và nhiều văn bản pháp lý khác,… Theo Điều 118 của Hiến pháp Việt Nam hiện hành (Hiến pháp 1992 đã sửa đổi bổ sung), các đơn vị hành chính của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam được phân định như sau: “Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Tỉnh chia thành huyện, thành phố thuộc tỉnh và thị xã; thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện và thị xã; Huyện chia thành xã, thị trấn; thành phố thuộc tỉnh, thị xã chia thành phường và xã; quận chia thành phường. Việc thành lập Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân ở các đơn vị hành chính do luật định”. Như vây, chính quyền địa phương là bộ phần vô cùng quan trọng cấu thành nên bộ máy nhà nước, chúng tạo nên sự thống nhất từ Trung ương đến địa phương, có tính thứ bậc giữa các đơn vị, cơ quan nhà nước giúp thuận tiện trong việc quản lý về hành chính cũng như tăng cường khả năng giám sát, kiểm soát hoạt động thực thi pháp luật giữa các cơ quan nhà nước với nhau. 2.2. Vai trò của mô hình chính quyền địa phương Việt Nam hiện nay: Mỗi một mô hình chính quyền thành lập luôn định hình trong mình một mục tiêu hoạt động, được phân định chức năng, nhiệm vụ trong suốt quá trình tồn tại của mình cho dù đó là cấp Trung Ương hay địa phương. Chính quyền địa phương ở Việt Nam thể hiện vai trò của mình trên hai mặt, đó là: - Thứ nhất, với tư cách là một bộ phận cấu thành của bộ máy nhà nước thống nhất, chính quyền địa phương thay mặt nhà nước tổ chức quyền lực, thực thi nhiệm vụ quản lý trên lãnh thổ địa phương trong cơ cấu quyền lực nhà nước thống nhất trên lãnh thổ Việt Nam. - Thứ hai, chính quyền địa phương lại là cơ quan do nhân dân địa phương lập ra để thực hiện các nhiệm vụ ở địa phương nhằm phục vụ nhu cầu của nhân dân địa phương trên cơ sở các quy định của Hiến pháp, luật và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên. Trong đó, tập trung thống nhất là yếu tố có tính chủ đạo. Tư tưởng cơ bản trong tổ chức chính quyền địa phương theo nguyên tắc đó là vừa bảo đảm sự tập trung thống nhất, vừa phát huy vai trò chủ động tích cực của địa phương. Với vai trò ở trên, ta có thể khái quát được hình ảnh cơ bản của chính quyền địa phương ở Việt Nam như sau: - Ở địa phương, mỗi khi một đơn vị hành chính thành lập đó là hai loại cơ quan Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân. - Giữa chính quyền địa phương và chính quyền trung ương và giữa các cấp chính quyền địa phương không có tính độc lập cao, tuy rằng trong quá trình cải cách bộ máy nhà nước đã đẩy mạnh việc phân cấp quản lý cho các cấp chính quyền địa phương. Nguyên tắc cơ bản và hàng đầu trong tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền địa phương là tập trung dân chủ. Đây là điểm rất đáng chú ý trong tổ chức chính quyền địa phương nước ta Tóm lại, với những vai trò, chức năng như ở trên, chúng ta đã và đang xây dựng một mô hình chính quyền địa phương tập trung dân chủ, tiến bộ vì một mục tiêu vì một quyền lực tập trung vào nhân dân, do nhân dân làm chủ, coi trọng sự bình đẳng, công bằng trên mọi lĩnh vực, mọi đối tượng trong đời sống xã hội. III. Định hướng hoàn thiện chính quyền địa phương ở Việt Nam: 1. Thực trạng hoạt động chính quyền địa phương nước ta hiện nay: Công cuộc cải cách hành chính đã được Đảng va Nhà nước ta đẩy mạnh trong thời gian qua, các thủ tục hành chính được rút gọn, đội ngũ làm hành chính, cơ quan nhà nước đang dần tinh giản, gon nhẹ. Bên cạnh đó, cải cách bộ máy nhà nước trong thời kỳ đổi mới đã làm cho chính quyền địa phương có những chuyển biến tích cực, phù hợp với các điều kiện mới. Tuy nhiên, cuộc cải cách này chưa tạo ra được những thay đổi căn bản trong tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương. Chúng ta dể dàng nhận thấy ở những mặt cơ bản sau: - Cải cách chính quyền địa phương chưa tạo sự thay đổi quan trọng nào về dân chủ. Dân chủ vẫn như ngày xưa, người dân chưa thật sự mặn mà với chính quyền cơ sở, người dân chưa được đóng vai trò chủ nhân thực sự đối với chính quyền địa phương. Thành quả dân chủ trong quan hệ giữa quyền địa phương và người dân chưa rõ ràng. - Trong khuôn khổ của nguyên tắc tập trung dân chủ, phân cấp quản lý được coi trọng và đẩy mạnh. Tuy nhiên, tính tự chủ, chủ động sáng tạo, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương còn hạn chế. Khác với các chính quyền địa phương tự quản, có chủ quyền theo quy định của luật, chính quyền địa phương nước ta không có đặc tính đó. - Về phương diện “tập trung”, khả năng nắm bắt, bao quát, kiểm soát hoạt động của địa phương vẫn luôn là sự thách đố đối với các cơ quan nhà nước Trung ương, cấp trên thể hiện qua việc chưa kiểm soát tốt việc các địa phương. - Thể chế pháp luật vẫn còn hạn chế trong cách xác định giữa thẩm quyền và trách nhiệm của cán bộ, công chức về thực thi công vụ. Hiện tại, các văn bản quy phạm pháp luật mới chỉ dừng lại ở việc quy định chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền cho cơ quan công quyền, cán bộ, công chức mà chưa quy định cụ thể, rõ ràng về ''trách nhiệm'' của cán bộ, công chức khi thực thi công vụ - Việc phân công, phân cấp có mặt, có lĩnh vực chưa rõ ràng, còn mang dấu ấn của một nền hành chính công truyền thống. Hiện nay, ấn đã phân cấp chức năng, nhiệm vụ đã có những đổi mới. Tuy nhiên, cơ chế phân cấp vẫn chưa được đổi mới mạnh mẽ còn mang tính ''nhỏ giọt'', chủ yếu là phân cấp nhiệm vụ mà chưa phân cấp nguồn lực. Với cơ chế mang tính mệnh lệnh thứ bậc chặt chẽ và song trùng ''trực thuộc'' đã làm cho cấp cơ sở trở nên thụ động, trông chờ, ỷ lại, thiếu sáng tạo trong xem xét, giải quyết các vấn đề ở cơ sở. Đây là một trong những nguyên nhân tạo ra căn bệnh quan liêu, hành chính xa dân, biến chính. - Mô hình công vụ nặng về ''chức nghiệp'' đã ảnh hưởng đến ý thức và trách nhiệm của cán bộ, công chức trong giải quyết công việc với nhân dân. Điều này đã ảnh hưởng đến ý thức và trách nhiệm, làm hạn chế tính chủ động, sáng tạo của cán bộ, công chức tạo ra tâm lý ''cào bằng'', ''cầm chừng'' trong hoạt động công vụ. - Những tác động từ tâm lý ngại va chạm của một số người dân khi có nhu cầu giải quyết công việc của mình với cơ quan quản lý nhà nước. Thực tế, trong mối quan hệ với cán bộ, công chức một số người dân thường quan niệm mình ở ''thế yếu'' còn cán bộ, công chức là người có "quyền'' giải quyết công việc nên hay xuất hiện tâm lý "rụt rè'' Mặt khác, không ít người dân khi muốn đạt được mục đích của mình thường có biểu hiện ''chấp nhận", ''ngại va chạm'' mà bỏ qua những tiêu cực do cán bộ, công chức gây ra. 2. Định hướng hoàn thiện bộ máy chính quyền địa phương nước ta trong thời gian tới: Quả thật, vấn đề cải cách hoạt động chính quyền địa phương vẫn còn nhiều bất cập lớn, là thách thức cho những nhà quản lý. Cùng với những tồn tại chỉ ra ở trên, chúng ta thấy rằng việc cải cách chính quyền địa phương cần được tiếp tục thực hiện trong thời gian tới. Sau đây là một số giải pháp cần sớm được thực hiện nhằm đưa chính quyền địa phương khắc phục được những khó khăn, vướng mắc để hoạt động có kết quả cao nhất. - Thứ nhất, việc cải cách chính quyền địa phương phải đặt dưới sự lãnh đạo toàn diện của Đảng Cộng sản Việt Nam. Đây là yêu cầu tối quan trọng, quyết định cho sự tiến bộ trong xây dựng chính quyền địa phương vững mạnh. Để đạt được điều này, đòi hỏi Đảng phải đánh giá đúng thực trạng và nguyên nhân của những trì trệ, bất cập trong mô hình tổ chức chính quyền . HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH ---------- TIỂU LUẬN THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN TỔ CHỨC BỘ MÁY HÀNH CHÍNH ĐỊA PHƯƠNG Ở VIỆT NAM GV hướng dẫn Người thực hiện:. vị hành chính cơ sở là công Hiện nay, đơn vị hành chính địa phương ở Pháp gồm 3 cấp: vùng, tỉnh, công xã. Các địa bàn hành chính địa phương có các công chức