ĐỐI MẶT VỚI CÁC CUỘC KHỦNG HOẢNG THU CHI NGÂN SÁCH TẠI CHÍNH QUYỀN TIỂU BANG: VẤN ĐỀ QUỐC GIA; CÁC TRÁCH NHIỆM QUỐC GIA

Hai năm rưỡi sau cuộc suy thoái 2001 kết thúc, các tiểu bang - cả nói riêng lẫn nhìn chung - phải đối mặt với thời kỳ khó khăn về ngân sách. Hội nghị Quốc gia của các nhà Lập pháp Tiểu bang gần đây báo cáo, “Mặc dù nền kinh tế đang được cải thiện thì các tiểu bang vẫn phải thu hẹp…một khoản thâm hụt [ngân sách tính chung] lên tới 36 tỷ đôla Mỹ trong năm tài khóa 2005”1. Thật vậy, các tiểu bang phải tiếp tục đối phó với sự chênh lệch khổng lồ giữa các khoản chi tiêu cần thiết để cung cấp các dịch vụ khác nhau đáp ứng nhu cầu của các công dân khác nhau và các khoản thu mà cơ cấu thuế hiện hành của các tiểu bang này có thể mang lại. Tuy nhiên, vấn đề của các tiểu

Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Tài chính công Niên khóa 2005 – 2006 Bài đọc Đối mặt với các cuộc khủng hoảng ngân sách tại chính quyền tiểu bang: vấn đề quốc gia, các trách nhiệm quốc gia Anwar Shah 1 Biên dịch: Hải Đăng Hiệu đính: Quang Hùng ĐỐI MẶT VỚI CÁC CUỘC KHỦNG HOẢNG THU CHI NGÂN SÁCH TẠI CHÍNH QUYỀN TIỂU BANG: VẤN ĐỀ QUỐC GIA; CÁC TRÁCH NHIỆM QUỐC GIA Robert D. Behn và Elisabeth K. Keating Trung tâm Taubman về Chính quyền Tiểu bang và Địa phương Trường Quản trị John F. Kennedy, Đại học Harvard Tháng Sáu năm 2004 (Bản chỉnh sửa tháng Chín năm 2004) RWP04-025 Các quan điểm trình bày trong Loạt bài nghiên cứu của KSG là của (các) tác giả và không nhất thiết đại diện cho quan điểm của Trường Quản trị John. F. Kennedy hay Đại học Harvard. Bản quyền thuộc về (các) tác giả. Các bài viết tải về chỉ có thể sử dụng cho mục đích cá nhân. Các tác giả chân thành cám ơn Alan Allshuler, Charles Euchner, Arnold Howitt, David Luberoff, Nicholas Johnson, và nhiều đồng nghiệp khác vì những lời khuyên bổ ích và sự hỗ trợ của họ đối với việc chuẩn bị bài viết này. Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Tài chính công Bài đọc Đối mặt với các cuộc khủng hoảng ngân sách tại chính quyền tiểu bang: vấn đề quốc gia, các trách nhiệm quốc gia Anwar Shah 2 Biên dịch: Hải Đăng Hiệu đính: Quang Hùng Hai năm rưỡi sau cuộc suy thoái 2001 kết thúc, các tiểu bang - cả nói riêng lẫn nhìn chung - phải đối mặt với thời kỳ khó khăn về ngân sách. Hội nghị Quốc gia của các nhà Lập pháp Tiểu bang gần đây báo cáo, “Mặc dù nền kinh tế đang được cải thiện thì các tiểu bang vẫn phải thu hẹp…một khoản thâm hụt [ngân sách tính chung] lên tới 36 tỷ đôla Mỹ trong năm tài khóa 2005” 1 . Thật vậy, các tiểu bang phải tiếp tục đối phó với sự chênh lệch khổng lồ giữa các khoản chi tiêu cần thiết để cung cấp các dịch vụ khác nhau đáp ứng nhu cầu của các công dân khác nhau và các khoản thu mà cơ cấu thuế hiện hành của các tiểu bang này có thể mang lại. Tuy nhiên, vấn đề của các tiểu bang không đơn thuần chỉ là do họ bị tác động rất mạnh từ cuộc suy thoái năm 2001 hay do họ đang hồi phục quá chậm chạp từ cuộc suy thoái này. Vấn đề thật ra là còn sâu sắc hơn. Khi nền kinh tế quốc dân tiếp tục tăng trưởng, các tiểu bang tiếp tục đối mặt với một sự không tương thích nghiêm trọng về tài chính giữa các khoản thu và các khoản chi. Quả vậy, với thực tế của chế độ liên bang Hoa Kỳ, các nhà hoạch định chính sách tiểu bang nên tự chuẩn bị để đối phó với các thời điểm ngân sách vô cùng khó khăn trong phần còn lại của thập niên này và (tùy thuộc vào hành động mà chính phủ thực hiện) có thể kéo dài lâu hơn. Các xu thế tài chính là rất rõ ràng. Nhu cầu tài chính hiện tại và gắn liền với các khoản phải trả hiện hành của các tiểu bang đang tăng nhanh hơn là các khoản thu. Vì vậy, cho đến khi chúng ta là những công dân thực hiện một sự thay đổi mang tính nền tảng trong suy nghĩ chính trị của mình - hoặc tăng thuế tiểu bang mà chúng ta sẵn sàng trả, hoặc điều chỉnh lại các kỳ vọng của chúng ta về các dịch vụ mà chúng ta muốn chính quyền tiểu bang (và địa phương) cung cấp, hay thực hiện một số thay đổi nền tảng trong các khoản phải trả liên chính quyền - các nhà hoạch định chính sách tiểu bang nên kỳ vọng rằng thời kỳ ngân sách cực kỳ khó khăn này sẽ còn tiếp diễn trong nhiều năm nữa. Các cuộc Khủng hoảng Ngân sách của Năm mươi Tiểu bang Như các cuộc suy thoái vốn có, cuộc suy thoái năm 2001 mang theo cùng với nó một sự sụt giảm tự động trong số thu của tiểu bang và một sự gia tăng tự động trong nhu cầu về các dịch vụ của tiểu bang và vì vậy là chi tiêu của tiểu bang. Cuộc suy thoái mới nhất này là tương đối ngắn và không sâu sắc. Tuy thế, các khoản thu của tiểu bang đã hồi phục rất chậm trong khi nhu cầu về các dịch vụ đặc biệt, và vì thế mà cần chi tiêu nhiều hơn, thì hầu như không giảm đi. Ví dụ, trong suốt năm tài khóa 2003, 37 trong số 50 tiểu bang đã cắt giảm chi tiêu một khoản lên đến 14,5 tỷ đôla Mỹ sau khi ngân sách ban đầu của các tiểu bang này được công bố. 2 Thật vậy, cuộc suy thoái năm 2001 đã làm lộ ra nhiều vấn đề mà sẽ chứng tỏ cho thấy ngày càng lớn hơn và kéo dài hơn thường lệ. Vào mùa hè năm 2003, ba nhà kinh tế - Brian Knight của Đại học Brown, Andrea Kusko và Laura Rubin của Hội đồng Dự trữ Liên bang – đã kết luận rằng “khi được tính theo tỷ lệ phần trăm của GDP, thâm hụt ngân sách trong năm 2002 [của chính quyền tiểu bang và địa phương] là mức lớn nhất từng được ghi nhận”. Thật vậy, họ viết rằng “cuộc khủng hoảng ngân sách hiện tại là vượt xa khi so sánh với hai cuộc khủng hoảng trước đó, chủ yếu bởi vì sự khốc liệt của cuộc suy thoái về ngân sách trong bối cảnh một sự giảm sút tương đối nhẹ của hoạt động kinh tế”. 3 Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Tài chính công Bài đọc Đối mặt với các cuộc khủng hoảng ngân sách tại chính quyền tiểu bang: vấn đề quốc gia, các trách nhiệm quốc gia Anwar Shah 3 Biên dịch: Hải Đăng Hiệu đính: Quang Hùng Tương tự như vậy, vào tháng Chín năm 2003, Donald Boyd của Viện Chính phủ Nelson A. Rockefeller đã nhận xét rằng “cuộc khủng hoảng ngân sách mà các tiểu bang đang phải đối mặt là tồi tệ hơn nhiều so với điều kiện của nền kinh tế quốc gia”. 4 Không giống như các quốc gia khác có các cơ quan phụ thuộc cấp tiểu bang hay tỉnh, Hoa Kỳ hầu như không làm gì để yêu cầu các tiểu bang của mình phải hành xử theo cùng những cách thức như vậy. 5 Thật vậy, chính phủ liên bang khuyến khích sự đa dạng theo chương trình. Vì thế, các tiểu bang có toàn quyền tự do cung cấp các dịch vụ mà họ tin là thích hợp và áp đặt các loại thuế mà họ tin là cần thiết (mặc dù vậy, không giống như chính phủ liên bang, các tiểu bang phải cân bằng ngân sách của mình 6 ). Ví dụ, trong năm tài khóa 2002, Alaska chi tiêu 25% Tổng Sản phẩm Tiểu bang (sau đây gọi tắt là GSP) của mình hay là 11.500 USD bình quân đầu người. Trái lại, Nevada và Texas hạn chế việc chi tiêu trong mức 8,9% GSP và Colarado chỉ chi tiêu có 3.100 USD tính theo bình quân đầu người. 7 Kết quả là một sự xem xét dữ liệu tổng hợp về chi tiêu của các tiểu bang đã thất bại trong việc nắm bắt điều đang diễn ra tại một tiểu bang cụ thể nào. Trong năm tài khóa 2002, tổng chi tiêu tiểu bang là 1,28 nghìn tỷ USD; tuy nhiên một nửa trong số này – 643 tỷ USD – là của riêng tám tiểu bang: California, Floria, Illinois, Michigan, New York, Ohio, Pennsylvania và Texas. Ngược lại, 15 tiểu bang có ngân sách nhỏ nhất cộng lại chỉ chi tiêu có 81 tỷ USD - chỉ chiếm 6% tổng số, và 23 tiểu bang có ngân sách nhỏ nhất gộp lại chỉ chi tiêu chưa bằng riêng tiểu bang California. 8 Không có một cuộc khủng hoảng chi tiêu ngân sách tiểu bang mang tính đồng bộ và trên khắp cả nước. Thay vào đó, có 50 cuộc khủng hoảng chi tiêu ngân sách tiểu bang khác nhau - một số là nhỏ, một số khác thì lớn, và mỗi cuộc khủng hoảng có những đặc trưng riêng biệt và duy nhất của nó. Lỗi lầm thuộc về ai? Nhiều nhân tố khác nhau đã góp phần tạo ra những vấn đề hiện tại của các tiểu bang. Trong suốt thập niên 1990, các tiểu bang đã gia tăng chi tiêu lẫn cắt giảm thuế khóa. Và mặc dù các tiểu bang đã dành nhiều dự trữ hơn cho ngân quỹ trong những ngày khó khăn thì họ vẫn dự trữ chưa đủ. Bởi vì các tiểu bang có thể gia tăng một số dịch vụ lẫn cắt giảm một số khoản thuế thì họ không bị buộc phải suy nghĩ nghiêm túc về điều sẽ xảy ra khi tăng trưởng kinh tế chậm lại. Vì vậy, nhiều người lập luận rằng các cuộc khủng hoảng ngân sách tiểu bang là lỗi lầm của chính các tiểu bang này. Nhưng tại sao lại là lỗi lầm của riêng các tiểu bang? Một số người luận cứ rằng đó là lỗi lầm của chính các tiểu bang bởi vì các tiểu bang này chi tiêu quá nhiều. một số người khác cho rằng đó là lỗi thuộc về tiểu bang do họ cắt giảm thuế quá nhiều Thật vậy, có cơ sở dữ liệu để ủng hộ cho cả hai quan điểm này. Trong hai thập niên qua, từ năm 1983 đến 2002, chi tiêu bình quân đầu người của tiểu bang đã gia tăng nhanh chóng. Từ mức chi tiêu bình quân đầu người là 1.450 USD năm 1983, mức chi tiêu này đã tăng gấp ba lần, lên đến 4.450 USD vào năm 2002. Và những xu hướng này là giống nhau cho cả nhóm 1/4 tiểu bang có mức chi tiêu bình quân cao nhất và nhóm 1/4 tiểu bang có mức chi tiêu thấp nhất. Ngay cả khi đã điều chỉnh để khử lạm phát thì trung vị của chi tiêu bình quân đầu người (theo giá USD năm 2002) cũng đã gia tăng hơn 70% từ mức 2.590 USD năm 1983 lên 4.450 USD năm 2002. 9 (xem Hình 1). Rõ ràng là các tiểu bang hiện đang chi tiêu nhiều hơn – tính trên cơ sở bình quân đầu người. Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Tài chính công Bài đọc Đối mặt với các cuộc khủng hoảng ngân sách tại chính quyền tiểu bang: vấn đề quốc gia, các trách nhiệm quốc gia Anwar Shah 4 Biên dịch: Hải Đăng Hiệu đính: Quang Hùng Cùng thời điểm mà chi tiêu bình quân đầu người đang gia tăng, các tiểu bang cũng đang cắt giảm thuế. Trong tất cả các năm từ 1994 đến 2000, các báo cáo của Trung tâm các Ưu tiên Ngân sách và Chính sách cho thấy rằng kết quả ròng của tất cả những thay đổi do luật thuế của các tiểu bang là đã làm giảm số thu thuế tiểu bang. Và tác động của những sự cắt giảm thuế tiểu bang dồn lại làm giảm sút 8,2% số thu thuế tiểu bang – làm giảm số thu thuế tiểu bang trong năm tài khóa 2002 một khoản là hơn 40 tỷ USD. 10 Dĩ nhiên các tiểu bang ắt có thể làm được nhiều hơn thế. Một số nhà quan sát đã nhấn mạnh rằng các tiểu bang đã không thể hiệu chỉnh vấn đề cơ cấu mang tính nền tảng với các hệ thống thuế của mình. Ví dụ, Raymond Scheppah, giám đốc điều hành của Hiệp hội các Thống đốc Ngân hàng Liên bang Quốc gia, vạch ra cho thấy “sự giảm sút mang tính cơ cấu trong dài hạn của số thu thuế [tiểu bang]”. Scheppah nói rằng, “các tiểu bang phát triển các hệ thống thuế của mình cho nền kinh tế công nghiệp chế tạo của thập niên 1950 chứ không phải là nền kinh tế hướng về dịch vụ, công nghệ cao và quốc tế của thế kỷ XXI”. 11 Vấn đề rõ ràng nhất là với thuế bán hàng tiểu bang, mà dựa trên giả định ngầm rằng “bán hàng” xảy ra trong một quá trình trao đổi vật chất mà bản thân một khách hàng đưa một số tiền nào đó cho người bán lẻ và đổi lại, bản thân người bán lẻ trao cho khách hàng một sản phẩm. Tuy vậy, kể từ đó, bản chất của “ bán hàng” đã được chỉnh sửa theo hai cách thức quan trọng. Thứ nhất, nhiều hoạt động bán hàng là dành cho dịch vụ chứ không phải hàng hóa, và tại nhiều tiểu bang, thuế bán hàng phần lớn là dành cho hàng hóa chứ không phải dịch vụ. Liên đoàn các nhà Quản lý Thuế đã sắp xếp nhiều loại dịch vụ được bán ra thành 164 phân nhóm khác nhau. 12 Có thể đoán được là số lượng dịch vụ mà các tiểu bang khác nhau đánh thuế trải dài trên một phổ rất rộng; tiểu bang Washington đánh thuế đối với cả 164 nhóm dịch vụ trong khi tiểu bang Oregon láng giềng lại không đánh thuế đối với bất kỳ nhóm dịch vụ nào. 13 Thứ hai, nhiều hoạt động bán hàng được tiến hành từ xa – trong đó các đơn hàng được đặt và hàng hóa hay dịch vụ được giao qua đường thư tín, qua điện thoại hay thông qua mạng Internet. Và một lần nữa, tại nhiều tiểu bang, thuế bán hàng không bao phủ hết nhiều loại trong số những giao dịch mua bán này. Những người khác lập luận rằng lỗi lầm không phải là do các tiểu bang mà là vì chính quyền liên bang đã tạo ra áp lực lên các tiểu bang theo nhiều cách thức khác nhau. Mặc dù chính quyền liên bang cung cấp cho các tiểu bang những dạng viện trợ trực tiếp và gián tiếp thì họ cũng đã áp đặt chi phí lên các tiểu bang. Iris Lav của Trung tâm các Ưu tiên Ngân sách và Chính sách kết luận rằng ảnh hưởng của “những tác động tích cực” của chính quyền liên bang đối với các chính quyền tiểu bang và địa phương trị giá tương đương 467 tỷ USD trong năm 2004 đã bị giảm bớt một khoản tương đương 153 tỷ USD do “những tác động tiêu cực”. Đối với năm 2007, Lav dự báo rằng các tác động tích cực sẽ tăng nhẹ lên mức 477 tỷ USD nhưng tác động tiêu cực sẽ nhảy vọt lên con số 220 tỷ USD. Tác động tích cực thuần vì thế mà sẽ giảm đi từ mức 314 tỷ USD trong năm 2004 xuống chỉ còn 256 tỷ vào năm 2007. 14 Một cách thức mà chính quyền liên bang áp đặt chi phí lên các tiểu bang là thông qua các khoản chi trả bắt buộc không được tài trợ - những phí tổn mà chính quyền liên bang yêu cầu các tiểu bang phải gánh chịu. Hội nghị Quốc gia của các nhà làm Luật Tiểu bang (NCSL) ước tính rằng những khoản chi trả bắt buộc không được tài trợ này đã ngốn của các tiểu bang một khoản lên đến 19 tỷ USD trong năm tài khóa 2004 và họ sẽ tốn đến 34 tỷ USD cho các khoản này trong năm tài khóa 2005. Ví dụ, NCSL lập luận rằng các Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Tài chính công Bài đọc Đối mặt với các cuộc khủng hoảng ngân sách tại chính quyền tiểu bang: vấn đề quốc gia, các trách nhiệm quốc gia Anwar Shah 5 Biên dịch: Hải Đăng Hiệu đính: Quang Hùng phí tổn thuốc men của các tiểu bang cho những người được quyền thụ hưởng cả hai dịch vụ Medicare và Medicaid sẽ là 6,6 tỷ USD trong năm tài khóa 2005. 15 Tuy thế, trong thực tế thì chính quyền liên bang áp đặt rất ít các “khoản chi trả bắt buộc” thật sự. Dù vậy, Nghị viện đã thực sự áp đặt nhiều yêu cầu và điều kiện về các nguồn quỹ mà họ cung cấp cho các chương trình liên chính quyền. Nghị viện tạo ra và chỉnh sửa các chương trình như vậy rồi sau đó cung cấp tiền cho các tiểu bang để thực thi các chương trình này - miễn là các tiểu bang tuân thủ theo các điều kiện khác nhau để có thể có được các khoản ngân quỹ này. Ban đầu, các tiểu bang thấy rằng vụ giao dịch này là hấp dẫn, chỉ bởi vì các lợi ích là rõ ràng và phí tổn dường như là rất thấp. Thường thì khi Nghị viện tạo ra một chương trình liên chính quyền, một tiểu bang đã có một chương trình tương tự, hay một tiểu bang có thể đang suy nghĩ về việc tiến hành một sáng kiến tương tự. Vì thế mà các ngân quỹ bổ sung này dường như là một thứ của cải trời cho. Hơn nữa, rõ ràng là có sự hiện hữu của một tổ chức quyền lợi địa phương đã vận động hành lang một cách quyết liệt với cơ quan lập pháp của tiểu bang đó để vừa lấy tiền vừa tuân thủ các yêu cầu. Nhóm quyền lợi địa phương này là một nhánh nhỏ của tổ chức quốc gia cũng đã vận động hành lang một cách quyết liệt và thành công đối với Nghị viện để tạo ra hay chỉnh sửa chương trình này. Họ muốn chắc chắn rằng tiểu bang của họ thực hiện chương trình này. Vì thế mà các tiểu bang - mặc dù họ không bị yêu cầu về mặt hiến pháp hay luật pháp để tham gia vào hầu hết các chương trình liên chính quyền - bị đẩy vào tình thế buộc phải làm như vậy. Tính chung, một phần tư chi tiêu của tiểu bang đến từ chính quyền liên bang. 16 Do đó mà Nghị viện sẽ tiếp tục tận hưởng khả năng của mình trong việc áp đặt nhiều điều kiện và yêu cầu đối với bất kỳ việc tài trợ nào mà họ dành cho các hoạt động liên chính quyền. Tác động Dai dẳng của cuộc Suy thoái Kinh tế năm 2001 Nguyên nhân tức thời của cuộc khủng hoảng thu chi ngân sách tiểu bang là nền kinh tế quốc dân. Xuyên suốt nửa đầu thập niên 1990, nền kinh tế đang tăng trưởng và kéo theo sự gia tăng số thu thuế của các tiểu bang, qua đó che dấu đi các vấn đề nền tảng. Theo Elizabeth Davis và Nicholas Jenny của Viện Chính phủ Rockfeller, sự tăng trưởng trong số thu thuế tiểu bang trong quí II (tháng Tư – tháng Sáu) so với cùng kỳ năm trước là 7,1% trong năm 1995, 7,3 % vào năm 1996, 6,2% năm 1997, 9,7% trong năm 1998, 5,0% vào năm 1999 và 11,4% trong năm 2000. Davis và Jenny, những người tập trung sự chú ý vào quí II do các tiểu bang có thu thuế thu nhập cá nhân qui định ngày khai báo là ngày 15 tháng Tư 17 đã viết như sau: “Thuế thu nhập cá nhân là nhân tố chính yếu tạo ra sự tăng trưởng đáng kinh ngạc này”. Trong vòng 6 năm (từ 1994 đến 2000), số thu thuế quí II đã gia tăng 57%. Sự tăng trưởng số thu thuế này trong suốt những năm cuối thập niên 1990 có nghĩa là các tiểu bang có khả năng cắt giảm thuế tính theo tỷ lệ phần trăm của GSP và cùng lúc đó gia tăng chi tiêu bình quân đầu người. Nhưng vào cuối năm 2000, khi nền kinh tế bắt đầu chậm lại và rồi sau đó vào năm 2001, khi nó bước vào và thoát khỏi một giai đoạn suy thoái kéo dài mười chín tháng, 18 nhiều nguồn thu thuế của tiểu bang đã tự động giảm đi 19 trong khi một số khoản chi tiêu của tiểu bang lại tự động tăng lên. Quan trọng hơn là ngay cả sau khi cuộc suy thoái đã chính thức kết thúc thì số thu thuế của tiểu bang đã không thể hồi phục. Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Tài chính công Bài đọc Đối mặt với các cuộc khủng hoảng ngân sách tại chính quyền tiểu bang: vấn đề quốc gia, các trách nhiệm quốc gia Anwar Shah 6 Biên dịch: Hải Đăng Hiệu đính: Quang Hùng Xu hướng này là rất đáng chú ý nếu so sánh với các lần suy thoái trước đây. Trong cuộc suy thoái 1980-82, số thu thuế tiểu bang đã giảm 2%. Trong cuộc suy thoái 1990-91, số thu thuế tiểu bang giảm 3,5%. Trong cuộc suy thoái năm 2001 – mà là nhẹ nhàng nhất trong số 3 lần suy thoái này - số thu thuế tiểu bang đã giảm 7,4%. 20 Mặc dù cuộc suy thoái này (được Cơ quan Nghiên cứu Kinh tế Quốc gia Hoa Kỳ đo bằng những thay đổi trong Tổng Sản phẩm Nội địa (GDP)) là ngắn hơn và không sâu sắc bằng hai lần suy thoái trước đó 21 thì tác động của nó đối với số thu thuế tiểu bang là lớn hơn nhiều. (xem Hình 2). Hơn nữa, tác động của cuộc suy thoái này đã kéo dài. Trong năm tài khóa 2003, 21 tiểu bang đã chi tiêu ít hơn so với năm tài khóa 2002. 22 Ngoài ra, cuộc khủng hoảng vừa ngắn vừa tương đối không sâu sắc này đã có một tác động quan trọng đến công ăn việc làm. Kết quả của cuộc suy thoái 1990-91 là số việc làm của khu vực tư nhân giảm 2% và sau đó phải mất 38 tháng mới trở lại được mức tiền suy thoái của nó. Tuy nhiên cuộc suy thoái năm 2001 đã gây ra một sự sụt giảm việc làm đến 3%. Hơn nữa, vào tháng Năm năm 2004, 39 tháng sau khi đạt đỉnh điểm vào thời kỳ tiền suy thoái vào tháng Hai năm 2001 thì số việc làm của khu vực tư nhân vẫn thấp hơn gần 2% so với mức tiền suy thoái của nó (xem Hình 3). Và mặc dù số việc làm đã gia tăng trong bốn tháng gần đây nhất (từ tháng Giêng đến tháng Năm 2004) thêm một triệu chổ làm thì vẫn còn thấp hơn gần 2 triệu so với mức tiền suy thoái. 23 Vào nửa cuối năm 2003, số thu thuế tiểu bang đã thực sự bắt đầu tăng trưởng trở lại. Chương trình Nghiên cứu Thu chi Ngân sách của Viện Chính phủ Rockefeller báo cáo rằng, trong quí III năm 2003, số thu thuế tiểu bang đã tăng trưởng lần đầu tiêu kể từ khi cuộc suy thoái nổ ra. Thật vậy, số thu thuế tiểu bang đã gia tăng trong hai quí cuối cùng của năm 2003 và trong quí I năm 2004. 24 (xem Hình 4). Cơ sở của sự so sánh để đo lường tăng trưởng số thu hàng quí như vậy là số thuế được thu trong cùng kỳ của năm trước – mà dĩ nhiên là đã thấp hơn so với mức tiền suy thoái. Như vậy, mặc dù số thu thuế tiểu bang đã tăng lên gần đây nếu so với năm trước đó thì số thu thuế này không quay trở lại mức của thời tiền suy thoái. Quả vậy, nếu căn cứ theo bình quân đầu người thì báo cáo của Viện Rockefeller cho thấy rằng số thu thuế tiểu bang trong quí I năm 2004 chỉ xấp xỉ khoảng 85% so với mức đỉnh điểm của thời kỳ tiền suy thoái. 25 (xem Hình 5). Nếu các tiểu bang nhìn vào sự tăng trưởng gần đây trong số thu của mình (so với năm trước) thì họ sẽ không còn cảm thấy rằng áp lực phải tiếp tục thực hiện những sự điều chỉnh chi tiêu trong suốt năm tài khóa nhằm cân bằng ngân sách năm 2005 của mình. Tuy vậy, họ vẫn chưa có các nguồn lực để quay trở lại mức dịch vụ tiền suy thoái mà mình đã cung cấp trong năm 2000. Các Tiểu bang đã Phản ứng bằng cách nào? Vào năm 2000, khi nền kinh tế lần đầu tiên suy yếu và những dấu hiệu cảnh báo sớm bắt đầu xuất hiện thì các tiểu bang đã không phản ứng một cách nhanh chóng. Tuy nhiên, khi cuộc suy thoái bắt đầu diễn ra và số thu sụt giảm thì mọi tiểu bang đã áp dụng một số sự kết hợp của năm chọn lựa cơ bản mà họ có nhằm giảm thiểu khoản thâm hụt ngân sách. Họ đã (1) rút dự trữ; (2) tăng thuế; (3) tìm nguồn thu mới; (4) cắt giảm chi tiêu; và (5) vay mượn. 26 Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Tài chính công Bài đọc Đối mặt với các cuộc khủng hoảng ngân sách tại chính quyền tiểu bang: vấn đề quốc gia, các trách nhiệm quốc gia Anwar Shah 7 Biên dịch: Hải Đăng Hiệu đính: Quang Hùng (1) Rút dự trữ: bốn tám tiểu bang đã thiết lập một loại hình ngân quỹ chính thức dành cho những ngày khó khăn. 27 Trong suốt những năm khi số thu đang gia tăng nhanh hơn là chi tiêu thì một tiểu bang có thể tăng dự trữ. Sau đó, khi sự tăng trưởng số thu giảm bớt hay biến mất, các tiểu bang có thể rút khoản dự trữ này để tối thiểu hóa sự cần thiết phải cắt giảm chi tiêu. Điều này đã xảy ra trong giai đoạn giữa hai cuộc suy thoái năm 1990-91 và 2001. Trong suốt thập niên 1990, các tiểu bang đã xây dựng một cách chậm chạp nhưng ổn định sự cân đối vào cuối năm tài khóa của mình. Vào thời điểm cuối năm tài khóa 1992, cân đối ngân sách của tiểu bang có tổng giá trị là 3,1 tỷ USD (hay 1,1% tổng các khoản chi tiêu). Vào cuối năm tài khóa 2000, những khoản cân đối này đã tăng lên đến 48,8 tỷ USD (hay 10.4% tổng chi tiêu). Sau đó, khi nền kinh tế bắt đầu chậm lại và số thu thuế thậm chí còn sụt giảm nhanh hơn thì các tiểu bang đã rút các khoản dự trữ của mình để bù đắp cho chênh lệch giữa số thu và chi tiêu. Vào cuối năm 2003, tổng các khoản dự trữ giảm xuống chỉ còn 6,4 tỷ USD (hay 1,3% tổng chi tiêu). 28 (2) Tăng thuế: Để đáp lại cuộc suy thoái 2001 và hậu quả của nó, các tiểu bang đã tăng thuế để cân đối ngân sách- nhưng không phải tất cả các tiểu bang và đối với tất cả các loại thuế. Ví dụ, trong năm tài khóa 2002, 29 tiểu bang đã thay đổi thuế (và phí) để tạo ra một sự gia tăng ròng về số thu là 304 triệu USD. Tại 14 trong số 29 tiểu bang này thì những thay đổi về luật thuế đã tạo ra một sự gia tăng ròng về số thu thuế trong khi 15 tiểu bang kia thì kết quả của những thay đổi này là một sự giảm ròng về số thu thuế. Hai mươi tiểu bang đã hành động để giảm số thu từ một hay nhiều loại thuế của mình. Ba tiểu bang đã hành động nhằm gia tăng số thu thuế của mình từ thuế thu nhập cá nhân, trong khi 12 tiểu bang lại cắt giảm loại thuế này - kết quả là một sự giảm ròng 671 triệu USD cho nguồn thu của chính quyền tiểu bang. 29 Tuy thế, trong năm tài khóa 2003, chỉ có bảy tiểu bang cắt giảm số thu thuế ròng của mình, trong khi 23 tiểu bang lại tăng chúng - kết quả là một sự gia tăng ròng 8,0 tỷ USD. Năm tiểu bang cắt giảm thuế thu nhập cá nhân, trong khi 11 tiểu bang tăng thuế này để có được một sự gia tăng ròng là 1,1 tỷ USD. Nhưng sự gia tăng thuế lớn nhất – 3,0 tỷ USD - đến từ 19 tiểu bang tăng thuế thuốc lá. 30 Đối với năm tài khóa 2004, những thay đổi trong luật thuế tiểu bang đã tạo ra một sự gia tăng số thu ròng trị giá 9,5 tỷ USD. Hai tiểu bang cắt giảm số thu thuế ròng, trong khi 35 tiểu bang thực thi những đạo luật nhằm gia tăng tổng số thu thuế của mình – bao gồm 2,6 triệu USD gia tăng ròng trong số thu thuế bán hàng và 2,5 triệu USD gia tăng ròng về tổng số thu từ thuế thu nhập cá nhân. 31 Tuy nhiên các tiểu bang không tăng thuế tiếp sau cuộc suy thoái năm 2001 nhiều như họ đã làm đối với cuộc suy thoái năm 1990-91. Đối với năm tài khóa 1991, các tiểu bang đã tăng thuế nhằm tạo ra 10 tỷ USD, và trong năm tài khóa 1992, họ lại tăng thuế để tạo ra một khoản gia tăng thêm 15 tỷ USD. Như vậy, chỉ trong hai năm (năm tài khóa 1991 và năm tài khóa 1992), các tiểu bang đã tăng thêm 25 tỷ USD từ tiền thu thuế. Trong năm năm, từ năm tài khóa 1990 đến năm tài khóa 1994, các tiểu bang đã nâng thuế lên thêm 36 tỷ USD. Trái lại, trong ba năm kể từ khi nổ ra cuộc suy thoái năm 2001, các tiểu bang đã tăng thuế chỉ để tạo ra 18 tỷ USD. Elaine Maag của Viện Đô thị và David Merriman của Đại học Loyola-Chicago nhận xét rằng: “Trong suốt cuộc suy thoái mà bắt đầu vào tháng Bảy năm 1990, các nhà hoạch định chính sách đã nhanh chóng tăng thuế Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Tài chính công Bài đọc Đối mặt với các cuộc khủng hoảng ngân sách tại chính quyền tiểu bang: vấn đề quốc gia, các trách nhiệm quốc gia Anwar Shah 8 Biên dịch: Hải Đăng Hiệu đính: Quang Hùng nhằm đưa ngân sách trở lại mức cân bằng. Trong cuộc khủng hoảng mà bắt đầu nổ ra vào tháng Tư năm 2001 thì các nhà hoạch định chính sách đã tránh xa những thay đổi quan trọng trong chính sách thuế”. 32 Hơn nữa, họ lưu ý rằng, “[tổng] số thu thuế tiểu bang trong năm 2002 thấp hơn năm 2001 một khoản là 32 tỷ USD, lần đầu tiên trong lịch sử cận đại mà số thu thuế năm sau thấp hơn năm trước”. 33 (3) Tìm nguồn thu mới: Trong năm tài khóa 2004, một nửa số tiểu bang đã nâng các “mức phí”, mà chính thức được phân vào loại “phí người sử dụng” hơn là thuế. Nicholas Jenny và James Orsi của Viện Rockefeller nhận thấy rằng việc tăng phí là “một trong những phương pháp đáng lưu ý nhất [mà] các tiểu bang sử dụng để giúp thu hẹp khoản thâm hụt ngân sách khổng lồ mà họ phải đối mặt trong ngân sách năm tài khóa 2004 của mình.” 34 Ví dụ, Ban Đại học báo cáo rằng học phí và các loại phí tại các trường đại học công lập và cao đẳng hai năm đã nhảy vọt lên 14% trong niên khóa 2003-2004. 35 Đối với năm tài khóa 2002, 10 tiểu bang tăng phí (và một tiểu bang cắt giảm) và kết quả là một sự gia tăng ròng số thu thuế trị giá 182 triệu USD. Trong năm tài khóa 2003, 14 tiểu bang tăng phí và kết quả là một sự gia tăng ròng số thu thuế 819 triệu USD (trong đó riêng New York đã tăng 430 triệu USD, chiếm hơn một nửa trong tổng số này). Trong năm tài khóa 2004, 25 tiểu bang đã nâng các loại phí để tạo ra một sự gia tăng số thu ròng là 1,8 tỷ USD (trong đó Illinois tăng 414 triệu, Michigan tăng 284 triệu, New York tăng 235 triệu và Massachusetts tăng 218 triệu). Và sự tập trung vào các loại phí của chính quyền tiểu bang vẫn tiếp diễn; trong đề xuất ngân sách cho năm tài khóa 2005 của mình, 20 thống đốc đã đề nghị tăng phí lên một khoản tổng cộng là 1,5 tỷ USD (bao gồm 306 triệu USD tại California, 232 triệu USD tại New Jersey, và 578 triệu USD tại New York). 36 (Xem Hình 6). Ngoài ra, các tiểu bang đã sử dụng ngày càng nhiều các khoản chi trả mà họ nhận được từ tiền thuế thuốc lá để đương đầu với các cuộc khủng hoảng tài chính của mình. Tổng Văn phòng Kế toán (GAO) báo cáo rằng các tiểu bang đã sử dụng 20% nguồn thu thuế thuốc lá trong năm tài khóa 2002 của mình để bù đắp cho các khoản thiếu hụt ngân sách trong năm đó và 36% của số thu thuế thuốc lá này cho cùng mục đích trong năm tài khóa 2003. Hơn nữa, các tiểu bang báo cáo lên GAO rằng họ mong đợi việc sử dụng 54% số thu thuế thuốc lá để cân bằng ngân sách trong năm tài khóa 2004 của mình. 37 Một cách tự nhiên, khi biết rằng ngân sách tiểu bang đã hưởng lợi từ một số lợi nhuận có từ việc xổ số và đánh bạc thì các quan chức tiểu bang bị hấp dẫn trong việc mở rộng hay tăng thêm nguồn thu này. Và một số tiểu bang đã làm như thế, mặc dù có lẽ là không nhanh và rộng như là mức theo lẽ thường cần có khi biết về độ sâu và rộng của cuộc khủng hoảng thu chi ngân sách. 38 Quả vậy, thậm chí trước khi nổ ra cuộc suy thoái năm 2001 thì số thu thuế tiểu bang từ xổ số đã ngang bằng. 39 (4) Cắt giảm chi tiêu: Ở phía chi tiêu, sau khi họ đã chấp nhận ngân sách năm tài khóa 2003 của mình, các tiểu bang bị buộc phải thực hiện những sự cắt giảm bổ sung có tổng giá trị là 14,5 tỷ USD; 28 tiểu bang thi hành việc cắt giảm chi tiêu toàn diện, 20 thực hiện việc cho nghỉ phép, 8 tiểu bang sử dụng biện pháp cho về hưu sớm, và 17 tiểu bang thực hiện việc sa thải. Trong năm tài khóa 2003, 31 tiểu bang vẫn chi tiêu nhiều hơn ngân quỹ chung mà họ có trong năm tài khóa 2002. Những sự gia tăng này mà trong đó khiêm tốn nhất là tại tiểu bang Bắc Dakota (tối đa 15%) và Tây Virginia (tối đa 10%) đã khiến cho sự tăng thêm lên đến hai con số. Trong khi đó, 19 tiểu bang khác thật sự giảm chi tiêu (tính theo đồng USD hiện hành chứ không phải cố định). Vì thế, kết quả ròng (cho cả 50 Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Tài chính công Bài đọc Đối mặt với các cuộc khủng hoảng ngân sách tại chính quyền tiểu bang: vấn đề quốc gia, các trách nhiệm quốc gia Anwar Shah 9 Biên dịch: Hải Đăng Hiệu đính: Quang Hùng tiểu bang) chỉ là một sự gia tăng trong chi tiêu ngân quỹ chung có 0,3%. 40 Như vậy (khi biết rằng tốc độ lạm phát trong năm tài khóa này là trên 2,3%) 41 nếu tính bằng USD theo giá cố định, thì tổng chi tiêu của các tiểu bang đã thật sự giảm sút. (5) Vay mượn: Tại nhiều chính quyền tiểu bang, ngân sách này chủ yếu là ngân sách hoạt động và bằng tiền mặt (chứ không phải là ngân sách tích lũy). Kết quả là, đối với một tiểu bang, một ngân sách đuợc cân bằng khi dòng ngân lưu chảy vào bằng (hay vượt quá) dòng ngân lưu chảy ra. Vào cuối năm tài khóa, một cách để đảm bảo rằng ngân sách tiền mặt của năm này được cân bằng là đi vay – đưa tiền vào ngân sách tiền mặt của năm hiện hành, trong khi áp đặt chi phí lên ngân sách tiền mặt của năm tương lai. Ví dụ, 14 tiểu bang đã mưu cầu việc tận dụng các ngân quỹ mà họ có được từ tiền thanh toán thuế của các công ty thuốc lá trong năm 1997 và 1998. 42 Các công ty thuốc lá sẽ trả cho các tiểu bang 245 tỷ USD trong 25 năm. Mười bốn tiểu bang đã “bán” số thu thuế thuốc lá tương lai của mình trong một quá trình gọi là “chứng khoán hóa”. Trong năm tài khóa 2001 và năm tài khóa 2002, tám tiểu bang đã sử dụng chiến lược này để tạo ra các khoản chi trả một lần tổng cộng là 4,7 tỷ USD. Trong năm tài khóa 2003, năm tiểu bang nhận được 6,5 tỷ USD từ việc chứng khoán hóa này. Thật vậy, trong năm tài khóa 2003, khoản 6,5 tỷ USD số thu thuế tiểu bang từ việc chứng khoán hóa đã vượt quá khoản 6,3 tỷ USD có được trực tiếp từ các công ty thuốc lá. 43 Dĩ nhiên, việc chứng khoán hóa các nguồn ngân quỹ thuốc lá tương lai chỉ là một cách vay mượn khác từ tương lai. Các tiểu bang đang bán các trái phiếu được đảm bảo bằng các khoản chi trả trong tương lai từ các công ty thuốc lá. Việc bán trái phiếu (để dùng cho việc chi tiêu hiện hành) và đảm bảo trả lại chúng bằng các khoản thu từ một sự tăng thuế bán hàng là rất giống nhau. Tuy vậy, có một khác biệt quan trọng; các tiểu bang đã chuyển rủi ro – rằng các công ty thuốc là sẽ có đủ lợi nhuận để chi trả cho nghĩa vụ thuế tương lai của mình – sang cho những người nắm giữ trái phiếu. 44 Dự án Thuế Bán hàng được tổ chức hợp lý Các tiểu bang đã thực thi một sự cộng tác quan trọng và dài hạn: Dự án Thuế Bán hàng được Tổ chức Hợp lý. Vào năm 2000, 34 tiểu bang đã phát động nổ lực này nhằm xử lý một trong những vấn đề thuế cơ bản của mình: một tiểu bang không có khả năng áp đặt thuế bán hàng của mình (hay thuế sử dụng) lên hàng hóa được mua từ bên ngoài biên giới tiểu bang mình. 45 Vào năm 2001, Donald Bruce và William Fox của Đại học Tennessee ước tính rằng sự bất lực của chính quyền tiểu bang và địa phương chỉ riêng trong việc đánh thuế những vụ mua bán liên bang qua mạng Internet đã làm họ mất đi 45 tỷ USD trong năm 2006 và 55 tỷ USD trong năm 2011. 46 Vào năm 1992, Tòa án Tối cao quyết định rằng các tiểu bang không có quyền hạn thực chất để áp đặt thuế bán hàng đối với hàng hóa hay dịch vụ được giao cho người tiêu dùng bên trong biên giới của họ mà không có sự hiện diện thực tế ở đó của nhà bán lẻ. Tuy nhiên, Tòa án đã lưu ý một cách rõ ràng rằng Nghị viện sở hữu “quyền lực tối thượng” để giải quyết vấn đề này và “hiện có quyền tự do quyết định” điều này. Để giúp cho các nhà bán lẻ liên bang dễ dàng hơn trong việc tuân thủ những yêu cầu khác nhau về thuế bán hàng tiểu bang và địa phương, và vì vậy thúc đẩy Nghị viện cho phép các tiểu bang áp đặt những loại thuế như vậy, 34 tiểu bang đã cùng ngồi lại với nhau để tạo ra Hiệp định Thuế Bán hàng và Thuế Sử dụng được tổ chức hợp lý. Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Tài chính công Bài đọc Đối mặt với các cuộc khủng hoảng ngân sách tại chính quyền tiểu bang: vấn đề quốc gia, các trách nhiệm quốc gia Anwar Shah 10 Biên dịch: Hải Đăng Hiệu đính: Quang Hùng Các tiểu bang vẫn chưa hoàn tất công việc về dự án này của mình, và chưa rõ rằng, thậm chí ngay cả khi họ làm xong thì liệu Nghị viện có hành động hay không. Tuy nhiên, đây là một sáng kiến quan trọng tiềm tàng mà sẽ không phải sử dụng ngân khố liên bang hay đòi hỏi phải thực thi bất cứ sự tăng thuế nào. Khoảng cách Cơ cấu Cuộc khủng hoảng thu chi ngân sách hiện tại của các tiểu bang không phải là một đốm sáng le lói tạm thời mà sẽ biến mất khi nền kinh tế cải thiện. Nhiều nhân tố sẽ ngăn không cho các tiểu bang phục hồi nhanh chóng như nền kinh tế quốc gia hay của chính họ. Hai xu hướng là đặc biệt quan trọng: (1) Số thuế của tiểu bang sẽ không tăng nhanh như nền kinh tế của nó (2) Hai trong số những trách nhiệm quan trọng nhất của chính quyền tiểu bang – giáo dục và chăm sóc sức khỏe - đã và đang ngày càng trở nên tốn kém Tổng Sản phẩm Nội địa của nền kinh tế hơn, và vì vậy là ngày càng tốn ngân sách của tiểu bang hơn. Trong suốt thập niên 1990, số thu thuế tại một số tiểu bang đã tăng nhanh hơn là nền kinh tế của tiểu bang đó. Tại những tiểu bang có thuế thu nhập bao gồm một phần thuế đáng kể đánh trên cổ tức và/hoặc lợi nhuận tài sản đầu tư, số thu thuế thu nhập của tiểu bang đã tăng nhanh hơn là nền kinh tế nói chung. 47 Nhưng hầu hết các hệ thống thuế của tiểu bang được thiết kế để cho số thu gia tăng (trong những tình huống kinh tế bình thường) chậm hơn so với Tổng Sản phẩm Nội địa của mình. Ví dụ, nếu một tiểu bang đánh thuế việc bán hàng của phần lớn hàng hóa nhưng rất ít dịch vụ thì số thu thuế bán hàng của tiểu bang đó sẽ không tăng cùng với sự tăng trưởng của khu vực dịch vụ. 48 Nhiều người tin rằng điều này là chấp nhận được - thậm chí là điều mơ ước. Khó khăn xảy ra khi các cá nhân và tổ chức của chúng ta mong muốn các dịch vụ vượt quá khả năng sẵn sàng chi trả cho các dịch vụ này của họ. Và đây là là trường hợp do sự sẵn sàng gạt bỏ mang tính tập thể đối với các ứng viên chính trị mà họ từ chối thực hiện việc cam kết chống lại thuế, do bản chất của việc tạo ra giáo dục và chăm sóc sức khỏe và do mong muốn của chúng ta đối với hai dịch vụ này (và các dịch vụ khác). Trong năm tài khóa 2003, giáo dục cấp tiểu học và trung học chiếm 22% chi tiêu của tiểu bang, Medicaid chiếm 21% và giáo dục cấp cao hơn chiếm 11%. 49 Vì thế, giáo dục và Medicaid tiêu tốn 55% ngân sách tiểu bang - với Medicaid đã gia tăng 13% trong năm 1990. 50 Hơn nữa, vì ba lý do, chăm sóc sức khỏe và giáo dục tiếp tục đòi hỏi một tỷ phần tăng lên trong nền kinh tế của chúng ta (và nhiều khả năng sẽ tiếp tục như vậy trong tương lai có thể thấy trước). Thứ nhất, cũng giống như các bộ phận của khu vực dịch vụ, chăm sóc sức khỏe và giáo dục không có khả năng cải thiện năng suất của người lao động với cùng tốc độ như là khu vực sản xuất. 51 Thứ hai, khi chúng ta là những công dân và những người tiêu dùng trở nên giàu có hơn thì với tư cách là các cá nhân riêng lẻ chúng ta tìm kiếm việc tiêu dùng nhiều dịch vụ chăm sóc sức khỏe và giáo dục hơn nếu tính theo tỷ lệ phần trăm trong chi tiêu cá nhân của chúng ta – và vì vậy là tỷ lệ phần trăm tính theo GDP cũng cao hơn. Thứ ba, bộ phận nghiên cứu và phát triển của ngành chăm sóc sức khỏe luôn tạo ra những phương pháp điều trị mới và đắt đỏ hơn, vì thế làm gia tăng hơn nữa mong muốn của chúng ta trong việc tiêu dùng nhiều hơn dịch vụ này. Trong khi đó,