BÁO CÁO RÀ SOÁT PHÁP LUẬT VÀ KHUYẾN NGHỊ LIÊN QUAN ĐẾN XÂY DỰNG LUẬT ĐẦU TƢ VÀ QUẢN LÝ VỐN NHÀ NƢỚC TẠI DOANH NGHIỆP

UNICON (UK) TNHH ADB TA-8016 VIE Tăng cường hỗ trợ Chương trình “Cải cách DNNN hỗ trợ quản trị cơng ty” TA-8016 VIE: TĂNG CƢỜNG HỖ TRỢ CHƢƠNG TRÌNH “CẢI CÁCH DNNN VÀ HỖ TRỢ QUẢN TRỊ CÔNG TY” (39538-034) BÁO CÁO RÀ SOÁT PHÁP LUẬT VÀ KHUYẾN NGHỊ LIÊN QUAN ĐẾN XÂY DỰNG LUẬT ĐẦU TƢ VÀ QUẢN LÝ VỐN NHÀ NƢỚC TẠI DOANH NGHIỆP CHUẨN BỊ CHO: NGÂN HÀNG PHÁT TRIỂN CHÂU Á & BỘ TÀI CHÍNH - CỘNG HÒA XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM 12/1/2013 UNICON (UK) TNHH ADB TA-8016 VIE Tăng cường hỗ trợ Chương trình “Cải cách DNNN hỗ trợ quản trị công ty” DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT ADB Ngân hàng phát triển Châu Á BTC Bộ Tài DNNN Doanh nghiệp nhà nƣớc HTKT Hỗ trợ kỹ thuật UNICON (UK) TNHH ADB TA-8016 VIE Tăng cường hỗ trợ Chương trình “Cải cách DNNN hỗ trợ quản trị cơng ty” TĨM TẮT Kết rà sốt khung pháp luật: Trên sở kết rà soát khung pháp luật hành đầu tư doanh nghiệp, Unicon nhận thấy hai thành tựu bật phương diện đổi sách đạt kể từ thời điểm ban hành Luật Đầu tư Luật Doanh nghiệp việc nới lỏng thủ tục cấp phép dự án đầu tư sở phân loại dự án phân cấp quản lý trung ương địa phương, đồng thời khẳng định nguyên tắc đối xử bình đẳng pháp lý doanh nghiệp thuộc thành phần kinh tế Riêng DNNN, ranh giới biệt lập khung khổ pháp luật với khu vực kinh tế khác rỡ bỏ, đồng thời thơng qua việc “cơng ty hóa”, Nhà nước khơng cịn phải chịu trách nhiệm vật chất vơ hạn trước DNNN, mà thay vào chế độ trách nhiệm hữu hạn Tuy nhiên, từ góc độ lập pháp, cho mục tiêu xây dựng hoàn thiện khung khổ pháp lý cho kinh tế thị trường, nhiều vấn đề lại phát sinh chưa giải quyết; cụ thể sau: - Giữa Luật Đầu tư Luật Doanh nghiệp tồn chồng chéo, mâu thuẫn việc xác định “Ai nhà đầu tư ?”, đầu tư thành lập doanh nghiệp “Cái có trước ?”, nhà đầu tư doanh nghiệp “Ai đối tượng quản lý ?” - Khơng coi vốn đầu tư nhà nước tài sản đặc biệt thuộc sở hữu tồn dân, sở có chế pháp lý riêng để quản lý bảo đảm thực quyền giám sát tối cao chủ sở hữu thông qua quan đại diện Quốc hội Hội đồng nhân dân - Luật Đầu tư quy định đầu tư vốn nhà nước không phân định rành mạch khái niệm loại “đầu tư công” theo Luật Ngân sách, đầu tư từ nguồn vốn nguồn lực khác ngân sách, đầu tư trực tiếp vào DNNN đầu tư thông qua chủ thể tiếp nhận quản lý khác v.v để từ hình thành chế quản lý thích hợp - Bãi bỏ Luật DNNN khơng có quy định tương thích Luật Doanh nghiệp tạo khó khăn việc chuyển đổi mơ hình quản trị DNNN vốn tồn UNICON (UK) TNHH ADB TA-8016 VIE Tăng cường hỗ trợ Chương trình “Cải cách DNNN hỗ trợ quản trị công ty” nhiều năm, gây sức ép phải ban hành văn luật để điều chỉnh, làm giảm hiệu lực thi hành giảm khả kiểm soát máy nhà nước - Bản thân Luật Doanh nghiệp, hoàn thiện so với thời kỳ trước đó, chưa tạo chuẩn mực pháp lý quản trị chuyên nghiệp nhằm tăng hiệu hoạt động doanh nghiệp bảo đảm quyền giám sát cổ đông, Nhà nước xã hội - Trong trình chuyển đổi kinh tế, cổ phần hóa DNNN tư nhân hóa tài sản nhà nước lĩnh vực quan trọng thiếu điều chỉnh đạo luật Quốc hội ban hành để điều chỉnh hoạt động Các hạn chế pháp luật nói góp phần tạo nên hiệu thấp việc thực thi sách cải cách phát triển kinh tế; cụ thể là: - Trong thực tế DNNN khơng đóng vai trị chủ đạo để dẫn dắt kinh tế mong đợi, trái lại thể hiệu kinh tế, gây lãng phí nguồn vốn ngân sách nguồn lực quốc gia bình diện chung, làm thất tài sản nhà nước thông qua dự án đầu tư cụ thể - Trong Việt Nam có lộ trình 12 năm kể từ gia nhập WTO (năm 2007) để chuyển đổi hoàn toàn sang kinh tế thị trường diến biến tình hình lại theo chiều hướng ngược lại Các tập đoàn kinh tế nhà nước tiếp tục “phình to” quy mơ trì tiếp tục vị độc quyền chi phối thị trường lẫn át khu vực tư nhân, Nhà nước phải sử dụng nhiều công cụ quản lý kinh tế mệnh lệnh hành chính, can thiệp trực tiếp vào điều hành giá trái với nguyên lý thị trường - DNNN tiếp tục quản trị tình trạng thiếu tiêu chuẩn cơng cụ để đánh giá, giám sát hiệu đầu tư vốn nhà nước hoạt động, thiếu công khai minh bạch, buông lỏng giám sát, không lựa chọn nhân quản lý giỏi có trách nhiệm cao Xét từ góc độ tư sách, nhận thấy tồn sau: UNICON (UK) TNHH ADB TA-8016 VIE Tăng cường hỗ trợ Chương trình “Cải cách DNNN hỗ trợ quản trị công ty” - Xu hướng coi trọng đầu tư doanh nghiệp, theo quan tâm đầu tư nhiều vốn nhiều dự án lớn mà không ý đến xây dựng phát triển doanh nghiệp, chủ thể trực tiếp quản trị dự án - Nhà nước muốn tiếp tục trì ảnh hưởng mạnh mẽ khả can thiệp vào kinh tế cho việc bảo đảm thực thi mục tiêu trị q trình chuyển đổi, nhiên khơng nhận thức đắn vị điều kiện kinh tế thị trường, qua tự hạn chế khả can thiệp vào việc sử dụng gần hay thái công cụ DNNN - Các quan chức Chính phủ chịu trách nhiệm quản lý đầu tư vốn nhà nước DNNN không phân biệt rõ ràng hai tầng quản trị giám sát điều hành, qua phân loại lực quản trị khác “quản trị công” “điều hành doanh nghiệp” để bố trí nhân thích hợp xác định cách thức quản lý DNNN có hiệu Các khuyến nghị xây dựng Luật Đầu tƣ Quản lý vốn nhà nƣớc doanh nghiệp Quan điểm tiếp cận: - Tách biệt hoạt động: quản lý nhà nước đầu tư, giám sát đầu tư vốn nhà nước chủ sở hữu quản trị doanh nghiệp có vốn sở hữu nhà nước; - Liên quan đến DNNN, giảm thiểu số lượng, coi trọng quản trị hiệu quả, đồng thời sử dụng DNNN để tác động điều tiết kinh tế phải cân nhắc tổng thể giải pháp công cụ điều tiết kinh tế vĩ mơ; - Tăng vai trị giám sát Quốc hội quan dân cử địa phương hoạt động đầu tư quản lý vốn nhà nước Khuyến nghị phạm vi, đối tượng điều chỉnh Luật Đầu tư Quản lý vốn nhà nước doanh nghiệp UNICON (UK) TNHH ADB TA-8016 VIE Tăng cường hỗ trợ Chương trình “Cải cách DNNN hỗ trợ quản trị công ty” - Về phạm vi điều chỉnh: Hai lĩnh vực bao gồm: (a) Các quan hệ hoạt động đầu tư (theo nghĩa rộng) nhà nước sử dụng ngân sách nhà nước nguồn lực khác quốc gia cho hoạt động phát triển kinh tế thông qua doanh nghiệp; (b) Các quan hệ quản trị quan nhà nước đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước doanh nghiệp có sử dụng vốn nhà nước - Về đối tượng điều chỉnh: Đây loại hình “luật cơng”, điều chỉnh chủ thể quan quyền lực quản lý nhà nước, tổ chức, cá nhần quản trị vốn nhà nước doanh nghiệp có vốn nhà nước - Xác định mơ hình quản trị DNNN Về quản lý hoạt động đầu tƣ vốn nhà nƣớc, xác định ba cấp độ quản lý sau: o Cơ quan quyền lực nhà nước: Quốc hội, UBTVQH trung ương HĐND địa phương o Cơ quan hành pháp: Chính phủ UBND địa phương o Cơ quan chức năng: Các Bộ chức Sở, ngành địa phương; thành lập Cơ quan chuyên trách quản lý đầu tư sử dụng nhà nước vốn nhà nước Bộ chức UBND (“Cơ quan chuyên trách”) để tách bạch hoạt động quản lý nhà nước chung (với tư cách Cơ quan quản lý nhà nước) quản lý đầu tư nhà nước (với tư cách Đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước) Về quản lý vốn đầu tƣ nhà nƣớc(hay doanh nghiệp có vốn đầu tƣ Nhà nƣớc), xác định bốn cấp độ quản lý sau: o Chủ sở hữu vốn nhà nước: Quốc hội, UBTVQH trung ương HĐND địa phương o Đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước: Chính phủ (đại diện Thủ tướng) UBND địa phương (đại diện Chủ tịch UBND) UNICON (UK) TNHH ADB TA-8016 VIE Tăng cường hỗ trợ Chương trình “Cải cách DNNN hỗ trợ quản trị công ty” o Tổ chức, cá nhân “Người thực nhiệm vụ Đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước”: Các Bộ Cơ quan chuyên trách quản lý đầu tư sử dụng vốn nhà nước trực thuộc Bộ UBND địa phương o Cá nhân “Người ủy quyền quản lý vốn nhà nước”: Cá nhân Người thực nhiệm vụ Đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước định để quản lý trực tiếp tham gia quản lý doanh nghiệp có sở hữu vốn Nhà nước Về quan hệ với luật khác khung pháp luật đầu tư doanh nghiệp - Với Luật Đầu tư hành: Luật Đầu tư hành tiếp tục tồn tại, sau sửa đổi bổ sung, để điều chỉnh hoạt động quản lý nhà nước theo tiêu chí chung thống (về quy hoạch, xã hội, công nghệ, môi trường v.v ) dự án đầu tư cụ thể, Luật Đầu tư Quản lý vốn nhà nước doanh nghiệp tập trung vào can thiệp nhà nước vào kinh tế thị trường thông qua công cụ đầu tư vốn vào doanh nghiệp bảo đảm hiệu sử dụng vốn nhà nước nói chung - Với Luật Doanh nghiệp hành: Luật Doanh nghiệp cần sửa đổi theo hướng sử dụng khái niệm “doanh nghiệp có sở hữu nhà nước” thay cho DNNN bổ sung quy định riêng điều chỉnh loại hình doanh nghiệp sở tuân thủ nguyên tắc chung tổ chức quản trị doanh nghiệp Tên gọi hàm ý linh hoạt tỷ lệ sở hữu nhà nước doanh nghiệp Không chồng lấn với Luật Doanh nghiệp, Luật Đầu tư Quản lý vốn nhà nước doanh nghiệp điều chỉnh trách nhiệm cổ đông nhà nước (tức Người đại diện chủ sở hữu nhà nước và/hoặc Người người đại diện chủ sở hữu nhà nước ủy quyền) doanh nghiệp trước Nhà nước người đại diện chủ sở hữu tồn dân mà khơng can thiệp vào hoạt động quản trị doanh nghiệp hàng ngày họ Hành vi “quản lý vốn nhà nước” theo Luật hiểu hoạt động giám sát đánh giá hiệu sử dụng vốn nhà nước nói chung đơn vị sử dụng nói riêng cho mục đích chống lãng phí, thất (theo quy định Luật Phòng chống tham nhũng) sở có biện pháp thích hợp, ví dụ thay nhân UNICON (UK) TNHH ADB TA-8016 VIE Tăng cường hỗ trợ Chương trình “Cải cách DNNN hỗ trợ quản trị công ty” Người người đại diện chủ sở hữu nhà nước uỷ quyền, thoái vốn điều chuyển vốn nhà nước v.v - Với dự Luật “Đầu tư công” soạn thảo: Theo cách đặt vấn đền trình bày trên, dự Luật Đầu tư công nên sửa đổi theo hướng thu hẹp phạm vi, đối tượng điều chỉnh đổi tên thành Luật Chi tiêu Mua sắm cơng Theo đó, phân biệt hai loại hoạt động “chi tiêu, mua sắm” Nhà nước (theo Luật Luật Ngân sách) “đầu tư” Nhà nước (theo Luật Đầu tư Quản lý vốn nhà nước doanh nghiệp) Luật Đấu thầu tồn độc lập tiêu chuẩn thừa nhận chung mua sắm minh bạch hiệu - Với việc luật hóa sách cổ phần hóa DNNN: Cần sớm ban hành Luật cổ phần hóa DNNN xây dựng mơ hình quản trị riêng đặc thù nhằm mục tiêu thực trình chuyển đổi sở hữu giảm thiểu số lượng DNNN UNICON (UK) TNHH ADB TA-8016 VIE Tăng cường hỗ trợ Chương trình “Cải cách DNNN hỗ trợ quản trị công ty” MỤC LỤC Giới thiệu Phương pháp tiếp cận rà soát pháp luật đưa khuyến nghị 11 Danh mục văn rà soát 12 Đánh giá trạng 14 4.1 Hiện trạng khung pháp luật đầu tư doanh nghiệp 14 4.2 Hiệu hệ thực thi sách đổi DNNN 17 Quan điểm nhận thức chung 19 5.1 Mục tiêu DNNN 19 5.2 Tư cách chủ thể Nhà nước 20 5.3 Khái niệm “Vốn nhà nước” 23 5.4 Hình thức đầu tư 24 5.5 Chủ thể tiếp nhận đầu tư vốn nhà nước 26 5.6 Địa vị pháp lý Nhà nước sau đầu tư 27 5.7 Xác định mơ hình quản trị tổng thể 28 Kết luận khuyến nghị 30 6.1 Sự cần thiết ban hành Luật quan điểm tiếp cận 30 6.2 Khuyến nghị phạm vi, đối tượng điều chỉnh 32 Giới thiệu UNICON (UK) TNHH ADB TA-8016 VIE Tăng cường hỗ trợ Chương trình “Cải cách DNNN hỗ trợ quản trị công ty” Theo yêu cầu Chính phủ Việt Nam ADB tài trợ dự án hỗ trợ kỹ thuật để hỗ trợ triển khai Chương trình “Cải cách DNNN hỗ trợ quản trị công ty” Dự án HTKT triển khai công ty TNHH Unicon (Unicon) Một phần HTKT xây dựng sản phẩm tri thức lực liên quan để cập nhật thể chế khung sách việc cải cách DNNN BTC, ADB and Unicon thống Sản phẩm tri thức (Knowledge Product 1)1 cung cấp tài liệu rà soát khung pháp lý việc quản lý vốn nhà nước DNNN với tham khảo kinh nghiệm quốc tế có liên quan sở đưa khuyến nghị liên quan đến việc xây dựng Luật Đầu tư Quản lý vốn nhà nước doanh nghiệp2 Tài liệu phần bổ sung theo yêu cầu BTC Sản phẩm tri thức để cung cấp đầu vào cho BTC liên quan đến đánh giá khung pháp lý hành việc quản lý vốn nhà nước DNNN, đưa quản điểm nhận thức chung cần hướng tới đầu tư vốn nhà nước vào kinh tế, quản lý vốn nhà nước DNNN, mô hình quản trị DNNN, đồng thời đề xuất khuyến nghị ban đầu cách tiếp cận xây dựng Luật Đầu tư Quản lý vốn nhà nước doanh nghiệp Một rà soát đánh giá tổng thể trạng khung pháp lý DNNN Việt Nam trình bày chi tiết báo cáo JICA đệ trình Chính phủ Việt Nam vào tháng 7/20123 Báo cáo giá trị, có phát triển định sách khung pháp Các nội dung báo cáo tư vấn UNICON thống gọi tên chung Sản phẩm tri thức (Knowledge Product) Sản phẩm tri thức chuyển giao cho BTC vào ngày 25/12/2012 Nghị số 499/NQ-UBNTVQH 13 ngày 20/7/2012 Ủy ban thường vụ Quốc hội chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2013 ghi tên “Luật quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào hoạt động sản xuất kinh doanh”, nhiên Ban soạn thảo Bộ Tài chủ trì đề xuất sửa đổi thành “Luật Đầu tư vốn nhà nước doanh nghiệp” Với giải trình Phần đây, UNICON đề xuất tên Luật “Luật Đầu tư Quản lý vốn nhà nước doanh nghiệp” Báo cáo cuối (bản dự thảo) rà soát khung pháp lý thể chế DNNN cải cách DNNN Việt Nam tháng 7/2012 đệ trình cơng ty cổ phần tư vấn đầu tư phát triển Quang Minh tài trợ Cơ quan Hợp tác Quốc tế Nhật Bản (JICA) 10 UNICON (UK) TNHH ADB TA-8016 VIE Tăng cường hỗ trợ Chương trình “Cải cách DNNN hỗ trợ quản trị công ty” Câu hỏi Nhà nước liên quan đến tư cách “Người đại diện chủ sở hữu toàn dân” ? Giữa văn Nghị định 09 Nghị định 99 có quy định khác để trả lời câu hỏi này, chí Quyết định 992/TTg (về SCIC) có quy định khác Tuy nhiên theo xác định Điều Nghị định 99 (ban hành ngày 15/11/2012) Chính phủ quan nhà nước có tư cách Người đại diện chủ sở hữu nhà nước phần vốn góp Nhà nước vào DNNN Cũng theo Điều này, Chỉnh phủ ủy quyền theo chế phân cơng (cho Thủ tướng Chính phủ, Bộ, quan ngang Bộ, quan thuộc Chính phủ), phân cấp (cho Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương), giao (cho Hội đồng thành viên Chủ tịch cơng ty, Người đại diện) thực tồn phần tư cách Người đại diện chủ sở hữu nhà nước với quyền, trách nhiệm nghĩa vụ cụ thể Từ góc độ thẩm quyền lập pháp, Nghị định đề cập vấn đề liên quan đến quan nhà nước cao Chính phủ, Hiến pháp đạo luật điều chỉnh tổ chức hoạt động tất quan nhà nước, bao gồm Quốc hội Có nghĩa rằng, tới, xây dựng Hiến pháp, cần tính đến khả khái niệm Đại diện chủ sở hữu toàn dân, Chủ sở hữu nhà nước Đại diện chủ sở hữu nhà nước xác định lại và/hoặc làm rõ hơn16 Liên quan đến DNNN, Nhóm tư vấn cho rằng, Chính phủ với tư cách quan quyền lực hành pháp, tức ban hành sách thực thi pháp luật, đảm nhiệm vai trò Người đại diện chủ sở hữu nhà nước hợp lý Trong đó, Quốc hội với tư cách quan quyền lực nhà nước cao đại diện cho toàn thể nhân dân, đồng thời quan lập pháp, coi Người đại diện chủ sở hữu tồn dân Chủ sở hữu nhà nước, để đảm nhiệm vai trò giám sát hoạt động Người đại diện Chủ sở hữu nhà nước Chính phủ Về chế thực hiện, Chính phủ định (theo chế pháp lý nêu Nghị định 99) quan cá nhân khác thực quyền trách nhiệm người chủ sở hữu này17, nhiên bảo 16 Chẳng hạn, theo Luật Đất đai hành “Nhà nước đại diện chủ sở hữu toàn dân” đất đai; nhiên vấn đề không làm rõ là “Nhà nước” ? 17 Có thể gọi “Người thực nhiệm vụ Đại diện chủ sở hữu nhà nước” 22 UNICON (UK) TNHH ADB TA-8016 VIE Tăng cường hỗ trợ Chương trình “Cải cách DNNN hỗ trợ quản trị công ty” đảm người chịu trách nhiệm cuối trước Quốc hội liên quan đến phần vốn góp Nhà nước doanh nghiệp 5.3 Khái niệm “Vốn nhà nước” Thảo luận Vốn nhà nước trước hết nhằm mục đích phân biệt vốn đầu vào trình kinh doanh (theo Luật Doanh nghiệp) tài sản quyền tài sản theo quy định Bộ Luật dân Cả Luật Đầu tư Luật Doanh nghiệp quy định nguồn vốn rộng mà nhà đầu tư góp vào để đầu tư dự án, thành lập sở hữu doanh nghiệp; bao gồm tiền, tài sản quyền tài sản (ví dụ quyền sử dụng đất, quyền khai thác tài nguyên, quyền sở hữu trí tuệ) Vấn đề cần lưu ý chỗ nguồn vốn góp vào doanh nghiệp phải quy thành tiền, xác định thời điểm góp vốn ghi nhận vào sổ sách tài doanh nghiệp Nói điều để làm rõ trường hợp đặc thù Nhà nước góp vốn vào doanh nghiệp quyền sử đất hay khai thác tài nguyên Giá trị quyền tài sản góp vốn quy tiền để xác định tỷ lệ sở hữu Nhà nước theo vốn điều lệ doanh nghiệp Ở thời điểm sau đó, giá trị quyền tài sản tăng lên theo giá trị thị trường đương nhiên tỷ lệ sở hữu vốn điều lệ hay cổ phần Nhà nước khơng mà tăng lên Ngồi ra, quy khoản “vốn nhà nước” góp vào doanh nghiệp giá trị tiền, DNNN khơng cịn vật coi “tài sản nhà nước” mà tài sản doanh nghiệp Xác định góp phần làm tăng tính tự chủ DNNN tự tin ban lãnh đạo doanh nghiệp việc sử dụng định đoạt tài sản trìnhkinh doanh, mà không e ngại gọi “xâm hại” hay làm “thất thoát tài sản nhà nước”18 Đáng lưu ý theo Điều 3, Điểm 10 Luật Đầu tư, định nghĩa “vốn nhà nước” bao hàm vốn tín dụng Nhà nước bảo lãnh vốn tín dụng đầu tư phát triển Nhà nước dự án đầu 18 Quan điểm Nhóm tư vấn cho vấn đề liên quan đến bảo vệ tài sản nhà nước chống lại xâm hại cố ý, chẳng hạn qua tham nhũng hay “cố ý làm trái” ban lãnh đạo, quản lý DNNN làm phạm trù riêng, có tính độc lập cần xử lý đạo luật chế khác, ví dụ Luật Chống tham nhũng Bộ Luật hình 23 UNICON (UK) TNHH ADB TA-8016 VIE Tăng cường hỗ trợ Chương trình “Cải cách DNNN hỗ trợ quản trị cơng ty” tư Theo “lo-gic đầu tư” quan niệm vậy, từ góc độ doanh nghiệp, vốn đầu tư phải phân biệt rõ “góp vốn điều lệ” (để hình thành quyền sở hữu) đầu tư vốn hình thức khác Một vấn đề khác cần xác định phần vốn mà DNNN đầu tư vào “doanh nghiệp khác” (và doanh nghiệp nữa) theo mơ hình cơng ty “mẹ-con-cháu” v.v có tiếp tục coi “vốn nhà nước” hay không ? Cũng theo “lo-gic đầu tư”, DNNN sử dụng vốn để đầu tư vào doanh nghiệp khác phần vốn có nguồn gốc nhà nước coi “vốn nhà nước” Quan điểm thể rõ quy định Nghị định 09, theo đó, quan nhà nước có quyền can thiệp vào quản lý phần vốn góp DNNN đầu tư vào doanh nghiệp khác Tuy nhiên, xét từ góc độ doanh nghiệp, đồng thời phân tích Mục 2.3 trên, Nhà nước chủ sở hữu phần vốn góp ban đầu vào doanh nghiệp mà Liên quan đến doanh nghiệp khác góp vốn hay thành lập sau đó, chủ sở hữu phần vốn góp phải DNNN với tư cách pháp nhân độc lập người góp vốn, mà khơng phải khơng thể Nhà nước Tóm lại, phần vốn góp vào doanh nghiệp khác , mặt pháp lý trở thành vốn DNNN vốn nhà nước 5.4 Hình thức đầu tư Hiện nay, Nhà nước đầu tư vào DNNN theo ba luật sau: Luật Đầu tư năm 2005 quy định đầu tư hoạt động “bỏ vốn loại tài sản hữu hình vơ hình để hình thành tài sản theo Luật Đầu tư quy định khác pháp luật có liên quan”, thực hai hình thức đầu tư trực tiếp (bỏ vốn kèm với quyền tham gia quản lý trực tiếp) đầu tư gián tiếp (bỏ vốn không kèm việc tham gia quản lý trực tiếp) Như vậy, cách thức đầu tư mà nhà đầu tư nói chung tiến hành rộng khơng bị giới hạn Xem xét thực tế theo góc nhìn vậy, Nhà nước đầu tư vào DNNN hoạt động cụ thể sau: 24 UNICON (UK) TNHH ADB TA-8016 VIE Tăng cường hỗ trợ Chương trình “Cải cách DNNN hỗ trợ quản trị công ty” - Sử dụng phần vốn ngân sách để cấp vốn điều lệ cho DNNN (thông qua thành lập bổ sung để tăng vốn điều lệ doanh nghiệp); - Giao tài sản và/hoặc quyền tài sản (ví dụ: giao quyền sử dụng đất, quyền khai thác tài nguyên, sở hạ tầng kỹ thuật) cho DNNN tính vào vốn điều lệ ban đầu thành lập thông qua dự án DNNN thực hiện; - Cho vay hay tài trợ sách (ví dụ: yêu cầu ngân hàng thương mại cho vay bắt buộc DNNN, cho vay từ Ngân hàng và/hoặc Quỹ đầu tư phát triển, hỗ trợ doanh nghiệp với lãi xuất ưu đãi, bảo lãnh nhà nước khoản vay thương mại, yêu cầu ngân hàng thương mại khoanh nợ, giãn nợ xóa nợ bắt buộc, giảm thuế miễn thuế hay khoản phải nộp ngân sách, trả nợ thay v.v ) Theo Luật Ngân sách năm 2002, Điều 31 quy định bảy hạng mục chi ngân sách trung ương, trong hạng mục Chi đầu tư phát triển có ghi khoản chi “Đầu tư hỗ trợ cho doanh nghiệp, tổchức kinh tế, tổ chức tài Nhà nước; góp vốn cổ phần, liên doanh vào doanh nghiệp thuộc lĩnh vực cần thiết có tham gia Nhà nước” Tuy nhiên, hạng mục khác liên quan đến chi thường xuyên chi bổ sung cho ngân sách địa phương, có nhiều khoản chi mà thực chắn coi tài trợ cho DNNN, chẳng hạn chi cho chương trình mục tiêu quốc gia hay chi cho hoạt động nghiệp giáo dục, văn hóa, xã hội, an ninh, quốc phòng mà DNNN định tổ chức triển khai Còn theo Luật Doanh nghiệp, Nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp thơng qua góp vốn điều lệ để thành lập để chuyển đổi doanh nghiệp có sẵn thành DNNN (bằng cách mua cổ phần nâng tỷ lệ sở hữu nhà nước doanh nghiệp lên 50% để thỏa mãn định nghĩa DNNN Luật Doanh nghiệp hành) Như vậy, theo quan điểm Unicon, cho mục tiêu xây dựng Luật đầu tư quản lý vốn đầu tư nhà nước doanh nghiệp, trước hết không nên có phân biệt hoạt động đầu tư vốn nhà 25 UNICON (UK) TNHH ADB TA-8016 VIE Tăng cường hỗ trợ Chương trình “Cải cách DNNN hỗ trợ quản trị công ty” nước vào doanh nghiệp theo mục tiêu dự án đầu tư cụ thể19; nhiên cần thiết có minh định khái niệm “đầu tư nhà nước doanh nghiệp” theo hình thức đầu tư sau: - Một là, hiểu theo nghĩa rộng Luật Đầu tư, coi tất hoạt động tài Nhà nước liên quan đến doanh nghiệp, một nhóm doanh nghiệp cụ thể người thụ hưởng (thông qua quyền sử dụng khai thác phương tiện tài để kiếm lợi ích cho doanh nghiệp), đầu tư nhà nước doanh nghiệp20 - Hai là, giới hạn “đầu tư nhà nước doanh nghiệp” đơn hoạt động góp vốn điều lệ hình thức để tạo lập sở hữu nhà nước có kèm hay không kèm quyền tham gia quản lý, điều hành trực tiếp doanh nghiệp, chẳng hạn theo khuôn khổ Luật Doanh nghiệp Luật Chứng khốn hành Hình thức này, theo nghĩa rộng, đương nhiên bao gồm trường hợp Nhà nước nắm giữ trái phiếu chuyển đổi doanh nghiệp và/hoặc cho vay sau chuyển đổi vốn vay thành cổ phần doanh nghiệp 5.5 Chủ thể tiếp nhận đầu tư vốn nhà nước Câu hỏi đặt Nhà nước đầu tư vào thông qua đối tượng chủ thể ? Chương VII Luật Đầu tư năm 2005 cho phép Nhà nước đầu tư vào tổ chức kinh tế nói chung Theo khn khổ pháp luật hành (Luật Doanh nghiệp, Luật Hợp tác xã, Luật tổ chức tín dụng, Luật chứng khốn Luật Thương mại), tổ chức kinh tế bao gồm: Công ty TNHH, Công ty cổ phần, Công ty hợp danh, Doanh nghiệp tư nhân, chi nhánh cơng ty nước ngồi hoạt động Việt Nam, ngân hàng thương mại Việt Nam chi nhánh ngân hàng nước hoạt động Việt Nam Quỹ đầu tư chứng khốn Ngồi ra, hộ kinh tế gia đình, tổ hợp tác coi tổ chức kinh tế 19 Chẳng hạn dự án đầu tư cho mục đích kinh doanh hay khơng kinh doanh theo phân loại dự thảo Luật Đầu tư công Bộ Kế hoạch Đầu tư soạn thảo 20 Trong trường hợp Nhà nước sử dụng “gói kích cầu”, miễn giảm thuế đột xuất cho doanh nghiệp, tất đối tượng doanh nghiệp hưởng áp dụng biện pháp giảm nguồn thu ngân sách, qua đồng thời giảm chi tiêu cơng, mà số doanh nghiệp hưởng lợi mặt pháp lý, tào trợ cho doanh nghiệp phải điều chỉnh phạm trù đầu tư nhà nước cho doanh nghiệp 26 UNICON (UK) TNHH ADB TA-8016 VIE Tăng cường hỗ trợ Chương trình “Cải cách DNNN hỗ trợ quản trị cơng ty” Ngồi ra, thực tế Nhà nước tiến hành đầu tư thông qua Ban Quản lý dự án (PMU) trực thuộc bộ, ngành chức có liên quan, đặc biệt lĩnh vực xây dựng sở hạ tầng kỹ thuật kinh tế đầu tư từ ngân sách nhà nước để xây dựng sở vật chất cho hoạt động quan quản lý nhà nước tổ chức hành - nghiệp Quan điểm Unicon cho rằng, hoạt động đầu tư vốn nhà nước cho hoạt động kinh tế (ngoại trừ tài trợ cho hoạt động quan quản lý nhà nước tổ chức hành - nghiệp) tương lai thiết hướng tới quản trị hiệu quả; đó, nên triển khai cách thống thông qua chủ thể doanh nghiệp21 Ở tất nước, tiêu chuẩn quản trị hiệu luôn gắn với xây dựng hồn thiện Luật cơng ty hay doanh nghiệp 5.6 Địa vị pháp lý Nhà nước sau đầu tư Điều 168 Luật Doanh nghiệp xác định nguyên tắc thực quyền chủ sở hữu vốn Nhà nước doanh nghiệp sau: “Tách biệt chức thực quyền chủ sở hữu với chức quản lý hành nhà nước”; “Tách biệt thực quyền chủ sở hữu quyền chủ động kinh doanh doanh nghiệp; tôn trọng quyền kinh doanh doanh nghiệp” Đây hai ngun tắc có tính xun suốt tồn qúa trình thực cải cách DNNN tái khẳng định Đề án tái cấu, chưa áp dụng thành công Tựu trung, Nhà nước đóng ba vai trị sau: - Thứ nhất, quan quyền lực công thực chức quản lý nhà nước toàn kinh tế, bao gồm “điều tiết kinh tế ổn định kinh tế vĩ mô”; - Thứ hai, Nhà nước Người đại diện chủ sở hữu tồn dân (xét ngun lý), hay nói cách cụ thể “Người chủ sở hữu” phần vốn góp cổ phần hình thành thơng qua đầu tư nhà nước doanh nghiệp; 21 Theo Unicon, nên tiến tới xóa bỏ hình thức đầu tư vốn nhà nước thơng qua PMU khó xác định tiêu chuẩn quản trị trách nhiệm pháp lý Bài học từ lãng phí thất từ hoạt động đầu tư cho dự án sở hạ tầng cách dàn trải hiệu thời giản qua 27 UNICON (UK) TNHH ADB TA-8016 VIE Tăng cường hỗ trợ Chương trình “Cải cách DNNN hỗ trợ quản trị công ty” - Thứ ba, Nhà nước người quản trị doanh nghiệp trường hợp tham gia vào hoạt động với tư cách chủ sở hữu cổ đông Vấn đề đặt để tách biệt chức thứ với hai chức cịn lại từ góc độ lập sách lập pháp cần có quán triệt trước hết nhận thức chung điều kiện kinh tế thị trường, để thực chức quản lý nhà nước, Nhà nước có quyền can thiệp tác động vào đối tượng doanh nghiệp, không thiết DNNN22 Quyền can thiệp tác động vào đối tượng doanh nghiệp phi nhà nước, điều kiện nhà nước pháp quyền, nhiên thực sở hiến định luật định (mà theo văn pháp luật đó) Ngồi ra, để hạn chế mập mờ lạm dụng chức này, phương diện tổ chức máy nhân sự, cần tránh trùng lặp quan cá nhân vừa đồng thời “đại diện quản lý nhà nước” “Người chủ sở hữu” doanh nghiệp thuộc diện quản lý, chí lại vừa “người quản trị, điều hành hàng ngày” doanh nghiệp Cơ chế quản lý DNNN nay, qua thể văn Nghị định 101 (về Tập đoàn kinh tế nhà nước) Nghị định 09 (về quản lý tài DNNN), hay chí Nghị định 99 ban hành, không chứng tỏ minh định tách biệt vai trò Việc minh định hai chức “Người chủ sở hữu” “Nhà quản trị, điều hành” doanh nghiệp, theo quan điểm Unicon, tách biệt hai tầng giám sát điều hành, DNNN 5.7 Xác định mơ hình quản trị tổng thể Căn vào phân tích trên, Unicon cho mơ hình quản trị tổng thể DNNN Việt Nam cần thiết kế với ba cấu phần sau: - Quản trị cổ phần hóa DNNN; - Quản trị hoạt động đầu tư vốn nhà nước; 22 Chẳng hạn nước khác, Nhà nước can thiệp vào thương vụ mua bán, sáp nhập doanh nghiệp tư nhân lớn thấy hành động ảnh hưởng tiêu cực đến ổn định kinh tế vĩ mô 28 UNICON (UK) TNHH ADB TA-8016 VIE Tăng cường hỗ trợ Chương trình “Cải cách DNNN hỗ trợ quản trị công ty” - Quản trị DNNN Quản trị cổ phần hóa DNNN Mục tiêu quản trị cổ phần hóa DNNN tiến tới giảm thiểu số lượng DNNN có phù hợp với lộ trình phương pháp hoạch định cụ thể Trên sở tham khảo kinh nghiệm nước có kinh tế chuyển đổi, Unicon cho trình diễn chậm chạp dự định hay chưa thành công Việt Nam không xác định chất vốn trình tư nhân hóa tài sản nhà nước Do đó, cần có phân loại để xác định DNNN mà Nhà nước khơng cịn cần thiết nắm giữ tỷ lệ sở hữu cổ phần để tiến hành trình chuyển đổi sở hữu cách thức khác hoàn tất việc tư nhân hóa Một quan chuyên trách Nhà nước cần thành lập tồn có thời hạn để đảm nhiệm triển khai hoạt động Tài sản nhà nước doanh nghiệp thuộc sở hữu tồn dân, đó, Quốc hội cần ban hành Luật cổ phần hóa (hay tư nhân hóa) tài sản nhà nước Quản trị đầu tư vốn nhà nước Quản trị đầu tư vốn nhà nước bao gồm quản trị hoạt động tài trợ công (public spending) theo Luật Ngân sách (cho bảo đảm hoạt động máy quản lý nhà nước, lĩnh vực an ninh – quốc phịng hành – nghiệp) quản trị hoạt động đầu tư phục vụ phát triển kinh tế (gọi tắt “Quản trị đầu tư”) Quản trị đầu tư bao gồm hoạt động quy trình định đầu tư ban hành, bao gồm cơng việc xác định mục tiêu, nguồn vốn, cách thức đầu tư chủ thể tiếp nhận quản lý đầu tư v.v Như phân tích, lĩnh vực cần điều chỉnh luật riêng bên cạnh Luật Đầu tư hành Quản trị DNNN (hay vốn đầu tư doanh nghiệp) Bởi hoạt động đầu tư Nhà nước cho phát triển kinh tế chủ yếu thực thơng qua doanh nghiệp, đó, nhu cầu quản lý nhà nước sau đầu tư quản trị doanh nghiệp Tương ứng với tỷ lệ sở hữu khác Nhà nước doanh nghiệp, quản trị Nhà nước vốn đầu tư doanh nghiệp bao gồm hoạt động sau: 29 UNICON (UK) TNHH ADB TA-8016 VIE Tăng cường hỗ trợ Chương trình “Cải cách DNNN hỗ trợ quản trị công ty” - Quản trị giám sát (supervisory management) với tư cách chủ sở hữu hay cổ đông trường hợp doanh nghiệp có sở hữu vốn Nhà nước; - Quản trị điều hành chi phối (executive management) trường hợp Nhà nước sở hữu 50% vốn điều lệ doanh nghiệp; - Quản trị điều hành tham gia (participatory management) trường hợp Nhà nước sở hữu 50% vốn điều lệ doanh nghiệp Như vậy, yêu cầu quản trị cần thiết trường hợp doanh nghiệp có vốn góp Nhà nước, theo Unicon, khơng cịn lý cần thiết để trì tên gọi doanh nghiệp nhà nước Hơn nữa, theo tinh thần Luật Doanh nghiệp, doanh nghiệp hoạt động “sân chơi” với “luật chơi” bình đẳng, khái niệm doanh nghiệp nhà nước nên đổi thành doanh nghiệp có vốn sở hữu nhà nước 23 Mặc dù, thực tế ba hoạt động quản trị nói đề cập Luật Doanh nghiệp, nhiên, với doanh nghiệp có vốn sở hữu Nhà nước, tính phức tạp mối quan hệ quyền trách nhiệm pháp lý người chủ sở hữu người quản trị, điều hành làm phát sinh yêu cầu phải có điều chỉnh quy định pháp lý riêng, bên bên cạnh Luật Doanh nghiệp Gần đây, Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế trung ương đề xuất mơ hình lập quan thống quản lý DNNN đề nhiều vấn đề lý luận thực tiễn.24 Kết luận khuyến nghị 6.1 Sự cần thiết ban hành Luật quan điểm tiếp cận Trước hết, xây dựng luật đầu tư với tư cách “luật công” để thực thi nhiệm vụ quản lý nhà nước nói chung, cần phân định làm rõ mục tiêu sau đây: 23 Cần lưu ý việc tiếp tục trì tên gọi doanh nghiệp nhà nước làm phát sinh hệ lụy khác nhầm lẫn bình diện quốc tế chịu trách nhiệm vô hạn Nhà nước doanh nghiệp tính phi thị trường kinh tế; ngồi ra, từ góc độ thực tiễn, dễ dẫn đến việc hình thành khung pháp luật DNNN tách dần khỏi Luật Doanh nghiệp 24 http://vneconomy.vn/20121210043332289P0C9920/de-xuat-mo-hinh-moi-ve-quan-ly-doanh-nghiep-nhanuoc.htm 30 UNICON (UK) TNHH ADB TA-8016 VIE Tăng cường hỗ trợ Chương trình “Cải cách DNNN hỗ trợ quản trị công ty” - Thứ nhất, mục tiêu quản lý nhà nước đăng lý và/hoặc thẩm định phê chuẩn dự án đầu tư cụ thể theo tiêu chí trị, kinh tế, xã hội, công nghệ môi trường … mà không phân biệt nguồn vốn hay chủ sở hữu đầu tư; - Thứ hai, mục tiêu quản lý với tư cách chủ sở hữu dự án khoản đầu tư sử dụng vốn nhà nước; - Thứ ba, mục tiêu quản lý nhà nước để điều tiết kinh tế bảo đảm ổn định kinh tế vĩ mô, bảo đảm nhu cầu đột xuất khác quốc phịng an ninh cơng cộng thông qua sử dụng công cụ đầu tư vốn nhà nước để can thiệp, tác động vào tài hoạt động tổ chức kinh tế doanh nghiệp kinh tế Như vậy, liên quan đến mục tiêu thứ nhất, Luật Đầu tư hành đáp ứng yêu cầu với điều kiện thời gian tới cần có sửa đổi bổ sung thích hợp Cho mục tiêu thứ hai thứ ba, cần thiết phải xây dựng Luật đầu tư quản lý vốn nhà doanh nghiệp với hai quan điểm chủ đạo rằng: (i) Chỉ đầu tư vốn nhà nước vào thông qua doanh nghiệp (ii) Khi định đầu tư thực nguyên tắc đầu tư vào đâu theo cách để đạt hiệu cao việc thực mục tiêu nhiệm vụ đề Các nhiệm vụ giao cho doanh nghiệp tiếp nhận đầu tư nhà nước vào phân loại Đề án tái cấu bao gồm: (a) bổ sung nguồn thu trực tiếp cho ngân sách: Nhà nước đầu tư cho mục đích kinh doanh sinh lời theo nguyên tắc bảo đảm tỷ suất lợi nhuận cao đồng vốn bỏ Doanh nghiệp nhận vốn đầu tư nhà nước phải cam kết bảo đảm thực mục tiêu (b) trì bảo đảm cung cấp dịch vụ cơng ích thường xuyên cho kinh tế: Nhà nước đầu tư vào lĩnh vực “cơng ích” theo ngun tắc có ý nghĩa thiết yếu cho kinh tế khu vực tư nhân không đầu tư không đầu tư mức cần thiết; đồng thời thực đấu thầu nhận đơn hàng nhà nước để cung cấp dịch vụ cơng ích (c) xây dựng dự án phát triển sở hạ tầng kỹ thuật để hỗ trợ phát triển kinh tế-xã hội: Nhà nước đầu tư vào dự án cụ thể DNNN thành phần kinh tế 31 UNICON (UK) TNHH ADB TA-8016 VIE Tăng cường hỗ trợ Chương trình “Cải cách DNNN hỗ trợ quản trị công ty” khác thực xét thấy cần thiết cho kinh tế xét thấy cần thiết cho kinh tế mà khu vực tư nhân không đầu tư không đầu tư mức cần thiết (d) điều tiết kinh tế ổn định kinh tế vĩ mô: Nhà nước sử dụng vốn nhà nước để thực sách điều tiết kinh tế vĩ mơ gói tài hỗ trợ doanh nghiệp, ổn định giá định lượng cung cấp mặt hàng thiết yếu, giảm thuế miễn thuế v.v khoản bù đắp tài cho doanh nghiệp giao thực nhiệm vụ (được gọi “nhiệm vụ trị”) Ngoài ra, luật đầu tư vốn nhà nước cần nhấn mạnh vào hoạt động giám sát Nhà nước để đạt mục tiêu chung sau: (a) Đầu tư vốn nhà nước vào kinh tế nói chung khơng làm ảnh hưởng tiêu cực đến phát triển khu vực kinh tế tư nhân vận hành nguyên lý thị trường kinh tế theo hướng dân chủ, minh bạch cạnh tranh lành mạnh25; (b) Bảo đảm hiệu khoản tài đầu tư xác định việc hồn thành nhiệm vụ giao (như nói trên); (c) Bảo đảm hiệu quản trị doanh nghiệp xác định tính ổn định cấu trúc doanh nghiệp, báo cáo minh bạch tăng lực cạnh tranh doanh nghiệp 6.2 Khuyến nghị phạm vi, đối tượng điều chỉnh Căn vào cách tiếp cận trên, Unicon cho tên gọi Luật “Luật Đầu tư Quản lý vốn nhà nước doanh nghiệp” hợp lý việc ban hành luật bổ sung vào “khoảng trống” khung pháp luật đầu tư doanh nghiệp hành Theo đó, với mục tiêu điều chỉnh hai lĩnh vực riêng biệt có gắn kết chặt chẽ với “đầu tư vốn nhà nước” “quản trị vốn đầu tư Nhà nước doanh nghiệp” luật phân biệt tương tác với luật liên quan khác sau:  Với Luật Đầu tư hành: Luật Đầu tư hành tiếp tục tồn tại, sau sửa đổi bổ sung, để điều chỉnh hoạt động quản lý nhà nước theo tiêu chí chung thống (về quy hoạch, xã hội, công nghệ, môi trường v.v ) dự án 25 Cần lưu ý lộ trình 12 năm Việt Nam sau gia nhập WTO để chuyển đổi thành công sang kinh tế thị trường theo tiêu chuẩn quốc tế công nhận 32 UNICON (UK) TNHH ADB TA-8016 VIE Tăng cường hỗ trợ Chương trình “Cải cách DNNN hỗ trợ quản trị công ty” đầu tư cụ thể, Luật tập trung vào can thiệp nhà nước vào kinh tế thị trường bảo đảm hiệu sử dụng vốn nhà nước nói chung  Với Luật Doanh nghiệp hành: Theo Luật mới, nên sử dụng khái niệm “doanh nghiệp có sở hữu nhà nước” thay cho DNNN loại hình doanh nghiệp hoạt động theo Luật Doanh nghiệp Bản thân tên gọi hàm ý linh hoạt tỷ lệ sở hữu nhà nước doanh nghiệp Không chồng lấn với Luật Doanh nghiệp, Luật điều chỉnh trách nhiệm cổ đông nhà nước (tức Người đại diện chủ sở hữu nhà nước và/hoặc Người người đại diện chủ sở hữu nhà nước ủy quyền) doanh nghiệp trước Nhà nước người đại diện chủ sở hữu tồn dân mà khơng can thiệp vào hoạt động quản trị doanh nghiệp hàng ngày họ Hành vi “quản lý vốn nhà nước” theo Luật hiểu hoạt động giám sát đánh giá hiệu sử dụng vốn nhà nước nói chung đơn vị sử dụng nói riêng cho mục đích chống lãng phí, thất (theo quy định Luật Phịng chống tham nhũng) sở có biện pháp thích hợp, ví dụ thay nhân Người người đại diện chủ sở hữu nhà nước uỷ quyền, thoái vốn điều chuyển vốn nhà nước v.v  Với dự Luật “Đầu tư công” soạn thảo: Theo cách đặt vấn đền trình bày trên, dự Luật Đầu tư công nên sửa đổi theo hướng thu hẹp phạm vi, đối tượng điều chỉnh đổi tên thành Luật Chi tiêu Mua sắm cơng Theo đó, phân biệt hai loại hoạt động “chi tiêu, mua sắm” Nhà nước (theo Luật Luật Ngân sách) “đầu tư” Nhà nước (theo Luật Đầu tư Quản lý vốn nhà nước hoạt động kinh tế) Luật Đấu thầu tồn độc lập tiêu chuẩn thừa nhận chung mua sắm minh bạch hiệu  Với việc luật hóa sách cổ phần hóa DNNN: Unicon cho cần sớm ban hành Luật cổ phần hóa DNNN, bảo đảm giám sát Quốc Hội quan dân cử q trình có tương tác đồng với Luật Đầu tư Quản lý vốn nhà nước doanh nghiệp Đối với hai nội dung chủ yếu thuộc phạm vi điều chỉnh luật trên, Uncion đề xuất mơ hình quản trị cụ thể sau: - Về quản lý hoạt động đầu tư nhà nước: 33 UNICON (UK) TNHH ADB TA-8016 VIE Tăng cường hỗ trợ Chương trình “Cải cách DNNN hỗ trợ quản trị công ty” Xác định ba cấp độ quản lý sau: Cơ quan quyền lực nhà nước: Quốc hội, UBTVQH trung ương HĐND địa phương Cơ quan hành pháp: Chính phủ UBND địa phương Cơ quan chức năng: Các Bộ chức Sở, ngành địa phương; thành lập Cơ quan chuyên trách quản lý đầu tư sử dụng nhà nước vốn nhà nước Bộ chức UBND (“Cơ quan chuyên trách”) để tách bạch hoạt động quản lý nhà nước chung (với tư cách Cơ quan quản lý nhà nước) quản lý đầu tư nhà nước (với tư cách Đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước) Xác định chức hoạt động: Chủ thể Hoạt động Cơ quan quyền lực nhà nước Phê chuẩn kế hoạch, chương trình, chủ trương lớn đầu tư nhà nước theo thời kỳ năm với tầm nhìn 10 năm; phê chuẩn dự án đầu tư có quy mơ tài chính, tác động trị-kinh tế-xã hội mơi trường lớn sử dụng vốn nhà nước26; giám sát đánh giá chung thực Nghị ban hành Cơ quan hành pháp Xây dựng kế hoạch, chương trình, đề xuất chủ trương, sách đầu tư nhà nước theo thời kỳ năm với tầm nhìn 10 năm trình Cơ quan quyền lực nhà nước phê chuẩn; phê chuẩn dự án đầu tư sử dụng vốn nhà nước; tổ chức thực Nghị đầu tư nhà nước Cơ quan quyền lực ban hành; thực tra kiểm tra hoạt động 26 Như phân tích đề xuất Mục 2.4, khái niệm Vốn nhà nước hiểu phương tiện tài Nhà nước chủ động cấp cho doanh nghiệp để thực hoạt động đầu tư theo định Nhà nước, không bao gồm vốn doanh nghiệp tự huy động theo chế thị trường sử dụng theo quyền tự chủ phù hợp với Luật Doanh nghiệp (tạm gọi “Vốn doanh nghiệp”) 34 UNICON (UK) TNHH ADB TA-8016 VIE Tăng cường hỗ trợ Chương trình “Cải cách DNNN hỗ trợ quản trị công ty” dự án đầu tư sử dụng vốn nhà nước; thực trách nhiệm báo cáo giải trình với Cơ quan quyền lực Cơ quan chức Tổ chức triển khai dự án đầu tư cụ thể; thực trách nhiệm báo cáo giải trình Cơ quan hành pháp - Về quản lý vốn đầu tư nhà nước(hay doanh nghiệp có vốn đầu tư Nhà nước): Xác định bốn cấp độ quản lý sau: Chủ sở hữu vốn nhà nước: Quốc hội, UBTVQH trung ương HĐND địa phương Đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước: Chính phủ (đại diện Thủ tướng) UBND địa phương (đại diện Chủ tịch UBND) Tổ chức, cá nhân “Người thực nhiệm vụ Đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước”: Các Bộ Cơ quan chuyên trách quản lý đầu tư sử dụng vốn nhà nước trực thuộc Bộ UBND địa phương Cá nhân “Người ủy quyền quản lý vốn nhà nước”: Cá nhân Người thực nhiệm vụ Đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước định để quản lý trực tiếp tham gia quản lý doanh nghiệp có sở hữu vốn Nhà nước Xác định chức hoạt động: Chủ thể Hoạt động Chủ sở hữu vốn nhà nước Giám sát đánh giá chung hiệu sử dụng vốn nhà nước hoạt động doanh nghiệp có sở hữu vốn Nhà nước Đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước Xây dựng ban hành quy chế, chế, tiêu chuẩn giám sát đánh giá hiệu sử dụng vốn nhà nước hoạt động doanh nghiệp có sở hữu nhà nước; 35 UNICON (UK) TNHH ADB TA-8016 VIE Tăng cường hỗ trợ Chương trình “Cải cách DNNN hỗ trợ quản trị công ty” tra kiểm tra; báo cáo giải trình với Chủ sở hữu vốn nhà nước Người thực nhiệm vụ Đại Tổ chức, giám sát việc thực quy chế, chế diện chủ sở hữu vốn nhà nước tiêu chuẩn (được quan cấp trên) ban hành; lựa chọn và/hoặc bổ nhiệm Nhân quản lý doanh nghiệp; Cơ quan chuyên trách báo cáo giải trình với Bộ trưởng Chủ tịch UBND; Bộ trưởng báo cáo giải trình với Chính phủ; UBND báo cáo giải trình với HĐND Người ủy quyền quản lý vốn Thực nguyên tắc ủy quyền quản lý thông qua đồng nhà nước (“Nhân quản lý doanh thời chế độ bổ nhiệm hợp đồng quản lý nghiệp”) cá nhân lựa chọn để quản lý, điều hành hàng ngày doanh nghiệp có sở hữu vốn Nhà nước 36 ... BTC việc xây dựng hoàn thiện khung pháp luật cho quản lý vốn đầu tư nhà nước DNNN Phƣơng pháp tiếp cận rà soát pháp luật đƣa khuyến nghị Rà soát pháp luật để khuyến nghị xây dựng luật nhiệm vụ... soát khung pháp lý việc quản lý vốn nhà nước DNNN với tham khảo kinh nghiệm quốc tế có liên quan sở đưa khuyến nghị liên quan đến việc xây dựng Luật Đầu tư Quản lý vốn nhà nước doanh nghiệp2 Tài... vào khuyến nghị cụ thể xây dựng Luật Đầu tư quản lý vốn đầu tư nhà nước doanh nghiệp, sở rà sốt khung sách pháp luật hành có liên quan, Unicon đề xuất thống chung quan điểm nhận thức liên quan đến