Bài viết đã đưa ra một số mô hình kết hợp giữa vai trò điều hành chính sách tiền tệ của ngân hàng trung ương và vai trò quản lý nợ công của Chính phủ ở một số nước trên thế giới, từ đó đưa ra một số gợi ý chính sách về sự kết hợp này ở Việt Nam. Mời các bạn cùng tham khảo!
VAI TRÒ CỦA NGÂN HÀNG TRUNG ƯƠNG VÀ VẤN ĐỀ QUẢN LÝ NỢ CƠNG: HÀM Ý CHÍNH SÁCH CHO VIỆT NAM ThS Nguyễn Thanh Huyền1 ThS Tạ Nhật Linh Viện Ngân hàng Tài chính, Trường Đại học Kinh tế Quốc dân Tóm tắt Sau khủng hoảng tài năm 2008, khủng hoảng nợ công tiếp tục xảy vào năm 2010 cho thấy vai trò quan trọng ngân hàng trung ương việc thực thi sách tiền tệ vai trị Chính phủ hoạt động quản lý nợ công Bài viết đề cập đến mục ti u sách tiền tệ hoạt động quản lý nợ công, mối quan hệ tương t c chặt chẽ hai hoạt động Bài viết đưa số mơ hình kết hợp vai trị điều hành sách tiền tệ ngân hàng trung ương vai trị quản lý nợ cơng Chính phủ số nước giới Từ nhóm giả đưa số gợi ý sách kết hợp Việt Nam Từ khóa: Chính sách tiền tệ, ngân hàng trung ương, quản lý nợ công, quan quản lý nợ công Đặt vấn đề Cùng với tăng lên tính phức tạp quan hệ thị trường tài giới, đặc biệt từ sau khủng hoảng tài giới năm 2008 sau khủng hoảng nợ công châu Âu bùng nổ vào năm 2010, vấn đề nâng cao hiệu điều hành sách tiền tệ quản lý nợ cơng phạm vi tồn cầu nói chung phạm vi quốc gia nói riêng trở thành vấn đề nhận quan tâm lớn nhà nghiên cứu nhà hoạch định sách Trong lịch sử, chức quản lý nợ cơng, thực thi sách tiền tệ ổn định hệ thống tài xem ba bất khả thi, điều có nghĩa thực đồng thời ba sách lúc Sự tác động chức thể rõ sau khủng Email tác giả chính: huyennth64@gmail.com 189 hoảng tài giới 2008 (Hansda, 2012) Trong ngân hàng trung ương quốc gia phát triển với nhiệm vụ chủ yếu xây dựng thực thi sách tiền tệ, thực gói nới lỏng định lượng sau khủng hoảng, thực nghiệp vụ thị trường mở độc lập với quan quản lý nợ cơng Trong q trình thực sách tiền tệ, nhiều quốc gia, chế vận hành thiếu linh hoạt ngân hàng trung ương quản quản lý nợ công dẫn đến việc đấu thầu trái phiếu Chính phủ - hoạt động thị trường mở ngân hàng trung ương thực thi sách tiền tệ - thất bại, ảnh hưởng đến lượng vốn cần huy động cho kinh tế (Das et al, 2010) Do vậy, tương tác chức quản lý nợ cơng, việc điều hành sách tiền tệ hoạt động giữ ổn định thị trường tài trở nên cần thiết hết Trong bối cảnh Việt Nam nay, kinh tế rơi vào tình trạng trì trệ hậu khủng hoảng, nợ cơng thâm hụt ngân sách có xu hướng tăng cao, việc điều hành thực thi sách tiền tệ theo hướng linh hoạt phù hợp với sách quản lý nợ cơng sách vĩ mô khác kinh tế quan tâm mạnh mẽ Một chế vận hành linh hoạt sách vừa thách thức, vừa bước vững góp phần xây dựng tài ổn định phát triển Bài viết tập trung phân tích mối quan hệ tương tác khơng đồng việc thực thi sách tiền tệ ngân hàng trung ương với chức quan quản lý nợ cơng, từ phân tích tầm ảnh hưởng ngân hàng trung ương vấn đề quản lý nợ công, đồng thời viết nghiên cứu tương tác số quốc gia giới, bao gồm ví dụ quốc gia phát triển quốc gia phát triển, từ đưa học kinh nghiệm áp dụng cho Việt Nam giai đoạn Vai trò ngân hàng trung ƣơng vấn đề quản lý nợ công 2.1 Sự khác biệt mục tiêu hoạt động ngân hàng trung ương hoạt động quản lý nợ công Sự khác biệt mục tiêu hoạt động ngân hàng trung ương hoạt động quản lý nợ công đến từ khác biệt việc tiếp cận nợ cơng Ngân hàng trung ương thực sách tiền tệ thơng qua cơng cụ chủ yếu sách tiền tệ: dự trữ bắt buộc, sách chiết khấu nghiệp vụ thị trường mở Trong công cụ đó, cơng cụ nghiệp vụ thị trường mở 190 công cụ quan trọng linh hoạt sách tiền tệ, ngân hàng trung ương làm đại lý cho Chính phủ, thực mua bán trái phiếu thị trường mở nhằm điều tiết lượng tiền cung ứng Ngoài ra, ngân hàng trung ương cịn thực phát hành trái phiếu để tài trợ cho hoạt động mua bán tài sản (đặc biệt dự trữ ngoại tệ) Trong đó, Chính phủ phát hành nợ để tài trợ cho thâm hụt ngân sách Tại Mỹ, nợ công hay nợ quốc gia hiểu nghĩa vụ nợ Chính phủ Mỹ Trong đó, tổng nợ liên bang bao gồm chứng khốn nợ phát hành cơng chúng phần nhỏ chứng khoán phát hành tổ chức thuộc Chính phủ, số nợ Chính phủ vay để tài trợ cho thâm hụt ngân sách Theo Luật Quản lý nợ công Việt Nam năm 2009, nợ công quy định Luật bao gồm: nợ Chính phủ, nợ Chính phủ bảo lãnh, nợ quyền địa phương Như ngân hàng trung ương Chính phủ có quyền phát hành trái phiếu nắm giữ cơng chúng, khoản nợ Chính phủ hay cịn gọi nợ cơng Tuy nhiên mục tiêu quản lý nợ công thường hướng tới việc tìm kiếm khoản nợ dài hạn với chi phí thấp mức rủi ro cho phép (Jensen, 2002) Việc tìm kiếm chi phí vay nợ thấp khiến Chính phủ ưa chuộng phát hành khoản nợ dài hạn để giảm việc đảo nợ (Filardo et al, 2014) Tuy nhiên, ngân hàng trung ương lại ưa chuộng việc phát hành tín phiếu ngắn hạn để tài trợ cho hoạt động khoản hàng ngày (Filardo et al, 2014) Thậm chí số quốc gia phát triển, ngân hàng trung ương thực nắm giữ danh mục tài sản ngoại tệ (dự trữ ngoại tệ) tài sản đồng nội tệ quan trọng song hành với nhiệm vụ ổn định tỷ giá đạt mục tiêu sinh lời với mức rủi ro yếu tố trị khác 2.2 Vai trị ngân hàng trung ương hoạt động quản lý nợ công Tuy hoạt động ngân hàng trung ương hoạt động quản lý nợ công khác mục tiêu bản, chúng lại có mối quan hệ tương tác chặt chẽ Chính phủ huy động thành công vốn cần phải đảm bảo thị trường nợ hiệu nơi chủ thể sẵn sàng cho vay, ngân hàng trung ương với vai trò quan quản lý lĩnh vực tài ngân hàng lại có quan hệ mật thiết với chủ thể thị trường tài Ngoài ra, trái phiếu ngân hàng trung ương phát hành với mục tiêu thực sách tiền tệ công cụ thị trường nợ, có 191 trái phiếu Chính phủ phát hành với mục tiêu thực sách tài khóa hay tài trợ thâm hụt ngân sách Ngồi ngân hàng trung ương cịn đóng vai trị quan trọng việc tác động tới lãi suất thị trường, lãi suất thị trường trái phiếu Chính phủ thơng qua việc điều hành sách tiền tệ (Vajs, 2014) (i) Ngân hàng trung ương hỗ trợ tích cực hoạt động quản lý nợ cơng Sự phối hợp tích cực ngân hàng trung ương điều hành sách tiền tệ hoạt động quản lý nợ công giúp ổn định thị trường, ổn định hệ thống tài làm gia tăng tác động tích cực sách tiền tệ (Vajs, 2014) Thông qua việc điều tiết dòng tiền khu vực chủ thể kinh tế, ngân hàng trung ương góp phần làm giảm ảnh hưởng tiêu cực thâm hụt ngân sách tới kinh tế (Nguyễn Kim Thanh, 2011) Khi thâm hụt ngân sách nhà nước có xu hướng tăng lên, chi tiêu nhà nước gia tăng ảnh hưởng tới thành phần kinh tế quốc doanh (Kuttner et al, 1998) Khi ngân hàng trung ương sử dụng sách tiền tệ thắt chặt để cắt giảm chi tiêu đầu tư thành phần kinh tế có nhà nước Là chủ thể phát hành trái phiếu Chính phủ với mục tiêu điều hành sách tiền tệ, ngân hàng trung ương tác động tới thị trường nợ Chính phủ thơng qua việc ảnh hưởng tới chi phí kỳ hạn vốn vay Từ quan quản lý nợ cơng có đánh giá rủi ro lợi ích phương pháp huy động nợ cơng (Vajs, 2014) Với vai trị quan quản lý giám sát hệ thống tài chính, ngân hàng trung ương có mối quan hệ với ngân hàng thành viên Do vậy, ngân hàng trung ương dễ dàng thu thập thông tin lượng vốn sẵn sàng cho vay nhu cầu nắm giữ chứng khốn ngân hàng, thơng qua có đánh giá xác thơng tin hành vi chủ thể thị trường ảnh hưởng đến đấu giá phát hành trái phiếu Chính phủ nhằm huy động vốn cho ngân sách nhà nước (ii) Ngân hàng trung ương đóng vai trị tích cực nhà ph t hành nợ, hỗ trợ tích cực hoạt động huy động vốn nhằm bù đắp thâm hụt ngân s ch nhà nước Thâm hụt ngân sách tài trợ cách phát hành tiền thông qua phát hành trái phiếu Chính phủ Tuy nhiên biện pháp phát hành tiền biện pháp tiêu cực gây lạm phát Ngân hàng trung ương thực 192 vai trị phát hành trái phiếu Chính phủ giúp bù đắp thâm hụt ngân sách mà khơng gây tình trạng lạm phát, giảm thiểu rủi ro chi phí phát sinh Với quyền thực cơng cụ sách tiền tệ, ngân hàng trung ương trung hoà tác động xấu biện pháp biện pháp có hiệu ứng ngược chiều (Vajs, 2014) Ngân hàng trung ương chủ yếu phát hành tín phiếu ngắn hạn giúp làm tăng tính khoản giảm thiểu chi phí rủi ro cho khoản nợ cơng (iii) Ngân hàng trung ương góp phần ph t triển thị trường tr i phiếu Các công cụ sách tiền tệ thực có hiệu có thị trường giao dịch thứ cấp hồn hảo có tính khoản cao Ngược lại, thị trường giao dịch thứ cấp có tính khoản cao thúc đẩy thị trường sơ cấp phát triển, phát huy vai trò kênh huy động vốn trực tiếp kinh tế Ngân hàng trung ương thực cơng cụ sách tiền tệ, chủ thể có ảnh hưởng định tới lãi suất liên ngân hàng (Mishkin, 2013) Lãi suất liên ngân hàng phản ánh rõ nét biến đổi vĩ mô, biến đổi vĩ mô lại tiếp tục ảnh hưởng đến lãi suất dài hạn (Vajs, 2014) (iv) Ngân hàng trung ương hỗ trợ quản lý nợ nước ngồi quốc gia thơng qua việc ph t triển sản phẩm nợ thu hút tham gia c c nhà đầu tư nước Đối với quốc gia phát triển, việc huy động trái phiếu đồng ngoại tệ hay vay nợ nước ngồi có ý nghĩa quan trọng mục tiêu phát triển kinh tế, đầu tư hạ tầng sở ổn định kinh tế Trong giai đoạn kinh tế bùng nổ, số quốc gia phát triển giàu tài nguyên với thị trường tài giai đoạn sơ khai chứng kiến dịng vốn ngoại tệ đổ vào thị trường chứng khoán nước Các nhà đầu tư nước quan tâm tới chứng khoán nợ đồng nội tệ Sự gia tăng đột biến đồng ngoại tệ làm cân cung cầu tiền tệ thị trường, gây khó khăn cho việc thực sách tiền tệ sách tỷ giá Ngân hàng trung ương thực trung hoà tác động nghiệp vụ đối ứng sẵn có, ví dụ thực nghiệp vụ mua bán dự trữ để giúp cân thị trường tiếp tục thu hút dòng vốn ngoại tệ đổ vào thị trường nước Dòng vốn ngoại tệ giúp làm tăng thêm lượng vốn huy động mà giúp làm tăng khoản thị trường (Vajs, 2014) 193 Kinh nghiệm số nƣớc giới Trong lịch sử, hoạt động quản lý nợ công chức quan trọng sách tiền tệ (Hansda, 2012) Tuy nhiên nhiều nhà kinh tế hoạch định sách cho cần tách biệt chức quản lý nợ công độc lập với ngân hàng trung ương Việc để ngân hàng trung ương thực chức quản lý nợ cơng làm tính độc lập sách tiền tệ, khiến sách bị ảnh hưởng yếu tố trị Việc quan quản lý nợ công hợp với ngân hàng trung ương coi cơng cụ trị giúp trị gia sử dụng để phát hành nợ với chi phí thấp ngắn hạn, điều gây thâm hụt ngân sách cao (Currie et al, 2003) Sự đời Ngân hàng Trung ương Châu Âu gắn liền với hình thành quan quản lý nợ công độc lập khu vực Tuy nhiên khủng hoảng nợ công châu Âu diễn sau khủng hoảng tài giới 2008 khiến cho mơ hình quan quản lý nợ cơng khu vực độc lập với ngân hàng trung ương khu vực thất bại Bên cạnh đó, số quốc gia giới sau thực tách rời quan quản lý nợ công với ngân hàng trung ương tiến hành thực sáp nhập lại Iceland năm 2007, Đan Mạch năm 1991 Đan Mạch Ngân hàng Trung ương Đan Mạch số ngân hàng trung ương có tồn quyền độc lập sách tiền tệ với mục tiêu ổn định giá thực hoạt động quản lý nợ công thay mặt cho Bộ Tài (Jensen, 2002) Ngân hàng trung ương Đan Mạch mơ hình thành cơng việc sát nhập chức quản lý nợ công trở thành chức ngân hàng trung ương Việc huy động nợ công Đan Mạch dựa nguyên tắc huy động đưa Chính phủ Đan Mạch Ngân hàng Trung ương Đan Mạch Ngoài ra, lệnh cấm huy động vốn từ hiệp ước với EU giúp đề cao vai trò ngân hàng trung ương quan thực đồng thời sách tài khóa sách tiền tệ Ấn Độ Ấn Độ có quan quản lý nợ công tách biệt với ngân hàng dự trữ Ấn Độ, có tên gọi quan quản lý nợ nội địa thời điểm thành lập, hoàn toàn độc lập với sách tiền tệ Cho đến nay, quan quản lý nợ 194 tiếp nhận thêm chức quản lý nợ nước ngồi Với mơ hình quan quản lý nợ độc lập với ngân hàng trung ương, mâu thuẫn mục tiêu quản lý quan quản lý nợ ngân hàng trung ương xoá bỏ (Hansda, 2012) Tuy nhiên Ấn Độ, quan quản lý nợ địa phương lại thực ngân hàng trung ương địa phương Điều cho đảm bảo mối quan hệ quan quản lý nợ liên bang bang Anh New Zealand Ngân hàng trung ương có chức quản lý nợ cơng thực quản lý nợ công công cụ sách tiền tệ Tuy nhiên, thập nhiên 90, quốc gia thực chuyển đổi tách rời chức khỏi ngân hàng trung ương (Currie et al, 2003) Một nhóm nước phát triển khác Pháp, Hà Lan hay Australia thực giữ ngun mơ hình quan quản lý nợ thuộc Bộ Tài Kho bạc Hàm ý sách cho Việt Nam Theo Điều 10 Luật Quản lý nợ cơng 2009, “Bộ Tài có nhiệm vụ chủ trì xây dựng mục tiêu, định hướng huy động, sử dụng vốn vay quản lý nợ công giai đoạn năm năm; chương trình quản lý nợ trung hạn; hệ thống tiêu giám sát nợ Chính phủ, nợ cơng, nợ nước ngồi quốc gia” Cũng theo luật này, Điều 12 có quy định rõ trách nhiệm quyền hạn Ngân hàng Nhà nước Việt Nam, “Ngân hàng Nhà nước Việt Nam theo phân cơng Chủ tịch nước Chính phủ, chủ trì phối hợp với Bộ Tài quan khác có liên quan chuẩn bị nội dung, tiến hành đàm phán, ký kết điều ước quốc tế với tổ chức tài tiền tệ quốc tế mà Ngân hàng Nhà nước Việt Nam đại diện đại diện thức người vay điều ước quốc tế này” Mơ hình quản lý nợ cơng Việt Nam hiểu theo mơ hình tách biệt phần điều hành sách tiền tệ hoạt động quản lý nợ công Ngân hàng Trung ương Ngân hàng trung ương tiến hành quản lý nợ cơng với Bộ Tài bên cạnh nhiệm vụ chủ yếu thực thi sách tiền tệ Vấn đề quản lý nợ cơng điều hành sách tiền tệ Việt Nam cần xem xét mối quan hệ phối hợp sách tài khóa sách tiền tệ Việt Nam (Tơ Kim Ngọc, 2012) 195 Thứ nhất, phối hợp không đồng sách tài khóa sách tiền tệ Việt Nam khiến kinh tế phải đối mặt với thách thức lớn tỷ giá, lãi suất, ổn định hệ thống tài Ngân hàng nhà nước thực điều hành sách tiền tệ Bộ Tài thực điều hành sách tài khóa quản lý nợ cơng Nếu Bộ Tài ưu tiên thực sách tài khóa, thực duyệt chi ngân sách bù đắp thâm hụt vay nợ cách bừa bãi ảnh hưởng nghiêm trọng tới kinh tế làm giảm sút hiệu việc thực sách tiền tệ Trước năm 1992, hầu hết thâm hụt ngân sách Việt Nam bù đắp phát hành tiền vay nợ nước Thực hai biện pháp cách không hiệu khiến ngân hàng nhà nước gặp nhiều khó khăn để giữ giá đồng nội tệ Vì Chính phủ cần tạo hành lang pháp lý đảm bảo phối hợp sách vĩ mơ, thực ưu tiên nhóm sách phù hợp với giai đoạn kinh tế Thứ hai, vấn đề cân đối ngân sách Việt Nam chưa lành mạnh khiến cho việc gia tăng thâm hụt vay nợ cản trở tăng trưởng kinh tế Hiện quy mô chi ngân sách, đặc biệt chi cho khu vực nhà nước cao, hiệu sử dụng vốn thấp dẫn đến khả thu hồi vốn thấp, làm ảnh hưởng đến khu vực quốc doanh – vốn khu vực có tỷ suất sinh lời đồng vốn cao – điều làm giảm nguồn thu ngân sách, đến lượt làm giảm khả trả nợ Chính phủ Chỉ số ICOR khu vực nhà nước liên tục tăng phản ánh chi tiêu cơng lãng phí hiệu quả, dẫn đến khả hồn trả nợ thấp Chính phủ cần xem xét đến vấn đề cân đối ngân sách cắt giảm chi tiêu công dự án không hiệu quả, gây tác động xấu mặt kinh tế xã hội Thứ ba, việc cung cấp thông tin trách nhiệm giải trình quan sách chưa thiết lập cách chặt chẽ Điều làm giảm tính hiệu tính tin tưởng thị trường tài vấn đề rủi ro thông tin gây nên, khiến nhà đầu tư lòng tin vào thị trường tài chính, gây khó khăn cho cơng tác huy động vốn Chính phủ tổ chức tài Để giải vấn đề cần có tham gia liệt quan tra giám sát, thực chuyển đổi theo mơ hình giám sát phù hợp với điều kiện Việt Nam 196 Tài liệu tham khảo Currie E., Dethier J.J., Togo E., 2003, Institutional Arrangements for Public Debt Management, The World Bank Development Economics Office, Policy research working paper, WPS 3021 Das et al., 2010, Managing public debt and its financial stability implications, IMF working paper, 10/280 Filardo A., Mohanty M and Moreno R., 2014, Bank debt issuance: issue for central banks, BIS papers, no 67, October, pp 51-57 Hansda, S K., 2012, Sovereign debt management and the central bank: an emerging market perspective, bis papers no 66, pp358-361 Jensen H.F., 2002, Central Bank’ role in Reserve and Debt Management: The Danish Experience, conference at IMF Washington, D.C., September 16-17, 2002 Kuttner and Lown, 1998, Government debt, the composition of bank portfolios, and transmission of monetary policy, in A Chrystal (ed), Government debt structure and monetary conditions, Bank of England Mishkin, F.S., 2013, The Economics of Money, Banking, and Financial Markets, 10th ed, Pearson Education Limited, Essex, England Nguyễn Kim Thanh, 2011, Vai trò Ngân hàng Nhà nước quản lý nợ công, Tạp chí ngân hàng số 2-3, pp 56 – 59 Quốc hội (2009), Luật số 29/2009/QH12 ban hành luật quản lý nợ công, ngày 17 th ng năm 2009 10 Tô Kim Ngọc Lê Thị Tuấn Nghĩa, 2012, Phối hợp s ch tiền tệ sách tài khóa Việt Nam, Hội thảo Phối hợp s ch tài khóa s ch tiền tệ điều tiết kinh tế vĩ mô, tháng 5/2012 11 Vajs S., 2014, Coordinating Policies: The Central Bank and the Debt Management Officer, BIS papers, no 76, pp 29-46 197 ... quan quản lý nợ địa phương lại thực ngân hàng trung ương địa phương Điều cho đảm bảo mối quan hệ quan quản lý nợ liên bang bang Anh New Zealand Ngân hàng trung ương có chức quản lý nợ cơng thực quản. .. 194 tiếp nhận thêm chức quản lý nợ nước ngồi Với mơ hình quan quản lý nợ độc lập với ngân hàng trung ương, mâu thuẫn mục tiêu quản lý quan quản lý nợ ngân hàng trung ương xoá bỏ (Hansda, 2012)... nợ công Ngân hàng Trung ương Ngân hàng trung ương tiến hành quản lý nợ cơng với Bộ Tài bên cạnh nhiệm vụ chủ yếu thực thi sách tiền tệ Vấn đề quản lý nợ cơng điều hành sách tiền tệ Việt Nam cần