CHÍNH SÁCH THUẾ ĐỐI VỚI CÁC NƯỚC ĐANG PHÁT TRIỂN

Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Niên khoá 2005-2006 Tài chính công Bài đọc Chính sách thuế đối với các nước đang phát triển Economic Issues No. 27 1 Biên dòch: Kim Chi Vấn đề kinh tế số 27 CHÍNH SÁCH THUẾ ĐỐI VỚI CÁC NƯỚC ĐANG PHÁT TRIỂN Dịch từ ngun bản Vito Tanzi and Howell Zee, Tax Policy for Developing Countries, Economic Issues No. 27 (Washington, D.C.: International Monetary Fund, March 2001), trang 1-13. Mở đầu Loạt bài về các vấn đề kinh tế nhằm mục đích giới thiệu với các độc giả khơng phải các nhà chun mơn một số nghiên cứu kinh tế về những vấn đề có tính thời sự do các nhân viên Quỹ Tiền tệ Quốc tế thực hiện. Loạt bài này chủ yếu rút ra từ tài liệu cơng tác của Quỹ Tiền tệ Quốc tế, là những tài liệu kỹ thuật do các thành viên Quỹ Tiền tệ Quốc tế và các học giả thỉnh giảng thực hiện, cũng như từ các tài liệu nghiên cứu có liên quan đến chính sách. Vấn đề kinh tế này dựa trên tài liệu cơng tác của Quỹ Tiền tệ Quốc tế số 00/35 “Chính sách thuế đối với các thị trường đang trỗi dậy,” của Vito Tanzi và Howell Zee. Các trích dẫn cho nghiên cứu tham chiếu trong phiên bản rút gọn này được cung cấp bằng tài liệu ngun bản mà độc giả có thể mua (với giá 10 đơ-la một bản sao) từ Dịch vụ phát hành Quỹ Tiền tệ Quốc tế hay tải xuống từ www.imf.org . David Driscoll chuẩn bị nội dung cho tài liệu rút gọn này. Chính sách thuế đối với các nước đang phát triển Tại sao chúng ta có thuế khố? Câu trả lời đơn giản là: cho đến khi ai đó có được một ý tưởng hay hơn, thì thuế khố là phương tiện thực tiễn duy nhất để huy động nguồn thu nhằm tài trợ việc chi tiêu của chính phủ cho những hàng hóa và dịch vụ mà phần lớn chúng ta đều có nhu cầu. Tuy nhiên, việc thiết lập một hệ thống thuế cơng bằng và hữu hiệu thì chẳng đơn giản chút nào, đặc biệt là đối với những nước đang phát triển muốn hội nhập vào nền kinh tế thế giới. Hệ thống thuế lý tưởng tại các quốc gia này sẽ huy động nguồn thu mà khơng có sự vay mượn thái q của chính phủ, và sẽ làm như thế mà khơng gây nản lòng cho các hoạt động kinh tế và khơng khác biệt q nhiều so với hệ thống thuế tại các nước khác. Các quốc gia đang phát triển đứng trước những thách thức kinh khủng khi họ cố gắng thiết lập những hệ thống thuế hữu hiệu. Trước tiên, đa số người lao động tại các quốc gia này thường làm việc trong lĩnh vực nơng nghiệp hay các cơ sở kinh doanh nhỏ, phi chính thức. Vì hiếm khi họ được trả lương cố định và đều đặn nên thu nhập của họ biến động, và phần lớn được trả bằng tiền mặt, “ngồi sổ sách”. Do đó, khó mà tính tốn cơ sở cho thuế thu nhập. Người lao động tại các quốc gia này cũng thường khơng chi tiêu thu nhập của mình trong những cửa hàng lớn có lưu trữ hồ sơ bán hàng và hồ sơ hàng tồn kho chính xác. Kết quả là các phương tiện huy động nguồn thu hiện đại như thuế thu nhập và thuế tiêu dùng đóng một vai trò nhỏ bé tại các nền kinh tế này, và khả năng chính phủ đạt được số thu thuế cao gần như bị loại trừ. Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Tài chính công Bài đọc Chính sách thuế đối với các nước đang phát triển Economic Issues No. 27 2 Biên dòch: Kim Chi Thứ hai, thật khó mà tạo ra một hệ thống quản lý thuế hiệu quả mà khơng có những nhân viên được đào tạo tốt và có trình độ giỏi, khi người ta thiếu tiền để trả lương cao cho các nhân viên thuế và để vi tính hố hoạt động (hay thậm chí chỉ để trang bị hệ thống điện thoại và thư tín một cách hiệu quả), và khi khả năng lưu trữ sổ sách kế tốn của người nộp thuế chỉ có hạn. Kết quả là chính phủ các nước thường chọn con đường dễ dàng nhất, triển khai những hệ thống thuế cho phép họ khai thác bất luận phương án nào có sẵn chứ khơng phải thiết lập những hệ thống thuế hiệu quả, hiện đại và hợp lý. Thứ ba, do cơ cấu phi chính thức của nền kinh tế tại nhiều quốc gia đang phát triển và do những giới hạn về tài chính, các nhân viên thống kê và nhân viên thuế gặp khó khăn trong việc xây dựng những số liệu thống kê đáng tin cậy. Tình trạng thiếu số liệu này ngăn các nhà hoạch định chính sách khơng thể đánh giá được tác động tiềm năng của những thay đổi lớn đối với hệ thống thuế. Hậu quả là những thay đổi cận biên thường được ưa chuộng hơn so với những thay đổi cơ cấu lớn, ngay cả khi những thay đổi cơ cấu này rõ ràng là đáng ưa chuộng hơn. Điều này làm cho cơ cấu thuế phi hiệu quả cứ tồn tại mãi mãi. Thứ tư, thu nhập có xu hướng được phân phối khơng đồng đều trong các nước đang phát triển. Trong tình huống này, cho dù việc huy động số thu thuế cao hơn một cách lý tưởng là buộc người giàu phải bị đánh thuế nặng hơn so với người nghèo, nhưng thế lực kinh tế và chính trị của những người nộp thuế giàu có thường cho phép họ ngăn cản những cuộc cải cách ngân sách mà làm tăng gánh nặng thuế của chính họ. Điều này giải thích một phần lý do tại sao nhiều nước đang phát triển khơng khai thác được thuế thu nhập cá nhân và thuế tài sản một cách đầy đủ, và tại sao hệ thống thuế tại các nước này hiếm khi đạt được tính luỹ tiến một cách thỏa đáng (nói cách khác, tính luỹ tiến có nghĩa là người giàu phải nộp nhiều thuế nhiều hơn một cách cân xứng theo tỷ lệ). Kết luận là, tại các nước đang phát triển, chính sách thuế thường chỉ là kỹ xảo của những điều có thể đạt được, chứ khơng phải là việc theo đuổi những điều tối ưu. Do đó, chẳng có gì ngạc nhiên, lý thuyết kinh tế và đặc biệt là tư liệu về việc đánh thuế tối ưu gần như khơng có tác dụng đối với việc thiết kế hệ thống thuế tại các nước này. Vì thế, khi thảo luận về những vấn đề chính sách thuế mà nhiều quốc gia đang phát triển ngày nay đang gặp phải, các tác giả của tài liệu này dựa vào những kinh nghiệm trực tiếp và thực tiễn tổng qt với sự cố vấn chính sách thuế của Quỹ Tiền tệ Quốc tế cho các nước này. Họ xem xét những vấn đề này nhìn từ góc độ kinh tế vĩ mơ (mức độ và thành phần của số thu thuế) và cả góc độ kinh tế vi mơ (các khía cạnh thiết kế của những khoản thuế cụ thể). Mức thu thuế Mức chi tiêu cơng cộng đáng mơ ước đối với một quốc gia đang phát triển ứng với một mức thu nhập quốc gia nhất định là bao nhiêu? Chính phủ có nên chi tiêu một phần mười mức thu nhập quốc gia? Hay một phần ba? Hay một nửa? Chỉ khi nào trả lời được câu hỏi này thì chúng ta mới có thể nhắm đến câu hỏi kế tiếp về mức thu thuế lý tưởng là bao nhiêu; về mặt khái niệm, việc xác định mức thuế tối ưu cũng tương đương với việc xác định mức chi tiêu tối ưu của chính phủ. Đáng tiếc thay, tư liệu khổng lồ về lý thuyết thuế tối ưu khơng mang đến chút hướng dẫn thực nghiệm Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Tài chính công Bài đọc Chính sách thuế đối với các nước đang phát triển Economic Issues No. 27 3 Biên dòch: Kim Chi nào cho chúng ta về cách thức hồ nhập mức thu thuế tối ưu với mức chi tiêu tối ưu của chính phủ. Tuy nhiên, chúng ta có một phương pháp khác dựa trên cơ sở thống kê nhằm đánh giá liệu mức thu thuế chung tại một quốc gia đang phát triển có phù hợp hay khơng. Phương pháp này bao gồm sự so sánh mức thu thuế tại một đất nước cụ thể với gánh nặng thuế bình qn của một nhóm đại diện của cả các nước đang phát triển và các quốc gia cơng nghiệp, có xét đến một số điểm tương đồng và dị biệt của những nước này. Sự so sánh này chỉ cho thấy liệu mức thu thuế của một nước so với các nước khác, có xét đến các đặc điểm khác nhau, là cao hơn hay thấp hơn mức bình qn. Phương pháp thống kê này khơng có cơ sở lý thuyết và khơng chỉ ra mức thuế “tối ưu” cho một nước. Số liệu gần đây nhất cho thấy rằng mức thu thuế tại các nước cơng nghiệp chính (thành viên của Tổ chức phát triển và hợp tác kinh tế hay OECD) cao gấp đơi mức thu thuế tại một mẫu tiêu biểu của các quốc gia đang phát triển (38 phần trăm GDP so với 18 phần trăm). Sự phát triển kinh tế thường tạo ra thêm nhu cầu về số thu thuế để tài trợ cho sự gia tăng chi tiêu cơng cộng, nhưng đồng thời, điều đó cũng làm tăng khả năng huy động số thu của đất nước để đáp ứng những nhu cầu này. Quan trọng hơn chính bản thân mức thuế là cách sử dụng số thu thuế. Ứng với tính phức tạp của q trình phát triển, chúng ta khơng chắc rằng khái niệm mức thuế tối ưu, vốn gắn liền với các giai đoạn phát triển khác nhau của sự phát triển kinh tế, sẽ được suy ra một cách đầy đủ ý nghĩa cho một nền kinh tế bất kỳ. Thành phần của số thu thuế Quay sang thành phần của số thu thuế, chúng ta nhận thấy mình đang đứng trong một lĩnh vực của những lý thuyết mâu thuẫn nhau. Các vấn đề liên quan đến việc đánh thuế thu nhập so với đánh thuế tiêu dùng và trong khi tiêu dùng, thuế nhập khẩu so với thuế tiêu dùng trong nước. Tính hiệu quả (liệu thuế có giúp nâng cao phúc lợi chung của những người bị đánh thuế hay làm giảm phúc lợi chung của họ) và cơng bằng (liệu thuế có cơng bằng với mọi người khơng) đều là trọng tâm của phân tích này. Người ta vẫn thường tin rằng việc đánh thuế thu nhập dẫn đến chi phí phúc lợi (hiệu quả) cao hơn so với việc đánh thuế thu nhập; điều này một phần dựa vào sự kiện là thuế thu nhập, bao gồm các yếu tố của thuế lao động và thuế vốn, làm giảm khả năng tiết kiệm của người nộp thuế. Tuy nhiên, đã có những nghi ngờ trước niềm tin này, thơng qua việc xem xét vai trò quan trọng của độ dài thời gian lập kế hoạch của người nộp thuế và chi phí của sự tích luỹ vốn nhân lực và vật lực. Kết quả cuối cùng của những xem xét lý thuyết này làm cho các chi phí phúc lợi tương đối của hai loại thuế (thuế thu nhập và thuế tiêu dùng) có tính chất mơ hồ khơng chắc chắn. Một mối quan ngại khác trong sự chọn lựa giữa đánh thuế thu nhập và đánh thuế tiêu dùng liên quan đến tác động tương đối của chúng đối với tính cơng bằng. Người ta vẫn có truyền thống cho rằng thuế tiêu dùng là có tính luỹ thối (nghĩa là gây khó khăn cho người nghèo hơn so với người giàu) hơn so với thuế thu nhập. Niềm tin này cũng bị nghi ngờ. Các xem xét lý thuyết và thực tiễn cho thấy rằng nỗi lo âu về tính cơng bằng trước hình thức đánh thuế tiêu dùng truyền thống có lẽ đã bị phóng đại, và đối với các quốc gia đang phát triển, những nỗ lực giải quyết mối lo này bằng những Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Tài chính công Bài đọc Chính sách thuế đối với các nước đang phát triển Economic Issues No. 27 4 Biên dòch: Kim Chi phát động như thuế tiêu dùng có chia độ sẽ khơng hữu hiệu và khơng có tính thực tiễn về mặt quản lý. Về thuế nhập khẩu, hạ thấp thuế này sẽ dẫn đến nhiều cạnh tranh hơn từ các doanh nghiệp nước ngồi. Trong khi việc giảm bảo hộ các ngành sản xuất trong nước từ sự cạnh tranh nước ngồi là một hệ quả khơng thể tránh khỏi, hay thậm chí là hệ quả khách quan của một chương trình hội nhập thương mại, số thu ngân sách giảm sẽ là một sản phẩm phụ khơng được chào đón của chương trình này. Các biện pháp thu ngân sách bù đắp khả thi trong các tình huống hầu như ln ln liên quan đến việc gia tăng thuế tiêu dùng trong nước. Hiếm khi nào việc tăng thuế thu nhập được xem như một phương án có thể tồn tại trên cơ sở chính sách (do tác động tiêu cực rõ rệt của nó đối với đầu tư) và cả trên cơ sở quản lý (do năng suất thu của nó kém chắc chắn hơn và ít kịp thời hơn so với sự thay đổi thuế tiêu dùng). Số liệu từ các nước cơng nghiệp và các quốc gia đang phát triển cho thấy rằng tỷ số thuế thu nhập trên thuế tiêu dùng tại các nước cơng nghiệp thường cao gấp đơi so với các nước đang phát triển. (Nghĩa là, so với các nước đang phát triển, các quốc gia cơng nghiệp nhận được tỷ lệ số thu từ thuế thu nhập nhiều gấp đơi so với từ thuế tiêu dùng.) Số liệu cũng cho thấy sự khác biệt đáng kể trong tỷ lệ của thuế thu nhập cơng ty so với thuế thu nhập cá nhân. Các nước cơng nghiệp huy động thu từ thuế thu nhập cá nhân nhiều hơn khoảng bốn lần so với thuế thu nhập cơng ty. Sự khác biệt giữa hai nhóm nước về thu nhập tiền lương, sự tinh xảo của hệ thống quản lý thuế, và thế lực chính trị của thành phần giàu nhất trong cộng đồng dân số là những ngun nhân chủ yếu đóng góp cho sự khác biệt về tỷ lệ thu này. Mặt khác, số thu từ thuế xuất nhập khẩu tại các quốc gia đang phát triển cao hơn đáng kể so với tại các nước cơng nghiệp. Trong khi người ta khó mà rút ra những cơng thức chính sách có tính chất qui chuẩn rõ ràng từ sự so sánh quốc tế về tổ hợp thuế thu nhập-tiêu dùng, một ý nghĩa có sức thuyết phục thể hiện qua sự so sánh này là: sự phát triển kinh tế có xu hướng dẫn đến sự dịch chuyển tương đối trong thành phần thu từ thuế tiêu dùng chuyển sang thuế thu nhập cá nhân. Tuy nhiên, ở bất kỳ thời điểm nào, vấn đề chính sách thuế quan trọng đối với các nước đang phát triển khơng phải là xác định tổ hợp thuế tối ưu, mà là xác định rõ ràng những mục tiêu phải đạt được thơng qua sự dịch chuyển dự tính trước trong tổ hợp thuế này, đánh giá các hệ quả kinh tế (đối với tính hiệu quả và cơng bằng) của sự dịch chuyển như thế, và thực hiện các biện pháp đền bù nếu sự dịch chuyển thành phần số thu thuế làm cho người nghèo trở nên thiệt thòi hơn. Chọn đúng hệ thống thuế Tại các nước đang phát triển, nơi mà các lực lượng thị trường ngày càng quan trọng hơn trong việc phân bổ nguồn lực, việc thiết kế hệ thống thuế nên có tính càng trung lập càng tốt để hạn chế đến mức tối thiểu sự can thiệp vào q trình phân bổ nguồn lực. Hệ thống cũng nên có các thủ tục quản lý đơn giản và minh bạch để người ta có thể nhận thức rõ ràng nếu hệ thống khơng được cưỡng chế thi hành đúng như thiết kế. Thuế thu nhập cá nhân Bất kỳ một thảo luận nào về thuế thu nhập cá nhân tại các nước đang phát triển cũng phải bắt đầu bằng nhận định rằng loại thuế này mang lại số thu tương đối ít ỏi tại hầu Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Tài chính công Bài đọc Chính sách thuế đối với các nước đang phát triển Economic Issues No. 27 5 Biên dòch: Kim Chi hết các quốc gia nói trên, và số lượng cá nhân chịu thuế thu nhập cá nhân (đặc biệt là ở mức thuế suất biên cao nhất) thì rất nhỏ bé. Cơ cấu thuế suất của thuế thu nhập cá nhân là cơng cụ chính sách khả kiến nhất sẵn có đối với hầu hết chính phủ các nước đang phát triển để nhấn mạnh sự cam kết của họ với cơng lý xã hội và nhờ đó, đạt được sự hỗ trợ chính trị cho các chính sách của họ. Các nước thường cho rằng điều quan trọng lớn lao là phải duy trì tính luỹ tiến danh nghĩa trong loại thuế này thơng qua áp dụng nhiều nấc thuế suất, và họ miễn cưỡng ban hành những cuộc cải cách mà làm giảm số nấc thuế này. Tuy nhiên, hiệu lực của tính luỹ tiến thơng qua thuế suất ln ln bị giảm sút nghiêm trọng bởi các trường hợp miễn thuế cá nhân cao và tình trạng q thừa thãi các trường hợp miễn thuế và khấu trừ thuế khác mà làm lợi cho những người có thu nhập cao (ví dụ, miễn thuế đối với lợi tức vốn, khấu trừ thuế một cách hào phóng đối với các chi phí y tế và giáo dục, thuế thấp đối với thu nhập tài chính). Việc giảm nhẹ thuế thơng qua khấu trừ thuế thì hết sức hào phóng vì những trường hợp khấu trừ thuế này thường gia tăng trong những nấc thuế cao hơn. Kinh nghiệm cho thấy một cách thuyết phục rằng người ta có thể cải thiện tính luỹ tiến hiệu dụng của hệ thống thuế bằng cách giảm mức độ luỹ tiến của thuế suất danh nghĩa, giảm số lượng nấc thuế và thơng qua giảm các trường hợp miễn thuế và khấu trừ thuế. Quả thật, bất kỳ một mục tiêu cơng bằng hợp lý nào cũng chỉ cần có một ít nấc thuế suất danh nghĩa trong cơ cấu thuế thu nhập cá nhân mà thơi. Nếu các ràng buộc về chính trị ngăn cản việc tái cơ cấu thuế suất một cách có ý nghĩa, sự cải thiện đáng kể về tính cơng bằng vẫn còn có thể đạt được thơng qua thay thế việc khấu trừ thuế bằng việc hồn thuế, biện pháp này đem lại những lợi ích như nhau cho người nộp thuế trong mọi nấc thuế. Hiệu lực của một mức thuế suất biên cao cũng bị giảm đi nhiều do thuế suất này thường được áp dụng ở những mức thu nhập cao (được biểu thị bằng tỷ trọng của GDP trên đầu người) mà gần như khơng có mức thu nhập nào ứng với mức thuế suất này cả. Tại một số quốc gia đang phát triển, thu nhập của một người nộp thuế phải cao gấp hàng trăm lần thu nhập bình qn trên đầu người trước khi được xếp vào nấc thuế cao nhất. Ngồi ra, tại một số quốc gia, thuế suất biên cao nhất của thuế thu nhập thì cao hơn thuế thu nhập cơng ty một biên độ đáng kể, điều này khuyến khích người nộp thuế chọn hình thức cơng ty để làm kinh doanh chỉ thuần t vì lý do thuế mà thơi. Những người hành nghề chun mơn và các cơ sở kinh doanh nhỏ có thể dễ dàng hút hết lợi nhuận thơng qua khấu trừ chi phí theo thời gian và trốn thốt được thuế thu nhập cao nhất một cách thường xun. Chậm nộp thuế có nghĩa là trốn thuế. Do đó, chính sách thuế tốt phải bảo đảm rằng thuế suất biên cao nhất của thuế thu nhập cá nhân khơng được khác biệt lớn so với thuế suất thuế thu nhập cơng ty. Ngồi vấn đề miễn thuế và khấu trừ thuế có xu hướng làm thu hẹp cơ sở thuế và làm giảm tính luỹ tiến hiệu dụng, cơ cấu thuế thu nhập cá nhân tại nhiều nước đang phát triển còn vi phạm nghiêm trọng hai ngun tắc cơ bản của chính sách thuế tốt: tính đối xứng và tính bao hàm. (Dĩ nhiên, cũng khơng cần phải nói thêm rằng chính sách thuế cũng nên được chỉ đạo bởi những ngun tắc chung về tính trung lập, tính cơng bằng và tính đơn giản.) Ngun tắc đối xứng liên quan đến sự đối xử đồng nhất vì mục đích thuế đối với lời và lỗ của bất kỳ một nguồn thu nhập nào. Nếu tiền lời được đánh thuế, thì lỗ sẽ được khấu trừ thuế. Ngun tắc bao hàm liên quan đến việc nắm Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Tài chính công Bài đọc Chính sách thuế đối với các nước đang phát triển Economic Issues No. 27 6 Biên dòch: Kim Chi bắt một dòng thu nhập trong mạng lưới thuế tại một điểm nào đó dọc theo đường đi của dòng thu nhập này. Ví dụ, nếu một khoản thanh tốn được miễn thuế đối với người nhận thanh tốn, thì khoản tiền đó sẽ khơng được khấu trừ thuế cho người đã chi trả khoản thanh tốn đó. Việc xử lý thuế thu nhập tài chính là một vấn đề khó giải quyết tại tất cả các nước. Có hai vấn đề về việc xử lý thuế đối với tiền lãi và cổ tức tại các nước đang phát triển đáng được xem xét: • Tại nhiều nước đang phát triển, thu nhập lãi, nếu được đánh thuế hồn tồn, thì được đánh thuế theo hình thức thuế khấu lưu sau cùng với mức thuế suất thấp hơn nhiều so với thuế suất biên cao nhất của thuế thu nhập cá nhân và thuế suất thuế thu nhập cơng ty. Đối với những người nộp thuế chủ yếu chỉ có thu nhập lương, đây là một sự thỏa hiệp có thể chấp nhận được giữa tính đúng đắn về mặt lý thuyết và tính khả thi trong thực hành. Tuy nhiên, đối với những người nộp thuế có thu nhập kinh doanh, thuế suất thấp đối với thu nhập lãi cùng với việc khấu trừ hồn tồn chi phí lãi vay sẽ có nghĩa là người ta có thể tiết kiệm thuế một cách đáng kể thơng qua các giao dịch kinh doanh hưởng chênh lệch khá đơn giản. Vì thế, điều quan trọng là cẩn thận đạt được mục tiêu áp dụng thuế khấu lưu đối với thu nhập lãi: việc khấu lưu sau cùng sẽ khơng được áp dụng nếu người nộp thuế có thu nhập kinh doanh. • Việc xử lý thuế đối với cổ tức làm phát sinh vấn đề đánh thuế hai lần mà ai cũng biết. Để đơn giản về mặt quản lý, hầu hết các nước đang phát triển sẽ được khun là nên miễn hồn tồn thuế thu nhập cá nhân cho cổ tức, hoặc là đánh thuế cổ tức với thuế suất tương đối thấp, có lẽ thơng qua thuế khấu lưu sau cùng với cùng thuế suất như đã ban hành cho thu nhập lãi. Thuế thu nhập cơng ty Các vấn đề chính sách thuế liên quan đến thuế thu nhập cơng ty thì rất nhiều và phức tạp, nhưng đặc biệt phù hợp với các nước đang phát triển là vấn đề nhiều mức thuế khác nhau dựa trên sự phân biệt theo khu vực và việc thiết kế hệ thống khấu hao khơng mạch lạc. So với các quốc gia cơng nghiệp, các nước đang phát triển thường thiên về việc áp dụng nhiều mức thuế suất ứng với những khu vực khác nhau (bao gồm việc miễn thuế một cách phức tạp cho những khu vực nhất định, đặc biệt là những khu vực chịu sự kiểm sốt của nhà nước một cách gián tiếp), có lẽ là di sản của các cơ chế kinh tế trước đây thường nhấn mạnh vào vai trò của nhà nước trong việc phân bổ nguồn lực. Tuy nhiên, cách thực hành như vậy rõ ràng gây trở ngại cho sự vận hành thỏa đáng của các lực lượng thị trường (nghĩa là, sự phân bổ nguồn lực theo khu vực bị biến tướng bởi các mức thuế suất khác nhau). Nếu chính phủ thực sự cam kết thực hiện kinh tế thị trường thì khơng có lý lẽ nào biện minh được cho điều này. Vì vậy, thống nhất thuế suất thuế thu nhập cơng ty nên là một điều ưu tiên. Phương pháp khấu hao được phép áp dụng cho các tài sản vật chất vì mục đích thuế là một yếu tố cơ cấu quan trọng trong việc xác định chi phí sử dụng vốn và lợi nhuận đầu tư. Những khiếm khuyết phổ biến nhất mà người ta nhận thấy trong các hệ thống khấu hao tại các nước đang phát triển bao gồm việc có q nhiều chủng loại tài sản và q nhiều tỷ lệ khấu hao, tỷ lệ khấu hao q thấp, và một cơ cấu tỷ lệ khấu hao khơng phù hợp với tỷ lệ lỗi thời tương đối của các loại tài sản khác nhau. Các cân nhắc chính Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Tài chính công Bài đọc Chính sách thuế đối với các nước đang phát triển Economic Issues No. 27 7 Biên dòch: Kim Chi sách thuế tại các nước đang phát triển cũng nên ưu tiên cho việc khắc phục những khiếm khuyết này. Trong việc cơ cấu lại hệ thống khấu hao, các nước đang phát triển có thể hưởng lợi từ những hướng dẫn nhất định: • Phân loại tài sản vào ba hay bốn chủng loại là q đủ – ví dụ, xếp các tài sản sử dụng trong một thời gian dài như nhà xưởng vào một nhóm, và những tài sản khấu hao nhanh như máy vi tính vào một nhóm khác, và ở giữa hai nhóm đó là một hay hai nhóm máy móc và trang thiết bị mà thơi. • Chỉ ấn định một tỷ lệ khấu hao duy nhất cho mỗi chủng loại. • Tỷ lệ khấu hao nói chung nên được ấn định cao hơn tuổi thọ thật sự của tài sản cơ bản để bù đắp cho việc thiếu một cơ chế đền bù lạm phát tồn diện trong hầu hết các hệ thống thuế. • Trên cơ sở quản lý, phương pháp khấu hao cân bằng giảm dần nên được ưa chuộng hơn so với phương pháp khấu hao đường thẳng. Phương pháp cân bằng giảm dần cho phép tập hợp tất cả tài sản vào chung một chủng loại tài sản và tự động tính đến lợi vốn và lỗ vốn (capital gains and losses) từ việc chuyển nhượng tài sản, nhờ đó đơn giản hố được các u cầu về kế tốn. Thuế giá trị gia tăng, thuế tiêu thụ đặc biệt, và thuế nhập khẩu Cho dù đã được áp dụng tại hầu hết các quốc gia đang phát triển, thuế giá trị gia tăng vẫn ở vào tình trạng chưa hồn thành trong một khía cạnh này hay một khía cạnh khác. Nhiều khu vực quan trọng, nổi bật nhất là dịch vụ và các khu vực bán bn và bán lẻ, vẫn còn nằm ngồi mạng lưới thuế giá trị gia tăng, hay cơ chế hồn thuế vẫn còn giới hạn thái q (nghĩa là có tình trạng từ chối hay trì hỗn trong việc thực hiện hồn thuế một cách thỏa đáng cho thuế giá trị gia tăng đối với đầu vào), đặc biệt đối với hàng hóa vốn (máy móc thiết bị đầu tư). Vì những đặc điểm này dẫn tới tình trạng chồng thuế đáng kể (tăng gánh nặng thuế cho người sử dụng cuối cùng), cho nên sẽ làm giảm lợi ích của việc sử dụng thuế giá trị gia tăng ngay từ đầu. Các quốc gia đang phát triển nên ưu tiên cho việc khắc phục những hạn chế này trong việc thiết kế và quản lý thuế giá trị gia tăng. Nhiều quốc gia đang phát triển (cũng như nhiều nước OECD) đã áp dụng hai hay nhiều mức thuế suất thuế giá trị gia tăng. Có nhiều thuế suất thì thu hút về mặt chính trị vì điều này có vẻ như phục vụ cho mục tiêu cơng bằng – cho dù khơng nhất thiết là hữu hiệu – nhưng cái giá phải trả về mặt quản lý để giải quyết những mối quan tâm về cơng bằng tại các nước đang phát triển thơng qua nhiều mức thuế suất thuế giá trị gia tăng có thể cao hơn so với cái giá phải trả tại các quốc gia cơng nghiệp. Vì thế chúng ta nên xem xét cẩn thận chi phí của một hệ thống nhiều thuế suất. Nhược điểm nổi bật nhất của các hệ thống thuế tiêu thụ đặc biệt được nhận thấy tại nhiều nước đang phát triển là đối tượng chịu thuế (các mặt hàng) rộng một cách khơng thích hợp – thường vì mục đích số thu. Như ai cũng biết, cơ sở lý luận kinh tế của việc ban hành thuế tiêu thụ đặc biệt thì rất khác so với cơ sở lý luận của việc ban hành một khoản thuế tiêu dùng chung. Trong khi một khoản thuế tiêu dùng chung dựa trên việc tối đa hố số thu với mức độ biến dạng tối thiểu, thì thuế tiêu thụ đặc biệt chỉ nên thu hẹp trong một vài hàng hóa chọn lọc trên cơ sở là sự tiêu dùng những hàng Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Tài chính công Bài đọc Chính sách thuế đối với các nước đang phát triển Economic Issues No. 27 8 Biên dòch: Kim Chi hóa đó gây ra những ngoại tác tiêu cực đối với xã hội (nói cách khác, xã hội nói chung sẽ phải trả giá cho việc tiêu dùng của các cá nhân). Những hàng hóa tiêu biểu được cho rằng có thể chịu thuế tiêu thụ đặc biệt (thuốc lá, rượu, các sản phẩm dầu mỏ, và xe ơ tơ chẳng hạn) thì rất ít ỏi và nhu cầu thường khơng co giãn. Một hệ thống thuế tiêu thụ đặc biệt tốt là một hệ thống tạo ra số thu (như một sản phẩm phụ) trên một cơ sở thuế hẹp và với chi phí quản lý tương đối thấp. Việc giảm thuế quan nhập khẩu như một phần của một chương trình tự do hố thương mại bao qt là một thách thức chính sách lớn mà nhiều quốc gia đang phát triển hiện đang gặp phải. Có hai mối quan ngại cần phải giải quyết. Thứ nhất, giảm thuế quan khơng nên dẫn đến những thay đổi khơng dự tính trước trong tỷ suất bảo hộ hiệu dụng của các khu vực. Một cách đơn giản để đảm bảo rằng những hệ quả khơng được dự tính trước sẽ khơng xảy ra là giảm tồn bộ thuế suất danh nghĩa theo cùng một tỷ lệ như nhau bất luận khi nào cần thay đổi các mức thuế suất này. Thứ hai, giảm thuế suất danh nghĩa có thể gây ra thất thu trong ngắn hạn. Sự thất thu này có thể tránh được thơng qua một chiến lược dứt khốt, trong đó các biện pháp đền bù riêng biệt được xem xét lần lượt: thứ nhất là làm giảm qui mơ miễn thuế quan nhập khẩu trong hệ thống thuế hiện hành, sau đó đền bù cho việc giảm thuế quan đối với những mặt hàng nhập khẩu chịu thuế tiêu thụ đặc biệt bằng sự gia tăng cân xứng trong thuế suất thuế tiêu thụ đặc biệt, và cuối cùng điều chỉnh thuế suất thuế tiêu dùng chung (ví dụ như thuế giá trị gia tăng) để đáp ứng các nhu cầu thu còn lại. Trong khi việc áp dụng các biện pháp khuyến khích bằng thuế (các biện pháp ưu đãi thuế) để thúc đẩy đầu tư là phổ biến tại các nước trên khắp thế giới, chứng cớ cho thấy rằng tính hiệu lực của chúng trong việc thu hút đầu tư – trên và vượt mức mà có thể đạt được nếu khơng có các biện pháp khuyến khích đầu tư thơng qua thuế – thường là đáng ngờ. Vì các biện pháp khuyến khích bằng thuế có thể bị lạm dụng bởi các doanh nghiệp hiện hữu giả dạng làm doanh nghiệp mới thơng qua việc tái tổ chức danh nghĩa, sự tổn thất về thu ngân sách có thể lớn. Ngồi ra, các nhà đầu tư nước ngồi, mục tiêu chủ yếu của các biện pháp khuyến khích bằng thuế, ra quyết định về việc tham gia đầu tư vào một đất nước dựa trên nhiều yếu tố (như tài ngun thiên nhiên, sự ổn định chính trị, hệ thống luật pháp minh bạch, cơ sở hạ tầng, lực lượng lao động có kỹ năng), trong đó các hình thức khuyến khích đầu tư bằng thuế thường chẳng phải là yếu tố quan trọng nhất. Các biện pháp khuyến khích bằng thuế có thể có giá trị đáng ngờ đối với một nhà đầu tư nước ngồi, vì lợi ích thật sự của các biện pháp ưu đãi này có thể khơng phải thuộc về nhà đầu tư, mà đúng hơn thuộc về kho bạc của nước chủ đầu tư. Điều này có thể xảy ra khi thu nhập thốt khỏi việc đánh thuế ở nước sở tại lại bị đánh thuế bởi nước chủ đầu tư của nhà đầu tư. Các biện pháp khuyến khích bằng thuế có thể biện minh được khi chúng nhằm giải quyết một dạng thất bại thị trường nào đó, rõ rệt nhất là những biện pháp liên quan đến các yếu tố ngoại tác (các hệ quả kinh tế vượt ra ngồi người hưởng lợi cụ thể của biện pháp ưu đãi thuế). Ví dụ, các biện pháp ưu đãi thuế nhằm thúc đẩy những ngành cơng nghệ cao mà hứa hẹn mang lại những yếu tố ngoại tác tích cực đáng kể cho phần còn lại của nền kinh tế thường là chính đáng. Cho đến giờ, lập luận thuyết phục nhất cho việc cung cấp các động cơ khuyến khích bằng thuế là nhằm mục tiêu đáp ứng các nhu cầu phát triển khu vực của các quốc gia này. Tuy nhiên, khơng phải tất cả các biện pháp khuyến khích bằng thuế đều thích hợp như nhau để đạt được những mục tiêu này, và một số biện pháp thì kém hữu hiệu về mặt chi phí hơn so với những biện Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Tài chính công Bài đọc Chính sách thuế đối với các nước đang phát triển Economic Issues No. 27 9 Biên dòch: Kim Chi pháp khác. Đáng tiếc thay, hình thức thịnh hành nhất của những biện pháp ưu đãi thuế được nhận thấy tại các nước đang phát triển lại có xu hướng là những biện pháp ít xứng đáng nhất. Thời gian miễn thuế Trong tất cả các hình thức khuyến khích bằng thuế, thời gian miễn thuế (miễn nộp thuế trong một thời gian nhất định) là hình thức phổ biến nhất tại các quốc gia đang phát triển. Cho dù đơn giản đối với cơ quan quản lý thuế, nhưng hình thức này có nhiều nhược điểm. Thứ nhất, thơng qua miễn lợi nhuận bất kể giá trị bằng bao nhiêu, thời gian miễn thuế có xu hướng làm lợi cho một nhà đầu tư đang kỳ vọng được hưởng lợi nhuận cao và vẫn sẽ đầu tư ngay cả khi khơng có hình thức khuyến khích này. Thứ hai, thời gian miễn thuế mang đến một động cơ mạnh khuyến khích người ta lách thuế, vì các doanh nghiệp bị đánh thuế có thể thiết lập quan hệ kinh tế với những doanh nghiệp miễn thuế để dịch chuyển lợi nhuận thơng qua việc chuyển giá (ví dụ, thanh tốn giá q cao cho hàng hóa từ doanh nghiệp kia và nhận lại “tiền lại quả”). Thứ ba, độ dài thời gian miễn thuế có xu hướng bị lạm dụng và gia hạn bởi các nhà đầu tư thơng qua việc bố trí lại một cách sáng tạo hoạt động đầu tư hiện hữu như một dự án đầu tư mới (ví dụ, đóng cửa và bắt đầu lại cùng một dự án dưới một cái tên khác nhưng với cùng sự sở hữu). Thứ tư, việc qui định giới hạn cho thời gian miễn thuế có xu hướng thu hút những dự án đầu tư ngắn hạn, mà thường khơng có lợi cho nền kinh tế như những dự án dài hạn. Thứ năm, chi phí về thu ngân sách của hình thức thời gian miễn thuế thì hiếm khi rõ ràng minh bạch, trừ khi các doanh nghiệp được hưởng thời gian miễn thuế được u cầu phải lập biểu mẫu thuế. Trong trường hợp này, chính phủ phải tốn nguồn lực để quản lý thuế mà khơng mang lại số thu và doanh nghiệp mất đi lợi thế của việc khơng phải đối phó với cơ quan thuế. Hồn thuế và ưu đãi đầu tư So với thời gian miễn thuế, hồn thuế và ưu đãi đầu tư có một số ưu điểm. Biện pháp này đạt được mục tiêu thúc đẩy các loại dự án đầu tư nhất định một cách tốt hơn so với biện pháp thời gian miễn thuế và chi phí về số thu cũng minh bạch hơn và dễ kiểm sốt hơn. Cách đơn giản và hữu hiệu để quản lý một hệ thống hồn thuế là xác định số tiền hồn thuế đối với một doanh nghiệp đủ tiêu chuẩn và “ký gửi” số tiền này vào một tài khoản thuế đặc biệt dưới hình thức bút tốn kế tốn. Trong tất cả các khía cạnh khác, doanh nghiệp sẽ được xử lý như một người nộp thuế thơng thường, phụ thuộc vào tất cả các qui định thuế có thể áp dụng, trong đó có nghĩa vụ nộp tờ khai thuế. Sự khác biệt duy nhất là ở chỗ nghĩa vụ thuế thu nhập cơng ty sẽ được trả bằng cách “rút” tiền hồn thuế ra từ tài khoản thuế của cơng ty. Theo cách này, thơng tin ln ln có sẵn về số thu ngân sách thơi khơng thu nữa và về số tiền hồn thuế vẫn còn sẵn có đối với doanh nghiệp. Một hệ thống ưu đãi đầu tư có thể được quản lý theo cách thức rất giống với hồn thuế, đạt được những kết quả tương tự. Có hai nhược điểm rõ rệt gắn liền với việc hồn thuế và ưu đãi đầu tư. Thứ nhất, các biện pháp khuyến khích này có xu hướng làm biến tướng sự chọn lựa thiên về những tài sản vốn có tuổi thọ ngắn, vì việc hồn thuế hay ưu đãi đầu tư sẽ có thể đạt được mỗi lần tài sản được thay thế. Thứ hai, các doanh nghiệp đủ tiêu chuẩn có thể lạm dụng hệ thống thơng qua mua và bán cùng những tài sản như nhau để khai báo nhiều tiền hồn thuế hay ưu đãi, hay thơng qua hoạt động như một đại diện mua hàng cho Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Tài chính công Bài đọc Chính sách thuế đối với các nước đang phát triển Economic Issues No. 27 10 Biên dòch: Kim Chi những doanh nghiệp khơng đủ tiêu chuẩn để được hồn thuế. Nên xây dựng những biện pháp phòng ngừa ngăn chặn trong hệ thống để hạn chế đến mức tối thiểu những mối nguy hiểm này. Khấu hao nhanh (khấu hao gia tốc) Biện pháp khuyến khích bằng thuế dưới hình thức khấu hao nhanh có ít nhược điểm nhất so với biện pháp thời gian miễn thuế và có tất cả những ưu điểm của biện pháp hồn thuế và ưu đãi đầu tư – và khắc phục được nhược điểm của biện pháp hồn thuế và ưu đãi đầu tư. Vì nếu chỉ đơn thuần tăng nhanh khấu hao tài sản thì khơng làm tăng mức khấu hao tài sản vượt q ngun giá tài sản, cho nên sẽ khơng dẫn đến sự biến dạng thiên về việc chọn lựa những tài sản có thời hạn ngắn. Ngồi ra, khấu hao nhanh còn có hai ưu điểm nữa. Thứ nhất, nhìn chung, biện pháp này ít tốn kém nhất, vì số thu bị mất đi (so với khơng có khấu hao nhanh) trong những năm đầu tiên chí ít cũng sẽ được thu lại một phần trong những năm sau trong vòng đời của tài sản. Thứ hai, nếu việc khấu hao nhanh chỉ được thực hiện một cách tạm thời, nó có thể gây ra sự tăng vọt đầu tư trong ngắn hạn. Trợ cấp đầu tư Trong khi trợ cấp đầu tư (cấp tiền ngân sách cho việc đầu tư tư nhân) có ưu điểm là nhắm đến mục tiêu một cách dễ dàng, nhưng nhìn chung biện pháp này cũng có vấn đề khó giải quyết. Trợ cấp đầu tư liên quan đến việc chính phủ chi ngân sách bằng tiền mặt ra trước, và biện pháp này làm lợi như nhau cho cả những dự án đầu tư khơng thể đứng vững nổi cũng như những dự án có khả năng sinh lời. Vì thế, việc sử dụng trợ cấp đầu tư hiếm khi được khun dùng. Các biện pháp khuyến khích thơng qua thuế gián thu Các biện pháp khuyến khích thơng qua thuế gián thu như miễn thuế giá trị gia tăng cho ngun vật liệu và hàng hóa vốn (máy móc thiết bị) có xu hướng bị lạm dụng và có độ thỏa dụng thật đáng ngờ. Việc miễn thuế nhập khẩu cho ngun vật liệu và hàng hóa vốn dùng cho sản xuất hàng xuất khẩu thì còn có thể thuyết phục được phần nào. Dĩ nhiên, khó khăn với việc miễn thuế này nằm ở chỗ phải bảo đảm rằng hàng hóa được miễn thuế sẽ thực sự được sử dụng như được dự tính qua biện pháp này. Việc thành lập các khu chế xuất với vành đai được bảo đảm bởi các biện pháp kiểm sốt hải quan là một biện pháp hữu ích, cho dù khơng hồn tồn rõ ràng dễ sử dụng để tránh tình trạng lạm dụng này. Các cơ chế khởi động Cơ chế để khởi động các biện pháp khuyến khích bằng thuế có thể có tính chất tự động hoặc tuỳ chọn. Một cơ chế khởi động tự động cho phép dự án đầu tư nhận được sự ưu đãi thuế một cách tự động một khi dự án đáp ứng những tiêu chí ruyển chọn khách quan đã được qui định rõ ràng, ví dụ như số vốn đầu tư tối thiểu trong những ngành nhất định của nền kinh tế. Chính quyền chỉ phải bảo đảm rằng các tiêu chí tuyển chọn được thỏa mãn. Cơ chế tuỳ chọn liên quan đến việc phê duyệt hay bác bỏ một hồ sơ xin hưởng ưu đãi thuế trên cơ sở đánh giá chủ quan của cơ quan cho hưởng ưu đãi thuế, mà khơng có những tiêu chí tuyển chọn được qui định chính thức. Chính quyền có thể cho rằng cơ chế khởi động tuỳ chọn đáng được ưa chuộng hơn vì giúp