Trong phạm vi bài viết này, tác giả phân tích một số khía cạnh pháp lý về việc xử lý kỷ luật viên chức quản lý tại các cơ sở giáo dục đại học công lập và chỉ ra một số bất cập cần hoàn thiện.
THỰC TIỄN PHÁP LUẬT XỬ Lý KỶ LUẬT VIÊN CHỨC QUảN Lý TẠI CÁC CƠ SỞ GIÁO DỤC ĐẠI HỌC CƠNG LẬP Thái Thị Tuyết Dung TS.PhóGiámđốcTrungtâmĐàotạotrựctuyến,ĐạihọcLuậtTp.HồChíMinh Thơng tin viết: Từ khóa: Xử lý kỷ luật viên chức, viên chức quản lý, sở giáo dục đại học công lập Lịch sử viết: Nhận : 12/12/2020 Biên tập : 17/12/2020 Duyệt : 20/12/2020 Tóm tắt: Xử lý kỷ luật xem giải pháp hữu hiệu cơng tác đấu tranh phịng, chống vi phạm kỷ luật viên chức nhằm trì trật tự bảo đảm hiệu hoạt động đơn vị Tuy nhiên, thay đổi pháp luật làm phát sinh vấn đề pháp lý phức tạp liên quan đến việc xử lý kỷ luật viên chức Trong phạm vi viết này, tác giả phân tích số khía cạnh pháp lý việc xử lý kỷ luật viên chức quản lý sở giáo dục đại học công lập số bất cập cần hoàn thiện Article Infomation: Key words: Disciplinary, public employee, managerial public employee, public higher education institutions Article History: Received : 12 Dec 2020 Edited : 17 Dec 2020 Approved : 20 Dec 2020 Abstract: Disciplinary is considered an effective solution in the fight against and prevention of disciplinary violations of public employees to maintain ordered arrangements and ensure the operational efficiency of the entity However, the change in legal regulations has created complicated legal issues related to the disciplinary to managerial public employees This article provides analysis of some legal aspects of the disciplinary of managerial public employees in public higher education institutions L uật Giáo dục đại học năm 2012 sửa đổi, bổ sung số điều năm 2018 (Luật Giáo dục đại học) Luật Cán bộ, công chức năm 2008 sửa đổi, bổ sung số điều năm 2019 (Luật Cán công chức), Luật Viên chức năm 2010 sửa đổi, bổ sung số điều năm 2019 (Luật Viên chức) có nhiều thay đổi quan trọng tổ chức hoạt động sở giáo dục đại học cơng lập, có quy định tư cách pháp lý viên chức quản lý đơn vị khiến cho việc áp dụng pháp luật gặp số vấn đề phát sinh, đặc biệt trường hợp xử lý kỷ luật viên chức quản lý, thể điểm sau đây: Lựa chọn quy định pháp luật để áp dụng xử lý kỷ luật Luật Cán bộ, công chức quy định Hiệu trưởng sở giáo dục đại học công lập công chức1 Tuy nhiên, kể từ ngày Khoản Điều Luật Cán bộ, công chức năm 2008 quy định: “Công chức công dân Việt Nam, tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh quan Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức trị - xã hội trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, cơng nhân quốc phịng; quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp máy lãnh đạo, quản lý đơn vị nghiệp công lập Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức trị - xã hội (sau gọi chung đơn vị nghiệp công lập), biên chế hưởng lương từ ngân sách nhà nước; công chức máy lãnh đạo, quản lý đơn vị nghiệp cơng lập lương bảo đảm từ quỹ lương đơn vị nghiệp công lập theo quy định pháp luật” NGHIÊN CỨU Số 24 (424) - T12/2020 LẬP PHÁP 29 THỰC TIỄN PHÁP LUẬT 01/01/2020 Luật Viên chức sửa đổi, bổ sung số điều năm 2019 có hiệu lực thi hành, chủ thể khơng cịn cơng chức chuyển thành viên chức Điều đáng nói có thay đổi tư cách pháp lý việc áp dụng quy định pháp luật để xử lý kỷ luật Hiệu trưởng sở giáo dục đại học công lập phải tùy thuộc vào trường hợp định không áp dụng quy định pháp luật xử lý kỷ luật viên chức để áp dụng Điều 85 Luật Cán bộ, công chức quy định: “Người giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý đơn vị nghiệp công lập xác định công chức theo quy định Luật Cán bộ, công chức số 22/2008/QH12 văn quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành mà khơng cịn công chức theo quy định Luật không thuộc trường hợp quy định khoản Điều 84 Luật tiếp tục thực chế độ, sách áp dụng quy định pháp luật cán bộ, công chức hết thời hạn bổ nhiệm giữ chức vụ đảm nhiệm” Do vậy, việc lựa chọn pháp luật để áp dụng xử lý kỷ luật Hiệu trưởng sở giáo dục đại học công lập xác định sau: - Nếu Hiệu trưởng sở giáo dục đại học cơng lập có định kéo dài nhiệm kỳ trước ngày Nghị định số 99/2019/NĐ-CP (Nghị định số 99) quy định chi tiết hướng dẫn thi hành số điều Luật sửa đổi, bổ sung số điều Luật Giáo dục đại học có hiệu lực (trước ngày 15/02/2020) tiếp tục thực chế độ, sách áp dụng quy định pháp luật công chức hết thời hạn bổ nhiệm giữ chức vụ đảm nhiệm Nghĩa Hiệu trưởng sở giáo dục đại học công lập vi phạm kỷ luật thời gian áp dụng quy định Nghị định số 34/2011/NĐ-CP (Nghị định số 34) quy định xử lý kỷ luật công chức để tiến hành xử lý kỷ luật Trong trường hợp thời hạn kéo dài nhiệm kỳ Hiệu trưởng kết thúc trước tiến hành xử lý kỷ luật đương nhiên áp dụng quy định xử lý kỷ luật viên chức - Nếu Hiệu trưởng sở giáo dục đại học công lập kéo dài nhiệm kỳ sau thời điểm Nghị định số 99 có hiệu lực có hành vi vi phạm xem xét, xử lý trước ngày 20/9/20202 áp dụng quy định Nghị định số 27/2012/NĐ-CP (Nghị định số 27) quy định xử lý kỷ luật viên chức để tiến hành xử lý kỷ luật - Nếu Hiệu trưởng Hội đồng trường bầu sau thời điểm Nghị định số 99 có hiệu lực thi hành áp dụng quy định viên chức để tiến hành xử lý kỷ luật; theo đó, người có thẩm quyền áp dụng Nghị định số 27 để xử lý kỷ luật (nếu vi phạm trước ngày 20/9/2020)2 áp dụng Nghị định số 112/2020/NĐ-CP (Nghị định số 112) để tiến hành xử lý kỷ luật (nếu vi phạm từ ngày 20/9/2020) Như vậy, thấy rằng, để áp dụng xác quy định pháp luật xử lý kỷ luật Hiệu trưởng sở giáo dục đại học công lập giai đoạn chuyển tiếp quy định pháp luật cũ cơng chức viên chức, địi hỏi người có thẩm quyền phải vào thời điểm xem xét xử lý kỷ luật văn kéo dài nhiệm kỳ Hiệu trưởng (nếu có) Nếu khơng ý đến vấn đề việc áp dụng sai quy định pháp luật xử lý kỷ luật Hiệu trưởng tình nêu hồn tồn xảy thực tế Thẩm quyền xử lý kỷ luật Trong thời gian gần đây, tranh luận liên quan đến thẩm quyền xử lý kỷ luật Hiệu trưởng sở giáo dục đại học công lập gây xôn xao dư luận diễn đàn Quốc hội, hình thành quan điểm: (i) Thẩm quyền xử lý kỷ luật thuộc Hội đồng trường; (ii) Thẩm quyền xử lý kỷ luật thuộc quan Đây ngày Nghị định số 112/2020/NĐ-CP quy định xử lý kỷ luật cán bộ, công chức, viên chức có hiệu lực thi hành thay Nghị định số 27/2012/NĐ-CP 30 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP Số 24 (424) - T12/2020 THỰC TIỄN PHÁP LUẬT chủ quản sở giáo dục đại học công lập3 Tuy nhiên, theo quy định pháp luật hành, cho rằng, thẩm quyền xử lý kỷ luật Hiệu trưởng sở giáo dục đại học công lập thuộc quan chủ quản sở giáo dục đại học cơng lập lý sau: Một là, Điều 16 Luật Giáo dục đại học quy định: “Hội đồng trường trình quan quản lý có thẩm quyền định cơng nhận, bãi nhiệm, miễn nhiệm Hiệu trưởng trường đại học”; Điều Nghị đinh số 99 khẳng định, sau gửi tờ trình đề nghị cơng nhận Hiệu trưởng tới quan quản lý trực tiếp, quan chủ quản không đồng ý, phải trả lời văn nêu rõ lý Như vậy, theo tinh thần Luật Giáo dục đại học Nghị định số 99, chức danh Hiệu trưởng sở giáo dục đại học công lập hoạt động theo nguyên tắc “song trùng trực thuộc” Điều có nghĩa là, ứng cử viên sau Hội đồng trường bầu làm Hiệu trưởng cần phải công nhận (bổ nhiệm) quan chủ quản trở thành Hiệu trưởng Nói cách khác, việc Hội đồng trường “quyết định” chức danh Hiệu trưởng điều kiện cần, cịn việc cơng nhận quan chủ quản trở thành điều kiện đủ để người trở thành Hiệu trưởng sở giáo dục đại học cơng lập Bên cạnh đó, Luật Giáo dục đại học quy định Hội đồng trường không bãi nhiệm, miễn nhiệm Hiệu trưởng, mà quyền định thuộc quan quản lý trực tiếp (tức quan chủ quản sở giáo dục đại học công lập) Đây quy định phù hợp với bối cảnh nước ta nay, nhằm tránh tình trạng “nhóm lợi ích” chi phối sở giáo dục công lập Thực tế cho thấy, công tác dự kiến nhân Hội đồng trường chủ yếu Ban Giám hiệu đề xuất (trong ý kiến Hiệu trưởng Hiệu phó phụ trách Ban Giám hiệu nhiệm kỹ cũ); sau đó, Hội đồng trường bầu Hiệu trưởng nhiệm kỳ Vấn đề đặt trường hợp có “thỏa hiệp” chặt chẽ Hiệu trưởng đa số thành viên Hội đồng trường tổ chức hoạt động sở giáo dục đại học cơng lập có khả bị kiểm sốt nhóm điều hành Trong trường hợp việc kiểm soát diễn tiến theo chiều hướng tiêu cực nhằm “thâu tóm” lợi ích sở giáo dục đại học cơng lập việc Nhà nước (nhất quan chủ quản) muốn tác động để can thiệp vào vịng trịn khép kín điều khó thực Vì thế, việc quy định cách rõ ràng quan chủ quản có thẩm quyền xử lý kỷ luật Hiệu trưởng sở giáo dục đại học công lập việc làm cần thiết để có chế kiểm sốt hoạt động sở giáo dục đại học công lập, đặc biệt chức danh Hiệu trưởng Hội đồng trường Hai là, từ ngày 01/7/2020, tất Hiệu trưởng sở giáo dục đại học công lập trở thành viên chức nên việc xử lý kỷ luật phải áp dụng quy định Luật Viên chức văn liên quan, áp dụng Luật Giáo dục đại học nhiều ý kiến trước đó4 Ở cần lưu ý rằng, cách chức hình thức kỷ luật (như khiển trách, cảnh cáo…) có hậu pháp lý khác hồn tồn với hình thức bãi nhiệm, miễn nhiệm nên khơng thể xếp loại Thẩm quyền xử lý kỷ luật viên chức xác định rõ khoản Điều 14 Nghị định số 27 (người đứng đầu quan, tổ chức, đơn vị có thẩm quyền bổ nhiệm tiến hành xử lý kỷ luật định hình thức kỷ luật); Điều 31 Nghị định số 112 (đối với viên chức giữ chức vụ, chức danh bầu cử cấp có thẩm quyền phê chuẩn, định công nhận kết bầu cử tiến hành xử lý kỷ luật định hình thức kỷ luật) Vì vậy, thẩm quyền xử lý kỷ luật Hiệu trưởng sở giáo dục đại học công lập Ngọc An – Lê Kiên, “Tranh luận nảy lửa vụ kỷ luật hiệu trưởng ĐH Tôn Đức Thắng”, https://tuoitre.vn/tranhluan-nay-lua-vu-ky-luat-hieu-truong-dh-ton-duc-thang-20201106113446369.htm, truy cập ngày 25/11/2020 Ngay kể Luật có khác vấn đề theo quy định khoản Điều 156 Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2015 phải áp dụng văn ban hành sau, tức áp dụng Luật Viên chức Luật Giáo dục Đại học (sửa đổi, bổ sung) ban hành 09/11/2018, Luật Viên chức (sửa đổi, bổ sung) ban hành 25/11/2019 NGHIÊN CỨU Số 24 (424) - T12/2020 LẬP PHÁP 31 THỰC TIỄN PHÁP LUẬT đương nhiên thuộc quan chủ quản, kể trường hợp sở giáo dục đại học công lập thành lập Hội đồng trường Như vậy, khẳng định rằng, pháp luật hành quy định rõ quan chủ quản khơng có quyền công nhận, bãi nhiệm, miễn nhiệm Hiệu trưởng, mà cịn có quyền xử lý kỷ luật Hiệu trưởng sở giáo dục đại học công lập Việc xử lý kỷ luật trường hợp kéo dài thời hạn quản lý, khơng tn thủ tiêu chí Chủ tịch Hội đồng trường, Hiệu trưởng sở giáo dục đại học công lập trường tự chủ Thời gian gần đây, cịn tình trạng số người giữ chức danh Chủ tịch Hội đồng trường Hiệu trưởng sở giáo dục đại học công lập hết tuổi để giữ chức vụ giữ chức vụ hai nhiệm kỳ không muốn từ nhiệm mà dựa vào chế “tự chủ” để tiếp tục giữ chức vụ, điều gây bất ổn cho hoạt động sở giáo dục đại học công lập, kéo theo hệ lụy nhiều sở giáo dục đại học gặp nhiều khó khăn việc xếp nhân Mặc dù có nhiều ý kiến ủng hộ quan điểm với quan niệm rằng, việc không giới hạn độ tuổi hai chức danh Chủ tịch Hội đồng trường Hiệu trưởng sở giáo dục đại học công lập nhằm khuyến khích người có lực tiếp tục lãnh đạo sở giáo dục đại học công lập Tuy nhiên, tất quan điểm ý kiến cá nhân, cần phải thừa nhận chế quản lý sở giáo dục đại học công lập sở giáo dục đại học tư thục hoàn toàn khác Nói cách khác, chế tự chủ sở giáo dục đại học công lập đồng với chế tự chủ sở giáo dục đại học tư thục Vì vậy, việc lựa chọn nhân lãnh đạo sở giáo dục đại học công lập phải tuân thủ tiêu chuẩn theo quy định pháp luật viên chức Về tiêu chuẩn chức danh Chủ tịch Hội đồng trường, Điều 16 Luật Giáo dục đại học quy định: “Độ tuổi đảm nhiệm chức vụ Chủ 32 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP Số 24 (424) - T12/2020 tịch Hội đồng trường theo quy định pháp luật” Tuy nhiên, có số sở giáo dục đại học công lập mở rộng quyền tự chủ nhân theo Nghị số 39/NQ-CP ngày 11/6/2019 Chính phủ, tức cho phép tăng độ tuổi Chủ tịch Hội đồng trường giai đoạn 20192023 (bao gồm trường: Trường Đại học Bách khoa Hà Nội, Trường Đại học Kinh tế Quốc dân, Trường Đại học Kinh tế Thành phố Hồ Chí Minh) thí điểm áp dụng tuổi nghỉ hưu cao (không 65 nam 60 nữ) Chủ tịch Hội đồng trường để khuyến khích người có phẩm chất trị, đạo đức tốt, có uy tín, có kinh nghiệm quản lý giáo dục đại học, có đủ sức khỏe, tự nguyện thực nhiệm vụ, tham gia Hội đồng trường để bầu làm Chủ tịch Hội đồng trường nhằm nâng cao hiệu lực hiệu Hội đồng trường Vì vậy, ngoại trừ 03 sở giáo dục đại học nêu trên, cá nhân khơng cịn đủ tuổi khơng đưa vào nhân để bầu Chủ tịch Hội đồng trường sở giáo dục đại học cơng lập dù có theo mơ hình mở rộng tự chủ hay khơng Về tiêu chuẩn chức danh Hiệu trưởng sở giáo dục đại học công lập, khoản Điều 20 Luật Giáo dục đại học quy định Hiệu trưởng sở giáo dục đại học cơng lập phải có trình độ tiến sĩ, có đủ sức khỏe để thực nhiệm vụ, có uy tín khoa học kinh nghiệm quản lý giáo dục đại học; độ tuổi đảm nhiệm chức vụ hiệu trưởng sở giáo dục đại học công lập theo quy định pháp luật đáp ứng tiêu chuẩn cụ thể hiệu trưởng sở giáo dục đại học quy định quy chế tổ chức hoạt động sở giáo dục đại học (nếu có) Hơn nữa, Điều 43 Nghị định số 115/2020/NĐ-CP quy định tuyển dụng, sử dụng quản lý viên chức (có hiệu lực từ ngày 29/9/2020) xác định thời hạn viên chức giữ chức vụ quản lý không hai nhiệm kỳ liên tiếp (mỗi nhiệm kỳ tối đa năm) thực theo quy định pháp luật chuyên ngành Do đó, cá nhân tuổi giữ chức vụ quản lý q 02 THỰC TIỄN PHÁP LUẬT nhiệm kỳ khơng bầu làm Chủ tịch Hội đồng trường hay Hiệu trưởng Những phân tích cho thấy, với cá nhân cố tình kéo dài thời hạn quản lý, khơng tuân thủ pháp luật, không tuân thủ đạo quan chủ quản, không chịu tổ chức nhân theo quy định pháp luật tùy theo tính chất, mức độ vi phạm theo quy định từ Điều 16 đến Điều 19 Nghị định 112 bị xem xét xử lý kỷ luật Hình thức kỷ luật chức danh Hội đồng trường bầu Pháp luật hành liên quan đến vấn đề xử lý kỷ luật người giữ chức vụ Hội đồng trường bầu chia thành hai nhóm sau: (i) Nhóm văn pháp luật viên chức gồm Luật Viên chức Nghị định số 112 Các văn quy định hình thức kỷ luật viên chức quản lý bao gồm: Khiển trách, cảnh cáo, cách chức, buộc việc (ii) Nhóm văn pháp luật chuyên ngành giáo dục gồm Luật Giáo dục đại học, Nghị định số 99 Tuy nhiên, văn không đề cập trực tiếp đến việc “xử lý kỷ luật” người giữ chức vụ Hội đồng trường bầu mà đề cập đến việc bãi nhiệm, miễn nhiệm theo thẩm quyền Hội đồng trường quan chủ quản sở giáo dục đại học công lập Với quy định nay, việc miễn nhiệm, bãi nhiệm thực tất người giữ chức vụ Hội đồng trường bầu thực theo ý chí tập thể Việc miễn nhiệm, bãi nhiệm tiếp cận góc độ thẩm quyền Hội đồng trường đơn vị bầu chức danh khơng phải hình thức kỷ luật người giữ chức vụ Hội đồng trường bầu So sánh quy định pháp luật tổ chức nhân xử lý kỷ luật người giữ chức vụ Hội đồng trường bầu cho thấy số vấn đề đặt sau đây: Một là, chủ thể xử lý kỷ luật người giữ chức vụ Hội đồng trường bầu Phó Hiệu trưởng Hiện nay, Phó Hiệu trưởng Hội đồng trường bầu, Hội đồng trường có quyền bãi nhiệm, miễn nhiệm khơng quyền xử lý kỷ luật pháp luật khơng quy định thẩm quyền Trong đó, Chủ tịch Hội đồng trường, thư ký Hội đồng trường thành viên vi phạm pháp luật đến mức bị xử lý kỷ luật Hội đồng trường khơng có quyền áp dụng hình thức xử lý kỷ luật mà phải quan chủ quản xử lý Ví dụ: Phó Hiệu trưởng trường Đại học A thuộc Bộ Giáo dục Đào tạo vi phạm pháp luật nghiêm trọng, bị Hội đồng trường Nghị bãi nhiệm chức vụ theo điểm d khoản Điều 16 Luật Giáo dục Đại học năm 2012 (sửa đổi, bổ sung năm 2018), vi phạm mức độ cảnh cáo, khiển trách Hội đồng trường khơng có thẩm quyền Trong trường hợp này, quan chủ quản Bộ Giáo dục đào tạo khơng có quyền áp dụng hình thức xử lý kỷ luật chức danh Phó hiệu trưởng khơng thuộc nhóm chức danh quan chủ quản phê chuẩn, cơng nhận Do đó, cần phải bổ sung quy định chủ thể có thẩm quyền xử lý kỷ luật chức danh Phó Hiệu trưởng sở giáo dục đại học cơng lập để có sở thực thời gian tới Hai là, chất hình thức “bãi nhiệm”, theo quy định Luật Giáo dục đại học, bãi nhiệm không xác định hình thức kỷ luật hành chính, việc bãi nhiệm người giữ chức danh Hội đồng trường bầu khơng phải hình thức kỷ luật hành mà thẩm quyền định nhân Bãi nhiệm (chấm dứt việc thực nhiệm vụ chưa hết nhiệm kỳ) chất việc Hội đồng trường thể quyền bất tín nhiệm người giữ chức vụ bầu Trong đó, quy định xử lý kỷ luật viên chức hành chưa có quy định hình thức kỷ luật bãi nhiệm viên chức quản lý Hội đồng trường bầu Do đó, yêu cầu xác định rõ chất pháp lý hình thức “bãi nhiệm” để áp dụng xử lý vi phạm viên chức quản lý Hội đồng trường bầu vấn đề cấp thiết cần phải giải thời gian tới n NGHIÊN CỨU Số 24 (424) - T12/2020 LẬP PHÁP 33 ... thừa nhận chế quản lý sở giáo dục đại học công lập sở giáo dục đại học tư thục hoàn tồn khác Nói cách khác, chế tự chủ sở giáo dục đại học công lập đồng với chế tự chủ sở giáo dục đại học tư thục... đại học công lập3 Tuy nhiên, theo quy định pháp luật hành, cho rằng, thẩm quyền xử lý kỷ luật Hiệu trưởng sở giáo dục đại học công lập thuộc quan chủ quản sở giáo dục đại học cơng lập lý sau:... 01/7/2020, tất Hiệu trưởng sở giáo dục đại học công lập trở thành viên chức nên việc xử lý kỷ luật phải áp dụng quy định Luật Viên chức văn liên quan, áp dụng Luật Giáo dục đại học nhiều ý kiến trước