Những hạn chế và nguyên nhân các hạn chế trong quản lý hoạt động đầu tư

Những hạn chế và nguyên nhân các hạn chế trong quản lý hoạt động đầu tư

Đề bài : Anh chị hãy làm rõ những hạn chế và nguyên nhân các hạn chếtrong công tác quản lý Nhà nước đối với hoạt động đầu tư ở Việt Nam.Theo anh chị, để khắc phục hạn chế đó cần phải có những giải pháp nào?

Bài làm

Đầu tư là hoạt động có tính liên ngành, do đó, quản lý hoạt động đầu tư làmột đòi hỏi khách quan nhằm nâng cao hiệu quả đầu tư Nhà nước Việt NamXHCN thực hiện chức năng quản lý kinh tế của mình trong đó có việc quản lýhoạt động đầu tư nh.

Đổi mới cơ chế quản lý đầu tư là một trong những nội dung quan trọng củacông cuộc đổi mới kinh tế ở nước ta trong giai đoạn hiện nay, đồng thời nócũng là một trong những động lực quan trọng để thực hiện được kế hoạch huyđộng và sử dụng có hiệu quả vốn đầu tư toàn xã hội, đáp ứng nhu cầu vốn chosự nghiệp phát triển kinh tế xã hội, công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước vàcho phép thực hiện thắng lợi các mục tiêu, nhiệm vụ của kế hoạch 5 năm2001-2005

Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện công tác quản lý Nhà nước đối vớihoạt động đầu tư còn bộc lộ một số hạn chế sau:

1 Quy trình quản lý dự án còn rất phức tạp, rườm rà:

Theo quy chế hiện hành, công tác quản lý đầu tư và xây dựng được thực hiệnthông qua nhiều cấp kiểm tra, xét duyệt, quyết định

Thí dụ, theo điều 10 của Nghị định 52/CP, thì:

+ Đối với công trình nhóm A, phải qua năm cấp dưới đây:- Cấp lập dự án đầu tư (chủ đầu tư);

- Cấp trên trực tiếp của chủ đầu tư;

- Bộ trưởng hoặc Thủ trưởng các Ban, ngành quản lý dự án đầu tư nếu côngtrình đó do Trung ương quản lý; hoặc Chủ tịch UBND cấp tỉnh, thành phốtrực thuộc Trung ương nếu công trình do địa phương quản lý;

- Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính, Bộ Xây dựng, Ngân hàng Nhà nướcViệt Nam, các ngân hàng thương mại, Quĩ Hỗ trợ phát triển (nếu công trìnhcó sử dụng vốn vay);

Như vậy, với một quy trình gồm nhiều cấp như vậy, sẽ rất dễ dẫn tới hiệntượng dàn trải về trách nhiệm, không có cấp nào chịu trách nhiệm toàn diệnvà đầy đủ

Hơn nữa, trong điều kiện cơ chế quản lý còn nhiều điểm chưa rõ ràng, thiếutính minh bạch, thông tin không đầy đủ, việc xác định một dự án đầu tư cụ thểcó hiệu quả kinh tế và hiệu quả về mặt xã hội là vấn đề không dễ dàng và cóđầy đủ tính thuyết phục

2 Vai trò trách nhiệm của chủ đầu tư chưa rõ ràng Trình độ, năng lựccủa chủ đầu tư, cán bộ thực hiện các dự án đầu tư còn nhiều bất cập:

Trong quá trình kiểm tra, thanh tra một số dự án lớn, đã phát hiện thấy cótình trạng chủ đầu tư giao cho các doanh nghiệp không đủ năng lực chuyênmôn và tài chính thực hiện công trình Như vậy, dẫn đến những hậu quả taihại đối với công trình Nguyên nhân là do chưa có quy định rõ ràng về tráchnhiệm của chủ đầu tư; không có một chủ đầu tư theo đúng nghĩa.

Trình độ cán bộ thực hiện các dự án đầu tư còn nhiều bất cập Hiện nay cótình trạng phổ biến là giám đốc dự án đầu tư đồng thời lại là người trực tiếpsử dụng công trình sau khi hoàn thành Ví dụ công trình xây dựng bệnh việnthường do giám đốc bệnh viện làm chủ dự án; dự án trường học do hiệutrưởng nhà trường làm chủ dự án; công trình nhà hát do giám đốc nhà hát làmchủ dự án Nhưng do những người này không có kiến thức chuyên môn vềquản lý đầu tư và xây dựng nên sai sót, đến khi bị thanh tra phát hiện, thì đổcho các nguyên nhân khách quan như không có nghiệp vụ về lĩnh vực quản lýđầu tư và xây dựng, và nếu như các cơ quan quản lý nhà nước đã thẩm địnhvà phê duyệt thì đổ lỗi cho các cơ quan đó

Một trong những nguyên nhân rất đáng quan tâm là năng lực của các chủđầu tư, nhất là các chủ đầu tư sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước còn rấthạn chế ngay từ khâu lập dự án đến các khâu triển khai tiếp theo Việc hìnhthành các PMU như hiện nay, thực chất là thêm một khâu trung gian khôngcần thiết, cần nghiên cứu cải tiến, nếu xét thấy không phù hợp với thực tếquản lý thì giải tán.

3 Đầu tư chưa theo quy hoạch; chất lượng quy hoạch chưa cao; chấtlượng các báo cáo nghiên cứu khả thi còn hạn chế; chất lượng phân tích,thẩm định và đánh giá dự án không theo đúng các chuẩn mực và tiêu chírõ ràng.

Chất lượng của công tác quy hoạch hiện nay chưa cao, các qui hoạch chưathực sự là cơ sở vững chắc cho việc hoạch định các kế hoạch phát triển kinhtế - xã hội dài hạn, trung hạn và ngắn hạn Các Bộ, ngành, địa phương đềutiến hành xây dựng các quy hoạch; nhưng chưa có sự kết hợp chặt chẽ giữaqui hoạch ngành và qui hoạch lãnh thổ; chưa có cách tiếp cận tổng thể, toàndiện; kết quả phổ biến là tình trạng đầu tư còn chồng chéo, dư thừa công suấtchế biến, nhưng lại thiếu nghiêm trọng nguồn nguyên liệu, đầu tư thiếu đồng

bộ, chắp vá, đầu tư nhiều lần, thiết bị cũ nát, lạc hậu, gây lãng phí nguồn vốnđầu tư, hiệu quả kém

Nhiều quy hoạch chưa đủ cụ thể để định hướng đầu tư, không phù hợp vớiyêu cầu thực tế không bám sát thực tế phát triển kinh tế - xã hội của địa bànvà của từng ngành, lĩnh vực Các công trình, dự án chưa tính đến các điềukiện và yếu tố cần thiết cho khai thác, sử dụng

Chất lượng của các quy hoạch còn nhiều hạn chế, cơ sở lý luận, phươngpháp lập chưa phù hợp với cơ chế kinh tế thị trường; mức độ chuẩn xác thấp;vì vậy thường xuyên phải điều chỉnh, kém tính ổn định.

4 Đầu tư chưa đúng mục tiêu phát triển; cơ cấu đầu tư chưa hợp lý,chưa tạo điều kiện để tăng hiệu quả nền kinh tế, tăng cạnh tranh

Mục tiêu đầu tư đã được xác định trong nhiều thời kỳ kế hoạch 5 năm vàhàng năm là tập trung đầu tư để chuyển dịch nhanh cơ cấu đầu tư, tăng hiệuquả của nền kinh tế, nhanh chóng hình thành các ngành kinh tế mũi nhọn, cácvùng kinh tế trọng điểm, tạo điều kiện cho một số sản phẩm chính của nềnkinh tế có qui mô sản xuất lớn, sức cạnh tranh trên thị trường trong và nước.Tuy nhiên, kết quả của nhiều năm đầu tư chưa thực hiện được mục tiêu đề ra Trong nông nghiệp còn nặng đầu tư vào thuỷ lợi (chiếm hơn 70% vốn đầutư

Nguồn vốn ngân sách Nhà nước đã tập trung chủ yếu cho các công trình hạtầng kinh tế và hạ tầng xã hội, nhằm thu hút nhiều hơn các thành phần kinh tếkhác tham gia đầu tư Nhưng tình trạng đua nhau xây dựng các trụ sở làmviệc với qui mô và trang thiết bị đắt tiền vượt quá xa tiêu chuẩn qui định gâylãng phí, kém hiệu quả, tạo sự không công bằng Bệnh hình thức, phô trươngtrong các công trình trụ sở còn rất phổ biến, từ Trung ương đến địa phương Việc đầu tư vào các công trình không có khả năng cạnh tranh như các côngtrình sản xuất thép, phân đạm và một số sản phẩm khác trong thời gian vừa

qua mà giá thành sản phẩm vượt xa giá thành nhập khẩu sản phẩm cùng loạilà vấn đề rất đáng rút kinh nghiệm và nên tránh trong quá trình xem xét vàtriển khai đầu tư

5 Đầu tư quá phân tán, dàn trải, thời gian xây dựng kéo dài.

Một trong những nguyên nhân làm giảm hiệu quả đầu tư trong nhiều nămqua là đầu tư quá phân tán Việc phân cấp quyền ra quyết định đầu tư các dựán và phân bổ vốn cho các dự án cũng đã được sửa đổi bổ sung theo hướngphân cấp cho các bộ, các ngành và các địa phương ngày càng nhiều Theo quychế quản lý đầu tư và xây dựng Nghị định số 52/CP ngày 8 tháng 7 năm 1999và Nghị định số 12/CP ngày 5 tháng 5 năm 2000 về việc sửa đổi bổ sung mộtsố điều của quy chế quản lý đầu tư và xây dựng ban hành kèm theo Nghị định52/CP quy định như sau:

Thẩm quyền quyết định đầu tư các dự án sử dụng vốn ngân sách Nhà nước:- Thủ tướng Chính phủ quyết định đầu tư hoặc uỷ quyền quyết định đầu tưcác dự án thuộc nhóm A;

- Bộ trưởng, Thủ trưởng các cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc ChínhPhủ, ,Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh quyết định đầu tư các dự án nhóm Bvà C;

- Tổng cục trưởng, Cục trưởng thuộc Bộ tư lệnh các Quân khu, Quân đoàn,Quân chủng, Bộ đội Biên phòng và tương đương trực thuộc Bộ Quốc Phòngcó thể được uỷ quyền quyết định đầu tư các dự án nhóm C; các Tổng cục trựcthuộc Bộ có thể được uỷ quyền quyết định các dự án nhóm C;

- Chủ tịch Uỷ ban nhân dân thành phố Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minhđược uỷ quyền cho Sở Kế hoạch và Đầu tư quyết định đầu tư các dự án cómức vốn dưới 2 tỷ đồng Chủ tịch Uỷ ban nhân dân các tỉnh và thành phố cònlại có thể uỷ quyền quyết định đầu tư các dự án có mức vốn dưới 500 triệuđồng;

- Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện, cấp xã được quyết định đầu tư các dựán thuộc vốn ngân sách Nhà nước do Hội đồng nhân dân cấp tỉnh phân cấp.Quản lý các dự án đầu tư sử dụng vốn tín dụng do Nhà nước bảo lãnh, vốn tíndụng đầu tư phát triển của Nhà nước.

Thẩm quyền quyết định đầu tư các dự án của doanh nghiệp Nhà nước sử dụngvốn tín dụng do Nhà nước bảo lãnh và vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhànước, thực hiện theo quy định tại khoản 2 điều 10 của Quy chế quản lý đầu tưvà xây dựng, ban hành kèm theo Nghị định số 52/CP ngày 8 tháng 7 năm1999 của Chính phủ và khoản 4 điều 1 Nghị định này.

Hội đồng quản trị các Tổng công ty Nhà nước được quyền quyết định đầu tưcác dự án nhóm C Riêng với các Tổng công ty 91 (Tổng công ty Nhà nướcdo Thủ tướng Chính phủ quyết định thành lập) thì Hội đồng quản trị của Tổngcông ty được quyền quyết định đầu tư các dự án nhóm B và C.

Việc phân cấp, uỷ quyền cho các Bộ, ngành và các tỉnh, thành phố trực thuộcTrung ương đã phát huy tính chủ động, tính thực tiễn của cơ quan quản lý,của địa phương Tuy nhiên, do thiếu các quy định cụ thể chi tiết, thiếu chế tàiràng buộc trách nhiệm bảo đảm vốn, phê duyệt dự án đầu tư không dựa vàokhả năng cân đối vốn, thiếu kiểm tra, giám sát, nên tình hình đầu tư phântán, dàn trải còn phổ biến, số công trình dở dang chưa có vốn còn nhiều,nhưng đã bố trí hàng loạt công trình khởi công mới

Trong những năm qua, do nguồn vốn đầu tư còn hạn chế, mặt khác quy hoạchphát triển ngành thể dục thể thao còn đang trong giai đoạn xem xét nên khôngtránh khỏi những thiếu sót trong việc quản lý đầu tư và xây dựng gây bất cậptrong công tác quản lý và điều hành

Nguồn vốn ngân sách được phép để lại đầu tư cho các ngành, các địa phươngthường không được kế hoạch hoá chặt chẽ trong kế hoạch chung của Nhànước, của từng cấp Bộ ngành, tình trạng phân tán trong sử dụng nguồn vốnnày là rất lớn Việc phân cấp đầu tư giữa Trung ương và địa phương, giữa nhà

nước và nhân dân chưa rõ ràng, gây ảnh hưởng lớn đến sự hoàn thiện, tínhđồng bộ của công trình, công trình xây dựng kém hiệu quả.

Nguyên nhân chủ quan dẫn đến tình trạng đầu tư phân tán dàn trải còn do nểnang, chủ nghĩa bình quân vẫn còn xảy ra ở nơi này, nơi khác, do đó bố trívốn không tập trung, dứt điểm Tình trạng đầu tư theo phong trào còn chưachấm dứt.

Do vậy, cần quy định rõ trách nhiệm của cơ quan phê duyệt để hạn chế tìnhtrạng phê duyệt tràn lan, đồng thời quy định chế tài đối với các bên cấp vốnvà nhận vốn nếu như thực hiện sai các quy định này Ví dụ bên cấp vốn cấpvốn cho các công trình được phê duyệt lại với tổng dự toán tăng lên khôngphải do nguyên nhân khách quan được Nghị định mới cho phép, hoặc bên tiếpnhận vốn đệ trình các dự án không nằm trong quy hoạch, kế hoạch đã đượccấp có thẩm quyền phê duyệt đều phải bị xử lý.

6- Lãng phí và thất thoát trong đầu tư và xây dựng, tỷ lệ vốn đầu tư đưavào công trình thấp.

Vốn đầu tư thất thoát diễn ra từ khâu chuẩn bị dự án, thẩm định và phêduyệt dự án đầu tư đến khâu thực hiện đầu tư và xây dựng Tình trạng đầu tưkhông theo quy hoạch được duyệt; khâu khảo sát nghiên cứu thiếu tính đồngbộ, không đầy đủ các chỉ tiêu kinh tế, khả năng tài chính, nguồn nguyên liệu,bảo vệ môi trường, điều tra thăm dò thị trường không kỹ; chủ trương đầu tưkhông đúng khi xem xét, phê duyệt dự án đầu tư Việc thẩm định và phêduyệt chỉ quan tâm tới tổng mức vốn đầu tư, không quan tâm tới hiệu quả,điều kiện vận hành của dự án, nên nhiều dự án sau khi hoàn thành và đưa vàosử dụng không phát huy tác dụng, gây lãng phí rất lớn.

Lãng phí và thất thoát và tiêu cực trong đầu tư và xây dựng đang là vấn đềnhức nhối, cả xã hội quan tâm; kéo dài nhiều năm với mức độ ngày càng trầmtrọng mà đến nay vẫn chưa có biện pháp hữu hiệu để hạn chế.

Một số Bộ, ngành, địa phương khi xác định mức vốn đầu tư ít quan tâm đếnviệc tiết kiệm vốn đầu tư, sử dụng đơn giá, định mức trong tính toán cao hơnquy định, làm tăng khối lượng, tăng dự toán công trình Nhiều dự án khônglàm đúng thiết kế, chủ đầu tư và bên thi công móc nối, thoả thuận khai tăngkhối lượng, điều chỉnh dự toán để rút tiền và vật tư từ công trình.

Ngoài ra, do năng lực quản lý điều hành kém của chủ đầu tư, các ban quảnlý dự án, các tổ chức tư vấn cũng là nguyên nhân gây lãng phí, thất thoát vốnđầu tư.

Qua kiểm tra một số công trình, đã phát hiện tình trạng lãng phí và thấtthoát vốn nhà nước diễn ra phổ biến ở nhiều công trình, nhiều dự án, nhiềulĩnh vực, nhiều cấp; tỷ lệ lãng phí và thất thoát của những công trình có mứclãng phí và thất thoát thấp cũng tới 10%, cao thì lên tới 30-40%, thậm chí cócông trình lên đến 80% Đó là chưa tính đến những công trình đầu tư kémhiệu quả, công nghệ sản xuất lạc hậu, sản xuất ra các sản phẩm với chất lượngkém, giá thành cao và không tiêu thụ được

Nguyên nhân chính, tổng quát của hiện tượng lãng phí và thất thoát nằm ởchính những cơ chế kiểm soát hiện có; vừa cồng kềnh, vừa chồng chéo nhau,làm cho có quá nhiều người có thẩm quyền can thiệp vào công trình nhưngkhông thể xác định được trách nhiệm chính thuộc về ai, do đó không thể quảnlý được hoặc quản lý rất kém hiệu quả

Đặc biệt, cơ chế không quy định rõ chủ thực sự của các công trình Nếunhư có được một cơ chế đơn giản, không chồng chéo nhau, trong đó mỗi khâuchỉ có một người chịu trách nhiệm toàn bộ trước pháp luật, thì chắc chắn tìnhhình sẽ không tồi tệ như vậy.

7 Chất lượng công trình xây dựng thấp

Chất lượng nhiều công trình rất thấp, đặc biệt đối với các dự án hoàn toànsử dụng vốn và nhà thầu trong nước Các nhà thầu cố đưa giá thầu thấp đểthắng thầu rồi sau đó tìm mọi cách hạ giá thành bù lại phần chênh lệch Mặtkhác, các nhà thầu cũng như tư vấn giám sát không tuân thủ nghiêm ngặtđúng quy trình, quy phạm và thiết kế kỹ thuật nên công trình không đảm bảochất lượng

Trong những năm gần đây, tần suất xuất hiện sự cố công trình ngày mộtnhanh; tỷ lệ công trình phải sửa chữa ngay khi đưa vào sử dụng ngày càngtăng; sai phạm xảy ra ở hầu hết các công đoạn, bộ phận hình thành kết cấucông trình Do thông tin ban đầu không chính xác nên giải pháp thiết kếthường không phù hợp với điều kiện địa hình, địa chất Công tác giám sát rấthình thức

Đặc biệt, chủ đầu tư có vai trò và quyền lực lớn, nhưng năng lực hạn chế vàbị môi trường nhiều tiêu cực chi phối nên dễ dàng chấp nhận bàn giao cáccông trình kém chất lượng

Một nguyên nhân quan trọng khác là các nhà thầu thường chấp nhận bỏ thầuthấp; nhưng khi triển khai thi công thì đổ lỗi cho khách quan để xin bổ sungvốn, hoặc thi công với mức tiết kiệm tối đa, chấp nhận chất lượng các côngtrình thấp

Vai trò giám sát thi công còn rất hạn chế, tác dụng không đáng kể Tìnhtrạng dễ dãi với các nhà thầu của các tư vấn giám sát và của các chủ đầu tư làmột trong những nguyên nhân rất đáng quan tâm nhằm nâng cao hơn nữa chấtlượng của các công trình xây dựng Với cơ chế giám sát như hiện nay, cơquan tư vấn giám sát không độc lập được, nên gây ra tình trạng không kháchquan, gây nên chất lượng kém và tạo điều kiện thất thoát vốn đầu tư

II Các giải pháp.

1 Quan điểm đổi mới phân cấp quản lý nhà nước về kinh tế

Các quan điểm chung về phân cấp quản lý kinh tế là (1):

1) Quan điểm thống nhất: Hệ thống nhà nước 4 cấp, mỗi cấp có quyền hạn,trách nhiệm đầy đủ, rõ ràng;

2) Quan điểm hiệu quả: Phân cấp phải đảm bảo có hiệu quả hơn, việc nào, cấpnào thực hiện có hiệu quả hơn thì cấp đó thực hiện.

3) Quan điểm khả thi: Phải tạo điều kiện cho việc thực hiện phân cấp, phảichuẩn bị đầy đủ về mặt thể chế, bộ máy, cán bộ, kinh phí; phân cấp phải vớikiểm tra; tổ chức hệ thống thông tin đầy đủ, chính xác, kịp thời

2 Nguyên tắc chung về phân cấp trong đầu tư

(1) Phân cấp trong quản lý đầu tư là một yêu cầu khách quan.

Cải cách thể chế nhà nước và tổ chức bộ máy theo nguyên tắc thống nhấtquản lý Nhà nước, có sự phối hợp giữa các cơ quan

Phù hợp với định hướng chung của cải cách thể chế nhà nước nêu trên, hoànthiện quản lý nhà nước trong hoạt động đầu tư cần phải thực hiện theo nguyêntắc chung này

(2) Phân cấp phải đồng bộ với các biện pháp quản lý khác trong cơ chế quảnlý kinh tế nói chung.

Vấn đề hoàn thiện cơ chế quản lý đầu tư không thể tách rời với quá trình hoànthiện hệ thống luật pháp và cơ chế quản lý kinh tế nói chung vì thế cần phảixem xét trong mối quan hệ với các luật hiện hành có liên quan và định hướnghoàn thiện cơ chế quản lý chung trong thời gian tới Thực tế hoạt động đầu tưđang chi phối bởi nhiều văn bản dưới luật, trong đó không ít những nội dungquy định trong các văn bản này có sự chồng chéo hoặc không nhất quán;những vấn đề này cần được xem xét đồng bộ trong việc hoàn thiện cơ chếquản lý đầu tư nói chung và vấn đề phân cấp trong đầu tư nói riêng

Những tồn tại trong công tác quản lý đầu tư và xây dựng trong thời gian quakhông phải tập trung ở việc phân cấp, uỷ quyền quy định trong các văn bảnhiện hành mà còn ở nhiều vấn đề khác như sự chuẩn xác của các quyết định