Quy định của pháp luật về tài chính
BỘ GIÁO DỤC VÀ VÀ ĐÀO TẠO TẠO VIỆN VIỆN ĐẠI HỌC MỞ HÀ HÀ NỘI NỘI Giáo trình LUẬT LUẬT TÀI TÀI CHÍNH VIỆT VIỆT NAM NHÀ XUẤT BẢN TƯ PHÁP Hà Nội, 2015 Đồng chủ biên TS Vũ Văn Cương - TS Nguyễn Văn Tuyến Tập thể tác giả TS Nguyễn Văn Tuyến: Phần thứ nhất: Pháp luật ngân sách nhà nước TS Vũ Văn Cương: Phần thứ hai: Pháp luật thuế LỜI GIỚI THIỆU Hơn lĩnh vực nào, luật tài (hay nói xác luật tài cơng) vốn xem lĩnh vực pháp luật chứa đựng mẻ kiến thức, phức tạp nội dung khó khăn kỹ thuật áp dụng Luật tài - tên gọi nó, đặt trọng tâm vào hai vấn đề pháp luật ngân sách nhà nước pháp luật thuế Pháp luật ngân sách nhà nước bao gồm chế định liên quan đến thủ tục lập, chấp hành toán ngân sách nhà nước (gọi quy định phương diện hình thức - luật hình thức); việc thu nộp ngân sách chi tiêu ngân sách, việc quản lý ngân sách nhà nước quản lý quỹ ngân sách nhà nước (gọi quy định nội dung - luật nội dung) Pháp luật thuế, tương tự bao gồm hai phận cấu thành nhóm quy phạm pháp luật quy định quản lý thuế (gọi pháp luật hình thức); nhóm quy phạm pháp luật quy định nội dung luật thuế như: chủ thể nộp thuế, đối tượng chịu thuế, tính thuế, phương pháp tính thuế, chế độ miễn giảm thuế, hoàn thuế (gọi pháp luật nội dung) Dựa mơ hình cấu trúc nêu trên, Giáo trình Luật tài Việt Nam, thiết kế gồm hai phần: (i) Phần thứ trình bày kiến thức liên quan đến pháp luật ngân sách nhà nước; (ii) Phần thứ hai trình bày kiến thức liên quan đến pháp luật thuế Cũng cần lưu ý rằng, điểm khác biệt quan trọng giáo trình luật tài so với hầu hết giáo trình mơn luật khác chương trình đào tạo cử nhân ngành luật (chẳng hạn giáo trình luật dân sự, giáo trình luật hình sự, giáo trình luật hiến pháp, giáo trình luật hành chính…) chỗ, pháp luật tài thực chất “vỏ” bên để ghi nhận nội dung bên nghiệp vụ kinh tế - tài vốn tinh vi phức tạp Vì thế, độc giả khơng q ngạc nhiên Giáo trình lại có nội dung thể giao thoa nhiều ngành kinh tế học tài học với ngành luật học, giống mối quan hệ nội dung hình thức Trong lần xuất này, nhóm tác giả biên soạn giáo trình cố gắng khắc họa cách chân thực đầy đủ cần đề cập đến giáo trình dành cho sinh viên theo học ngành luật Tuy nhiên, dù cố gắng đến đâu chắn Giáo trình nhiều khiếm khuyết, hạn chế định Rất mong nhận đóng góp ý kiến bạn đọc để Giáo trình hồn thiện lần xuất sau Xin trân trọng giới thiệu bạn đọc Hà Nội, tháng năm 2015 NHÓM TÁC GIẢ Phần thứ PHÁP LUẬT VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Chương NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1.1 NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1.1.1 Lược sử đời ngân sách nhà nước thuật ngữ ngân sách nhà nước Lịch sử tài cơng chứng minh có khác đáng kể ngân sách nhà nước thuật ngữ ngân sách nhà nước Nếu ngân sách nhà nước với ý nghĩa quỹ tiền tệ tập trung lớn Nhà nước, đời từ sớm với hình thành Nhà nước lịch sử thuật ngữ ngân sách nhà nước phương diện khái niệm khoa học, lại đời muộn nhiều, Nhà nước phát triển đến giai đoạn định mà phân biệt tài cơng tài tư trở nên cần thiết nhu cầu bất khả tránh Trong thời kỳ đầu lịch sử Nhà nước, quỹ tiền tệ tập trung lớn Nhà nước (mà sau gọi quỹ ngân sách nhà nước) người đứng đầu Nhà nước định Ở giai đoạn này, quỹ tiền tệ tập trung lớn Nhà nước thiết lập sử dụng cho nhu cầu Nhà nước hoàn toàn chưa quan niệm “ngân sách nhà nước” theo nghĩa danh từ mà ngày thường quan niệm Sở dĩ nhận xét vì, giai đoạn việc thiết lập, quản lý sử dụng quỹ tiền tệ tập trung lớn Nhà nước khơng kế hoạch hố, khơng xác định niên độ khơng có luật lệ điều chỉnh cách chi tiết, cụ thể1 Mặt khác, vào thời điểm người ta chưa thể phân biệt phân tách cách rạch ròi khoản chi tiêu cơng cộng mang tính quốc gia với khoản chi tiêu mang tính cá nhân người đứng đầu máy nhà nước Các khoản thu chi người đứng đầu quốc gia hiểu đồng nghĩa với việc thu, chi máy quyền nhà nước, nhiều trường hợp chúng Xem: Từ điển thuật ngữ tài tín dụng, Nxb Tài chính, Hà Nội 1996, tr 261 thực khơng phải hồn tồn lợi ích quốc gia Sự mập mờ thiếu minh bạch lợi ích cơng lợi ích tư việc hình thành, quản lý, sử dụng quỹ tiền tệ tập trung lớn Nhà nước với chất chế độ tập quyền quân chủ khiến cho khoản chi tiêu ngày gia tăng tình trạng khơng thể kiểm soát Trên thực tế, gánh nặng chi tiêu máy quyền lực khổng lồ chia sẻ dân chúng gánh nặng thuế khố người phải đóng thuế dân chúng lại khơng thể kiểm sốt giới hạn khoản thu khoản chi mà Nhà nước thực Sự độc quyền Nhà vua (với tư cách người đứng đầu nhà nước) việc định khoản thu chi tiêu quyền nhà nước thời với mập mờ, thiếu cơng khai, minh bạch hoạt động tài nhà nước đặc trưng tài thời quân chủ Trong suốt năm dài tồn Nhà nước chiếm hữu nô lệ Nhà nước phong kiến, chế độ thuế khoá nặng nề, bất cơng với chi tiêu lãng phí Nhà nước nhen nhóm lịng dân chúng khát vọng chế độ tài dân chủ, dân chúng phải có quyền tham gia kiểm soát việc thu thuế định việc sử dụng số tiền thuế cho nhu cầu công cộng Ý tưởng tách bạch tài cơng (hoạt động thu, chi Nhà nước) tài tư (hoạt động thu, chi cá nhân thành viên máy quyền lực nhà nước) bắt đầu manh nha từ lòng chế độ phong kiến trở thành mục tiêu đấu tranh tầng lớp xã hội tiến thời (trong đại diện điển hình giai cấp tư sản) nhằm chống lại chế độ vương triều phong kiến Cho đến Quốc hội đời lịch sử trở thành nhánh quyền lực máy nhà nước sứ mệnh Quốc hội phải tìm cách đoạt từ tay Nhà vua thẩm quyền tài chính, bao gồm quyền biểu khoản thu (chủ yếu thuế) biểu khoản chi tiêu mà quyền phong kiến phép thực thời hạn định Sự thắng lợi đầy khó khăn người đại diện nhân dân (tức Quốc hội) tương tranh quyền lực với Nhà vua mục đích đấu tranh cho việc hình thành tài dân chủ tiến xem nguyên nhân chủ yếu dẫn đến đời thuật ngữ “ngân sách nhà nước” lịch sử Thật vậy, theo tài liệu nghiên cứu cách có hệ thống ngân sách1, khái niệm “ngân sách nhà nước” bắt đầu hình thành nước Anh, sau sử dụng rộng rãi Pháp, với ý nghĩa “túi tiền” người thủ quỹ ngân khố Cũng theo phân tích tài liệu này, kể từ xuất Quốc hội máy nhà nước với hành trang quyền lực tài chính, ý tưởng phân chia phân tách cách rạch ròi khoản thu, chi “công” với khoản thu, chi “tư” ngày trở nên rõ nét Theo quan điểm này, tất khoản thu chi mang tính chất “cơng” thuộc Nhà nước, Nhà nước thực gọi “ngân sách nhà nước” Thuật ngữ “ngân sách nhà nước” đời hồn cảnh nay, ln thừa nhận thuật ngữ thống hệ thống thuật ngữ kinh tế học cổ điển đại Ngày nay, thuật ngữ “ngân sách nhà nước” sử dụng rộng rãi không diễn đàn khoa học mà đời sống thực tiễn, với ngụ ý đề cao ý thức trị dân chúng việc đóng thuế cho quốc gia để góp phần chia sẻ gánh nặng chi tiêu với Chính phủ Mặt khác, việc sử dụng rộng rãi thuật ngữ nhằm phân biệt ngân sách Nhà nước với ngân sách hộ gia đình, cá nhân ngân sách tổ chức, đoàn thể xã hội Cùng với thời gian, phát triển không ngừng khoa học kinh tế thân hoạt động kinh tế làm cho thuật ngữ “ngân sách nhà nước” quan niệm giải thích ngày sâu sắc Nếu lúc đầu, thuật ngữ ngân sách nhà nước hiểu cách đơn thuần, giản dị dự trù khoản thu chi tiêu mang tính chất “cơng” sau thuật ngữ ngân sách nhà nước quan niệm đầy đủ rõ ràng hơn, với ý tưởng coi ngân sách nhà nước công cụ phân phối cải vật chất tay Nhà nước để điều tiết hoạt động kinh tế trì máy quyền lực trị xã hội 1.1.2 Định nghĩa ngân sách nhà nước phương diện kinh tế pháp lý Trong “tài cơng” tiếng mình, tác giả Philip E Taylor định nghĩa “ngân sách chương trình tài chính yếu Chính phủ Tài liệu tập trung dự liệu thu chi khoảng thời gian tài khoá, bao hàm chương trình hoạt động phải thực Xem: Lê Đình Chân, “Tài chánh cơng”, Nxb Sài Gịn, 1971, tr 242, 243 phương tiện tài trợ hoạt động ấy”1 Nói vậy, ngân sách nhà nước chẳng khác kế hoạch tài khổng lồ quốc gia mà Quốc hội người định phép Chính phủ thực phạm vi tài khoá xác định 1.1.2.1 Định nghĩa ngân sách nhà nước phương diện kinh tế Ngân sách nhà nước, trước hết khái niệm thuộc phạm trù kinh tế học hay hẹp tài học Xét từ góc độ này, ngân sách nhà nước hiểu dự toán khoản thu chi tiền tệ quốc gia, quan có thẩm quyền Nhà nước định để thực thời hạn định, thường năm Định nghĩa thể hai yếu tố cốt lõi: Thứ nhất, ngân sách nhà nước dự toán thu chi tiền tệ quốc gia Do phải Quốc hội, với tư cách người đại diện cho toàn thể nhân dân quốc gia định trước Chính phủ đem thi hành thực tế Hơn nữa, Quốc hội cịn chủ thể giám sát Chính phủ q trình thi hành ngân sách có quyền phê chuẩn tốn ngân sách hàng năm Chính phủ đệ trình năm ngân sách kết thúc Thứ hai, ngân sách nhà nước có giá trị thực thời hạn năm, tính từ ngày 01 tháng 01 ngày 31 tháng 12 hàng năm Khoảng thời gian pháp luật quy định nhằm giới hạn rõ thời gian thực dự toán ngân sách nhà nước gọi “năm ngân sách” hay “tài khoá”, thực chất niên độ ngân sách Trước đây, giai đoạn đầu lịch sử ngân sách, nhà nước chiếm hữu nô lệ nhà nước phong kiến thường không quy định niên độ ngân sách điều dẫn đến tuỳ tiện, độc đoán Nhà nước việc tổ chức thu nộp chi tiêu ngân sách Hiển nhiên, tuỳ tiện độc đốn có lợi cho quyền lại đem đến bất lợi đáng kể cho dân chúng người phải đóng thuế cho quyền sử dụng Về sau, đấu tranh kéo dài bền bỉ Quốc hội nhiều năm mà Nhà vua phải chấp nhận Quốc hội quyền định ngân sách nhà nước niên độ định, năm, năm, năm năm tuỳ theo quốc gia Ngày nay, phần lớn quốc gia giới có quy định niên độ ngân sách năm, kể từ ngày dự toán ngân sách có hiệu lực kết thúc hiệu Xem: Philip E.Taylor, Tài cơng, Trung tâm nghiên cứu Việt Nam phiên dịch xuất năm 1963, tr 15 lực thi hành Tuỳ theo tập quán nước mà khoảng thời gian trùng không trùng với năm dương lịch Theo thơng lệ, dự tốn ngân sách nhà nước hàng năm soạn thảo quan công quyền vừa có lực, vừa chuyên trách Bộ Tài hay Bộ Ngân khố, sau Chính phủ đệ trình lên cho Quốc hội (Nghị viện) biểu thơng qua phê chuẩn để sau chuyển giao lại cho Chính phủ tổ chức thi hành thực tế Ở Việt Nam, việc soạn thảo dự tốn ngân sách nhà nước hàng năm chủ trì Bộ Tài với phối hợp, hỗ trợ số quan nhà nước khác có liên quan Bộ Kế hoạch Đầu tư, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam, Uỷ ban ngân sách Quốc hội Các quan này, có chức năng, nhiệm vụ chuyên môn khác pháp luật quy định tham gia vào trình soạn thảo ngân sách nhà nước có chung bổn phận cố gắng xây dựng dự toán ngân sách thăng bằng, có tính khả thi hiệu Xét khía cạnh kỹ thuật, dự toán ngân sách nhà nước dùng cho năm phải thiết kế, xây dựng phù hợp với tình hình kinh tế, trị, xã hội năm nên địi hỏi hai phần thu chi dự toán tiết, khoa học khách quan, xác, sơ sở thu thập xử lý tốt thông tin kinh tế - trị - xã hội nước quốc tế Nhiều khi, trình soạn thảo dự tốn ngân sách nhà nước, quan có thẩm quyền phải nắm bắt để xử lý tốt thơng tin kinh tế - trị - xã hội có hay có, mà cịn phải dự đốn trước tình hình diễn biến thời kinh tế, trị, xã hội diễn năm sau nước khu vực giới (chẳng hạn vấn đề khủng hoảng kinh tế lạm phát tiền tệ nước quốc tế; vấn đề chiến tranh nội chiến hay khủng bố; vấn đề tăng giảm thu nhập tiền cá nhân, hộ gia đình hay chủ trương Nhà nước tương lai sách kinh tế, sách xã hội ) Tất thơng tin phải dự đoán dự liệu trước để sở Nhà nước thiết kế tiêu thu, chi ngân sách cụ thể, khách quan phù hợp 1.1.2.2 Định nghĩa ngân sách nhà nước phương diện pháp lý Không thuật ngữ kinh tế, ngân sách nhà nước khái niệm pháp lý Khái niệm hàm chứa nhiều nội dung trị - pháp lý quan trọng mối tương quan quyền lực quan lập pháp quan hành pháp việc thiết lập thi hành ngân sách; thủ tục soạn thảo, 10 ...Đồng chủ biên TS Vũ Văn Cương - TS Nguyễn Văn Tuyến Tập thể tác giả TS Nguyễn Văn Tuyến: Phần thứ nhất: Pháp luật ngân sách nhà nước TS Vũ Văn Cương: Phần thứ hai:... thiết lập sử dụng cho nhu cầu Nhà nước hoàn toàn chưa quan niệm “ngân sách nhà nước” theo nghĩa danh từ mà ngày thường quan niệm Sở dĩ nhận xét vì, giai đoạn việc thiết lập, quản lý sử dụng quỹ... kiến thường không quy định niên độ ngân sách điều dẫn đến tu? ?? tiện, độc đoán Nhà nước việc tổ chức thu nộp chi tiêu ngân sách Hiển nhiên, tu? ?? tiện độc đoán có lợi cho quyền lại đem đến bất lợi đáng