nguyên tắc phân cấp QLNSNN và thực trạng

MỤC LỤC ĐỀ BÀI ii TÀI LIỆU THAM KHẢO ii MỞ ĐẦU .1 NỘI DUNG Khái niệm ngân sách nhà nước phân cấp quản lý ngân sách nhà nước Sự cần thiết phân cấp quản lý ngân sách nhà nước .5 Các nguyên tắc phân cấp quản lý ngân sách nhà nước Thực trạng phân cấp quản lý ngân sách trung ương địa phương thực tiễn Việt Nam 13 Đánh giá ưu điểm hạn chế phân cấp quản lý ngân sách trung ương địa phương thực tiễn Việt Nam .16 4.1 Ưu điểm phân cấp quản lý ngân sách trung ương địa phương thực tiễn Việt Nam 16 4.2 Hạn chế phân cấp quản lý ngân sách trung ương địa phương thực tiễn Việt Nam 17 Một số giải pháp hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách trung ương địa phương thực tiễn Việt Nam 21 KẾT LUẬN .23 ĐỀ BÀI Trình bày Nguyên tắc phân cấp quản lý NSNN, phân tích ưu điểm hạn chế phân cấp quản lý ngân sách trung ương địa phương, cấp quyền địa phương thực tiễn VN TÀI LIỆU THAM KHẢO Luật Ngân sách Nhà nước năm 1996 năm 2002; Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015; Chính phủ, Nghị định số 16/NĐ-CP/2015 ngày 14/ 2/ 2015 quy định chế tự chủ đơn vị nghiệp công lập; Bộ Kế hoạch Đầu tư, Báo cáo đánh giá tình hình thực Luật NSNN hàng năm; PGS., TS Phạm Ngọc Dũng – Học viện Tài chính, Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước: Thực trạng khuyến nghị MỞ ĐẦU Phân cấp quản lý vấn đề quản lý Trong hoạt động quản lý nhà nước, với phát triển kinh tế - xã hội, với yêu cầu can thiệp Nhà nước vào kinh tế thị trường nhằm bảo đảm mục tiêu hiệu quả, ổn định công bằng, việc phân cấp quản lý nhà nước nội dung quan trọng nhằm bảo đảm tham gia cấp quyền vào thực chức năng, nhiệm vụ Nhà nước cách hiệu Ngân sách nhà nước nguồn lực tài quốc gia Để quản lý trình hình thành phân bổ cách có hiệu việc sử dụng ngân sách nhà nước vấn đề quan trọng cấp thiết quốc gia giới Quản lý ngân sách nhà nước phận cấu thành quản lý nhà nước lĩnh vực kinh tế - xã hội thực hệ thống quan quản lý nhà nước từ trung ương đến địa phương Trên phương diện lý thuyết tổng kết thực tiễn, phân cấp quản lý ngân sách nhà nước thừa nhận phương thức quan trọng để nâng cao hiệu quản lý ngân sách nhà nước Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước giải mối quan hệ trung ương địa phương việc xử lý vấn đề liên quan đến hoạt động ngân sách nhà nước Đồng thời phân cấp quản lý ngân sách nhà nước giúp cho việc xác định rõ thẩm quyền, trách nhiệm cấp quản lý ngân sách, đảm bảo giải kịp thời nhiệm vụ quản lý nhà nước cấp Ở Việt Nam, việc phân cấp quản lý ngân sách nhà nước bất cập mức độ chủ động ngân sách địa phương chưa cao, quy trình phê duyệt ngân sách nhà nước phức tạp, tốn thời gian, hiệu quản lý ngân sách nhà nước chưa đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội quốc gia Điều cho thấy cần phải có đánh giá cách khách quan toàn diện thực trạng phân cấp quản lý ngân sách nhà nước Việt Nam thời gian vừa qua, tồn để có giải pháp đắn đầy mạnh phân cấp quản lý ngân sách nhà nước địi hỏi cấp thiết Hơn nữa, có số cơng trình nghiên cứu nhà khoa học phân cấp quản lý ngân sách nhà nước Việt Nam, nhìn chung nghiên cứu xem xét khía cạnh khác nhau, chưa có đánh giá cách tồn diện phân cấp quản lý ngân sách nhà nước Việt Nam Trước yêu cầu lý luận thực tiễn công tác phân cấp quản lý ngân sách nhà nước Việt Nam, học viên lựa chọn đề tài “Trình bày Nguyên tắc phân cấp quản lý NSNN, phân tích ưu điểm hạn chế phân cấp quản lý ngân sách trung ương địa phương, cấp quyền địa phương thực tiễn VN nay” làm đề tập tiểu luận với mong muốn đưa số kiến nghị mang tính khoa học, thực tiễn để góp phần vào tiến trình cải cách ngân sách nhà nước, cải cách tài cơng Việt Nam thời kỳ hội nhập NỘI DUNG Khái niệm ngân sách nhà nước phân cấp quản lý ngân sách nhà nước Ngân sách nhà nước toàn khoản thu, chi Nhà nước dự toán thực khoảng thời gian định quan nhà nước có thẩm quyền định để bảo đảm thực chức năng, nhiệm vụ Nhà nước (Khoản 14 Điều Luật Ngân sách nhà nước 2015) Về chất ngân sách nhà nước phản ánh mối quan hệ kinh tế Nhà nước với chủ thể khác doanh nghiệp, hộ gia đình, cá nhân phân phối tổng sản phẩm xã hội, thông qua việc tạo lập, sử dụng quỹ tiền tệ tập trung Nhà nước, chuyển dịch phận thu nhập tiền chủ thể thành thu nhập Nhà nước Nhà nước chuyển dịch thu nhập đến chủ thể thực để thực chức nhiệm vụ Nhà nước Phân cấp quản lí ngân sách nhà nước việc xác định phạm vi, trách nhiệm quyền hạn quyền cấp, đơn vị dự tốn ngân sách việc quản lí ngân sách nhà nước phù hợp với phân cấp quản lí kinh tế – xã hội (Theo Khoản 16 Điều Luật Ngân sách nhà nước 2015) Mục tiêu cốt lõi phân cấp quản lý ngân sách nhà nước nhằm đảm bảo nguồn lực tài nhà nước huy động, phân bổ sử dụng cách hiệu Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước thực chất giải mối quan hệ quyền trung ương quyền địa phương ba phương diện sau: Thứ nhất, xác định thẩm quyền quyền cấp việc ban hành sách, chế độ thu chi; tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách nhà nước Đối với nước theo thể chế liên bang, quyền địa phương có quyền tự cao, quyền ban hành sách thuế, chế độ chi tiêu phù hợp với địa phương Còn nước theo thể chế nhà nước đơn nhất, quyền ban hành sách thuế tập trung trung ương, quyền địa phương khơng có tác động tới sách thuế, việc trao thẩm quyền cho địa phương định số loại thu cịn hạn chế Ở Việt Nam, quyền địa phương (Hội đồng nhân dân cấp tỉnh) quyền định số chế độ thu phí, lệ phí khoản đóng góp nhân dân theo quy định pháp luật, quyền định cụ thể định mức phân bổ chế độ, tiêu chuẩn định mức chi áp dụng cho địa phương dựa khung hướng dẫn Theo quy định Luật Ngân sách nhà nước 2015, Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có quyền định việc phân cấp nguồn thu cho quyền cấp huyện, cấp xã phạm vi phân cấp, song số khoản thu phân cấp quy định cụ thể như: (1) Phân cấp tối thiểu 70% khoản thu thuế chuyển quyền sử dụng đất; thuế nhà đất; thuế môn thu từ cá nhân, hộ kinh doanh; thuế sử dụng đất nơng nghiệp thu từ hộ gia đình; lệ phí trước bạ nhà, đất cho ngân sách xã, thị trấn; (2) Phân cấp tối thiểu 50% khoản thu lệ phí trước bạ, khơng kể lệ phí trước bạ nhà, đất Điều làm hạn chế thực quyền quyền địa phương Thứ hai, xử lý hài hòa mối quan hệ phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi Thực chất nội dung phân chia nguồn thu nhiệm vụ chi cho cấp ngân sách, ngân sách trung ương ngân sách địa phương, cấp ngân sách địa phương với Đây nội dung trọng tâm phân cấp quản lý ngân sách nhà nước vấn đề nan giải, phức tạp Để đảm bảo hài hịa lợi ích cấp ngân sách, địa phương với ln tốn khó Hai vấn đặt thiết kế hệ thống phân cấp (chia sẻ) nguồn thu là: Phạm vi nguồn thu chia sẻ tỷ lệ chia sẻ Ở quốc gia khác nhau, phạm vi chia sẻ tỷ lệ chia sẻ xác định khác Nhưng có điểm chung việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi phải đảm bảo ngân sách trung ương giữ vai trò chủ đạo để thực nhiệm vụ chi có tính chiến lược, quan trọng quốc gia Đồng thời ngân sách địa phương phân cấp nguồn thu để đảm bảo chủ động thực nhiệm vụ chi giao Thứ ba, giải mối quan hệ nhiệm vụ quyền hạn quan, quyền cấp chu trình ngân sách nhà nước Chu trình ngân sách hay cịn gọi quy trình ngân sách dùng để toàn hoạt động ngân sách kể từ bắt đầu hình thành kết thúc chuyển sang ngân sách Chu trình ngân sách bao gồm tất khâu: chuẩn bị ngân sách, lập ngân sách, duyệt, phân bổ, giao, chấp hành, toán, tra, kiểm tra, toán ngân sách (gọi chung lập, chấp hành toán) Mức độ tham gia điều hành kiểm soát quan quyền lực, quan hành Nhà nước quan chuyên môn cấp ngân sách đến đâu thể tính chất phân cấp tồn hệ thống Nói chung, phân cấp ngân sách nhà nước vấn đề tổ chức quản lý tài cơng Thơng qua phân cấp ngân sách nhà nước, quyền hạn, trách nhiệm cấp quyền thu, chi ngân sách nhà nước xác định cụ thể, đồng thời phân cấp ngân sách nhà nước phản ánh mối quan hệ lợi ích kinh tế cấp ngân sách, địa phương, địa phương với quốc gia Sự cần thiết phân cấp quản lý ngân sách nhà nước Chế độ phân cấp quản lý ngân sách nước ta đời từ năm 1967, tới qua nhiều lần bổ sung, sửa đổi cho phù hợp với giai đoạn lịch sử định nhằm giải nhiều vấn đề phát sinh quan hệ ngân sách trung ương quyền cấp quản lý ngân sách nhà nước Ngân sách nhà nước phân cấp quản lý trung ương cấp quyền địa phương tất yếu khách quan tổ chức hệ thống ngân sách nhà nước gồm nhiều cấp Điều khơng bắt nguồn từ chế kinh tế mà từ chế phân cấp quản lý hành Mỗi cấp quyền có nhiệm vụ cần đảm bảo nguồn tài định mà nhiệm vụ cấp đề xuất bố chí chi tiêu hiệu có áp đặt từ xuống Mặt khác, xét yếu tố lịch sử thực tế nay, Đảng Nhà nước ta chống tư tưởng địa phương, cục bộ… cần có sách biện pháp nhằm khuyến khích quyền địa phương phát huy tính độc lập, tự chủ, tính chủ động, sáng tạo địa phương trình phát triển kinh tế, xã hội địa bàn Có số khoản thu như: tiền cho thuê mặt đất, mặt nước doanh nghiệp, tiền cho thuê tiền bán nhà thuộc sở hữu Nhà nước, lệ phí trước bạ, thuế môn bài,…giao cho địa phương quản lý hiệu Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước cách tốt để gắn hoạt động ngân sách nhà nước với hoạt động kinh tế, xã hội cách cụ thể thực nhằm tập trung đủ kịp thời, sách, chế độ nguồn tài quốc gia phân phối sử dụng chúng công bằng, hợp lý, tiết kiệm có hiệu cao, phục vụ mục tiêu, nhiệm vụ phát triển kinh tế, xã hội đất nước Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước đắn hợp lý không đảm bảo phương tiện tài cho việc trì phát triển hoạt động cấp quyền ngân sách từ trung ương đến điah phương mà tạo điều kiện phát huy lợi nhiều mặt vùng, địa phương nước Nó cho phép quản lý kế hoạch hoá ngân sách nhà nước tốt hơn, điều chỉnh mối quan hệ cấp quyền quan hệ cấp ngân sách tốt để phát huy vai trị cơng cụ điều chỉnh vĩ mơ ngân sách nhà nước Đồng thời, phân cấp quản lý ngân sách nhà nước cịn có tác động thúc đẩy phân cấp quản lý kinh tế, xã hội ngày hoàn thiện Tóm lại, phân cấp ngân sách đắn hợp lý, tức việc giải mối quan hệ quyền Nhà nước trung ương cấp quyền địa phương việc xử lý vấn đề hoạt động điều hành ngân sách nhà nước đắn hợp lý giải pháp quan trọng quản lý ngân sách nhà nước Các nguyên tắc phân cấp quản lý ngân sách nhà nước Để chế độ phân cấp quản lý mang lại kết tốt cần phải tuân thủ nguyên tắc sau đây: Nguyên tắc thứ nhất: Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước phải phù hợp đồng với phân cấp hành phân cấp kinh tế – xã hội Suy cho cùng, ngân sách nhà nước, thực chất công cụ tài Nhà nước để phục vụ cho hoạt động máy nhà nước Bộ máy nhà nước phân quyền, phân cấp cơng cụ tài phải tổ chức cho phù hợp với cấu tổ chức chủ thể sử dụng Nếu có phân cấp mạnh hành chính, kinh tế, xã hội cho địa phương khơng thể phân cấp yếu ngân sách địa phương Bởi vì, khơng có quyền tự quản định tài khơng thể có sở vật chất cho việc thực quyền khác tự quản Do tính chất quan trọng vấn đề ngân sách quản lý hành chính, kinh tế, xã hội mà Hiến pháp pháp luật nhà nước thường có quy định kéo theo ngân sách nhằm tạo sở pháp lý việc đảm bảo nguồn lực tài cho phân cấp hành chính, kinh tế, xã hội Do để đảm bảo ngun tắc tơn trọng pháp luật chế độ phân cấp quản lý ngân sách nhà nước phải triệt để tôn trọng quy phạm Hiến pháp định Tuy nhiên trình xây dựng Hiến pháp, nhà làm luật cần lưu ý đến khía cạnh tài quy định nguyên tắc tổ chức hành phân cấp kinh tế – xã hội nhằm tránh mâu thuẫn sau Quá trình phân cấp quản lý ngân sách nhà nước cần phải ý đến quan hệ quản lý theo ngành với quản lý theo lãnh thổ Kết hợp quản lý theo ngành với quản lý theo lãnh thổ nguyên tắc quan trọng quản lý nhà nước kinh tế – xã hội Yêu cầu quản lý theo ngành địi hỏi khơng nhận thức cách lệch lạc Nhà nước, Chính phủ Bộ trung ương quản lý công việc trung ương cịn quyền địa phương sở, cục quản lý cơng việc địa phương Cần xố bỏ phân biệt cách máy móc kinh tế trung ương kinh tế địa phương cho có cấu kinh tế trung ương riêng, cấu kinh tế địa phương riêng dẫn đến định ngược lại cấu kinh tế thống nhất, có tính chiến lược quốc gia u cầu quản lý theo lãnh thổ đảm bảo phát triển tổng thể ngành, lĩnh vực, mặt hoạt động trị – khoa học, văn hố – xã hội đơn vị hành lãnh thổ nhằm thực quản lý toàn diện khai thác tối đa, có hiệu cao tiềm lãnh thổ, không phân biệt ngành, thành phần kinh tế – xã hội, cấp Nhà nước quản lý trực tiếp Sự quản lý theo ngành hay lĩnh vực quản lý theo lãnh thổ tất yếu phải kết hợp thống với theo luật pháp nhà nước điều hành thống hệ thống nhà nước Chính sách phân cấp quản lý, quy định có tác động trực tiếp đến phân bổ ngân sách cho ngành, địa phương cần phải ý tôn trọng nguyên tắc Nguyên tắc thứ hai: Phải đảm bảo vai trò chủ đạo ngân sách trung ương, đồng thời tạo cho ngân sách địa phương vị trí độc lập tương đối hệ thống ngân sách thống Ngân sách nhà nước công cụ quan trọng phục vụ cho việc thực chức năng, nhiệm vụ quyền nhà nước cấp quốc gia Trong đó, nhiệm vụ, mục tiêu chung đất nước lại chủ yếu tập trung cho máy nhà nước trung ương Vì trung ương phải dành ngân sách thích đáng cho việc thực quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp bao trùm phạm vi nước Mặt khác, ngân sách trung ương cịn đóng vai trị trung tâm điều hồ khơng thể thiếu hệ thống ngân sách nhà nước Thực chất Chính phủ thơng qua ngân sách trung ương mà thực sách điều tiết mặt hoạt động kinh tế xã hội quốc gia Một ngân sách trung ương giữ vai trò chủ đạo phải ngân sách nắm giữ nguồn thu quan trọng, đủ để Nhà nước thơng qua thực việc điều tiết mặt hoạt động kinh tế thơng qua sách tài khố Bên cạnh đó, tạo cho địa phương độc lập tương đối việc làm cần thiết Khi xác định địa phương cấp hành hồn hảo dân địa phương bầu cử đồng nghĩa với việc quyền cấp công nhận quyền tự quản định cho địa phương cần tạo điều kiện pháp lý tài để địa phương thực quyền Nếu khơng, việc phân cấp mang tính hình thức, làm nặng nề thêm cho việc quản lý làm giảm hiệu phân cấp Phân cấp, trao quyền cho địa phương ngân sách cách hợp lý giúp cho địa phương chủ động tích cực phát huy trách nhiệm việc xây dựng, phát triển địa phương, đáp ứng yêu cầu nguyện vọng dân Làm cho ngân sách địa phương có khả độc lập định trước hết việc trao cho địa phương quyền tạo lập nguồn thu, quyền hưởng nguồn thu tương xứng với nhiệm vụ Thậm chí cần đặt vấn đề trao cho địa phương quyền ban hành quy định, quyền độc lập đứng tổ chức thu số khoản thu định, quyền vay nợ tự chịu trách nhiệm trả nợ… Bên cạnh đó, mức độ độc lập ngân sách địa phương phải thể chỗ quyền địa phương phải người có thực quyền định phương án ngân sách mình, chịu ràng buộc vào cấp vấn đề có tính ngun tắc lớn để không ảnh hưởng xấu đến cân tổng thể Như vậy, nên tránh can thiệp sâu quyền cấp trung ương vào vấn đề xây dựng định ngân sách cấp địa phương Để ngăn chặn tuỳ tiện địa phương nên xây dựng hành lang pháp lý thiết lập thiết chế kiểm soát độc lập để đánh giá định địa phương xử lý trường hợp có vi phạm Nguyên tắc thứ ba: Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước phải đảm bảo tính hiệu quả, hạn chế khâu trung gian khơng cần thiết Đảm bảo tính hiệu việc tìm kiếm mối quan hệ phù hợp mục đích cần đạt phương tiện (nguồn lực) sử dụng Nguyên tắc tính hiệu bao hàm hai nội dung tính kinh tế tính hiệu suất Tính kinh tế (tức giảm đến mức tối thiểu) đòi hỏi phải đạt kết cụ thể với đầu vào nguồn lực nhỏ Tính hiệu suất (tăng đến mức tối đa) yêu cầu đạt kết tốt với nguồn lực đầu vào định trước Tính hiệu phân cấp quản lý ngân sách thể hai khía cạnh hiệu chung quy định phân cấp tạo (rõ rệt việc phân định nhiệm vụ thu chi) hiệu xem xét phí tổn thực phân cấp gây Ở khía cạnh thứ có liên quan chặt chẽ đến phạm vi phân giao quản lý nguồn thu nhiệm vụ chi tiêu Đối với vấn đề phân định thu phân cấp quản lý thu, phải đạt mục tiêu thu đúng, thu đủ, thu kịp thời khoản thu theo luật pháp quy định với chi phí hành thu thấp Cần phân định rõ nhiệm vụ thu, chi cấp ổn định tỷ lệ phần trăm (%) phân chia khoản thu, số bổ sung từ ngân sách cấp cho ngân sách cấp cố định từ đến năm Hàng năm, xem xét điều chỉnh số bổ sung phần có trượt giá phần theo tốc độ tăng trưởng kinh tế Chế độ phân cấp xác định rõ khoản ngân sách địa phương thu ngân sách địa phương thu, khoản ngân sách địa phương ngân sách địa Khơng để tồn tình trạng nhập nhằng dẫn đến tư tưởng trông chờ, ỷ lai lạm thu ngân sách trung ương ngân sách địa phương Có tạo điều kiện nâng cao tính chủ động cho địa phương bố trí kế hoạch phát triển kinh tế, xã hội Đồng thời điều kiện để xác định rõ trách nhiệm địa phương trung ương quản lý, tránh co kéo xây dựng kế hoạch trước 10 Ở khía cạnh thứ hai ta thấy rõ ràng thêm cấp ngân sách phát sinh thêm chi phí quản lý điều hành thân cấp cấp khác có liên quan Cho nên cần thiết phải hạn chế đến mức thấp cấp ngân sách trung gian hiệu quả, thay phương thức chuyển giao nguồn tài thích hợp Nguyên tắc thứ tư: Phân cấp quản lý ngân sách phải đảm bảo tính cơng Chủ trương Nhà nước ta phát triển kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa Nói cách khác, mục tiêu xây dựng xã hội hướng đến phồn thịnh công Công phân cấp đặt địa phương quốc gia có đặc điểm tự nhiên, xã hội trình độ phát triển kinh tế khác Một chế phân cấp đơn giản áp dụng cho tất địa phương dẫn đến bất công bằng, tạo khoảng cách chênh lệch ngày lớn điều kiện phát triển nơi Những vùng thị ngày phát triển đại nhanh chóng, cịn vùng nơng thơn, miền núi có nguy tụt hậu thiếu nguồn lực đầu tư Mặt khác, công cần đặt vì: suy cho phần lớn nguồn lực tài Nhà nước có nhờ vào đóng góp bắt buộc cơng dân (thơng qua phương thức khác nhau, trực tiếp hay gián tiếp) Các khoản đóng góp cư dân nơi lại Nhà nước thu nơi khác, dẫn đến việc nguồn thu phát sinh địa phương định không phản ánh mức độ đóng góp địa phương cho Nhà nước Ví dụ: Thuế giá trị gia tăng khoản thu Nhà nước có thơng qua tiêu dùng người dân sản phẩm, hàng hóa, dịch vụ tiêu dùng đời sống hàng ngày họ Mức đóng góp khoản thuế gián thu khoản tiền chi tiêu người địa phương khác (thuế nhập có tính chất gần tương tự vậy) Nhưng số thu 11 loại thuế gián thu cho Nhà nước địa phương khác lại không tỷ lệ thuận với quy mô tiêu dùng địa phương mà phụ thuộc vào nơi nộp thuế Số thuế thu khâu đầu trình luân chuyển hàng hóa (nơi sản xuất nơi nhập khẩu) thường chiếm phần lớn tập trung số địa phương (các trung tâm cơng nghiệp, địa phương có cửa khẩu, biên giới, nơi diễn hoạt động xuất nhập hàng hóa) Ngược lại, địa phương nơi có người tiêu dùng cuối hàng hóa, dịch vụ thu phần nhỏ số thuế gián thu tương ứng với phần chênh lệch tổng số thuế thực đóng góp người tiêu dùng với phần thuế nộp giai đoạn trước Cơng địi hỏi việc sử dụng nguồn thu để phục vụ lại cho dân phải tương đối đồng cộng đồng dân cư địa phương, nơi sinh sống người đóng góp đích thực thu nhập cho Nhà nước Vì vậy, nhiệm vụ Nhà nước phải điều hoà hệ thống ngân sách nhà nước theo chiều dọc chiều ngang Việc xây dựng chế phân cấp nguồn thu nhiệm vụ chi tiêu trung ương địa phương công cụ chủ yếu để thực việc điều hồ Nhà nước đóng vai trị người điều phối thông qua ngân sách trung ương Cơ chế thường liền với việc điều hoà phương pháp trợ cấp Phương thức trợ cấp trợ cấp cân đối trợ cấp có mục tiêu Cơ chế cho phép phân phối lại nguồn lực địa phương “giàu” địa phương “nghèo”, địa phương “lợi thế” địa phương “bất lợi” để tạo điều kiện cho phát triển Nguyên tắc thứ năm: Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước phải đảm bảo tăng cường hiệu lực kiểm sốt độc lập khách quan tồn hệ thống Một vấn đề quan trọng hệ thống tài phải giảm thiểu thất nguồn lực xảy thực việc phân cấp quản lý Đối với quản lý tài cơng vấn đề có ý nghĩa 12 Muốn làm điều đó, cần xây dựng thiết chế kiểm sốt có mức độ độc lập hiệu lực xử lý cao Nhiệm vụ thiết chế ngăn ngừa tuỳ tiện, sai lầm định ngân sách cấp phát xử lý vi phạm dẫn đến lãng phí, tham nhũng q trình thực định quản lý sử dụng ngân sách nhà nước Kiểm toán tra nhà nước quan chức quan trọng thực nhiệm vụ Tuy nhiên, để việc tra xử lý thực có chất lượng phải có cấu tổ chức máy hoạt động đặc biệt Các quan thường chịu đạo trực tiếp người đứng đầu Nhà nước quan quyền lực Nhà nước (Quốc hội) Nếu không, tình trạng “vừa đá bóng, vừa thổi cịi” xảy ra, làm cho công tác tra trở nên hình thức Nguyên tắc thứ sáu: Nâng cao lực quản lý, trách nhiệm giải trình địa phương Khi định mức độ phân cấp quản lý ngân sách cho địa phương trung ương cần phải có đánh giá lực quản lý địa phương Năng lực quản lý ngân sách địa phương bao gồm: Năng lực định, lực tổ chức thực hiện, lực giám sát lực giải trình ngân sách Thực trạng phân cấp quản lý ngân sách trung ương địa phương thực tiễn Việt Nam Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước nội dung quan trọng quản lý ngân sách nhà nước Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước không liên quan đến cơng tác quản lý ngân sách mà cịn liên quan đến tổ chức máy nhà nước vấn đề kinh tế - xã hội Mục tiêu cốt lõi phân cấp quản lý ngân sách nhà nước nhằm đảm bảo nguồn lực tài quốc gia huy động phân phối sử dụng cách hiệu nhất, đồng thời, đảm bảo tính chủ động, sáng tạo hoạt động 13 khai thác, sử dụng vốn ngân sách nhà nước, hài hòa quyền lực quản lý kinh tế - xã hội quản lý ngân sách cấp quyền Nội dung phân cấp quản lý ngân sách nhà nước gồm vấn đề chính: Phân chia nguồn thu cấp ngân sách; Giao nhiệm vụ chi cho cấp; Các khoản bổ sung từ ngân sách cấp cho ngân sách cấp dưới; Vay nợ quyền địa phương; Vấn đề trao quyền tự chủ cho đơn vị sử dụng vốn ngân sách nhà nước Để phân cấp quản lý ngân sách hợp lý, đáp ứng nhiệm vụ hệ thống quyền cấp, cần xây dựng hệ thống cấp ngân sách nhà nước phù hợp gắn kết với hệ thống tổ chức máy nhà nước từ trung ương đến địa phương Một hệ thống phân cấp ngân sách lý tưởng phải đảm bảo tính minh bạch xác định rõ quyền hạn, trách nhiệm cấp quyền việc huy động phân bổ, sử dụng nguồn lực tài quốc gia Thực mục tiêu này, hệ thống ngân sách nhà nước Việt Nam bước xây dựng hoàn thiện, phù hợp với giai đoạn phát triển kinh tế - xã hội đất nước, cụ thể sau: Giai đoạn 1945 – 1972: Ngay sau ngày giành độc lập, Chính phủ nước Việt Nam dân chủ cộng hịa trọng đến việc xây dựng hệ thống ngân sách nhà nước Bởi vậy, hệ thống ngân sách nhà nước gọn nhẹ với cấp (ngân sách trung ương ngân sách tỉnh/thành phố trực thuộc trung ương) thiết lập; đó, nhiệm vụ quản lý ngân sách nhà nước tập trung chủ yếu từ Chính phủ Giai đoạn 1973 – 1983: Để hồn thành mục tiêu cao (Giải phóng miền Nam thống đất nước; xây dựng Chủ nghĩa xã hội miền Bắc), ngày 08/4/1972 Hội đồng Chính phủ thơng qua Nghị định số 64 - CP việc Ban hành Điều lệ ngân sách xã Kể từ ngân sách xã trở thành cấp ngân sách quản lý thống khung pháp lý ngân sách nhà nước 14 Giai đoạn 1984 – 1989: Hội đồng Bộ trưởng ban hành Nghị số 138/HĐBT Cải tiến chế độ phân cấp quản lý ngân sách cho địa phương Một mục tiêu mà Nghị 138/HĐBT hướng tới “… cần cải tiến việc xây dựng quản lý ngân sách huyện (và đơn vị hành tương đương) để quyền huyện thật trở thành cấp quản lý ngân sách Ngân sách xã phận cấu thành ngân sách huyện Toàn ngân sách địa phương (cả cấp tỉnh, huyện, xã) phận cấu thành ngân sách nhà nước” Theo đó, mơ hình hệ thống ngân sách nhà nước đầy đủ cấp thể chế hóa vào vận hành tương đối đồng bộ, nhằm hướng tới vừa tăng tiềm lực tài cho Chính phủ vừa phát huy quyền chủ động cho quyền địa phương Giai đoạn 1990 – 1996: Chính phủ có ý tưởng xem xét lại cấu cấp hệ thống ngân sách nhà nước theo hướng giảm bớt cấp ngân sách trung gian, cụ thể ngân sách cấp huyện Theo đó, có số địa phương giao làm thí điểm mơ hình tổ chức hệ thống ngân sách nhà nước khơng có ngân sách huyện, nhiên, ý tưởng không hợp lý không thuyết phục đa số đại biểu Quốc hội thảo luận biểu thông qua Luật ngân sách nhà nước 1996 Vì vậy, mơ hình hệ thống ngân sách nhà nước với cấu 04 cấp trì thể chế hóa cấp độ cao Luật Ngân sách nhà nước năm 1996 Giai đoạn 1997 đến nay: Luật Ngân sách nhà nước 1996 thức có hiệu lực kể từ năm ngân sách 1997, Theo đó, mơ hình tổ chức hệ thống ngân sách nhà nước bao gồm cấp: Trung ương, tỉnh, huyện, xã Từ có Luật Ngân sách nhà nước 1996, sau nhiều lần sửa đổi bổ sung, đến nay, Luật Ngân sách nhà nước 2015 hành, sau năm thực hiện, chế phân cấp quản lý ngân sách nhà nước có tiến định, nhiên, bên cạnh kết đạt bộc lộ khơng tồn tại, vướng mắc 15 Đánh giá ưu điểm hạn chế phân cấp quản lý ngân sách trung ương địa phương thực tiễn Việt Nam 4.1 Ưu điểm phân cấp quản lý ngân sách trung ương địa phương thực tiễn Việt Nam Trong năm qua, phân cấp quản lý ngân sách nhà nước nhằm đảm bảo nguồn lực tài quốc gia huy động phân phối sử dụng cách hiệu đạt kết quan trọng sau: Thứ nhất, đảm bảo thực quyền Quốc hội, tăng tính chủ động Hội đồng nhân dân cấp việc định dự toán ngân sách, định phân bổ ngân sách phê chuẩn toán ngân sách Luật Ngân sách nhà nước quy định Quốc hội thảo luận định phân bổ ngân sách chi tiết theo lĩnh vực đến bộ, quan trung ương mức bổ sung từ ngân sách trung ương cho tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thể quyền lực tối cao quan đại diện cao nhân dân định ngân sách nhà nước Bảng 1: Cơ cấu thu NSNN theo phân cấp giai đoạn 2011-2019 (%/tổng thu ngân sách) Thu NSTW Thu NSĐP 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 64,6 63,6 63,7 63,3 63,6 63,7 58,8 60,2 57,1 35,4 36,4 36,3 36,7 36,4 36,3 41,2 39,8 42,9 (Nguồn: Tính tốn từ số liệu dự tốn thu NSNN năm) Thứ hai, phân cấp quản lý ngân sách theo Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 góp phần thúc đẩy nâng cao chất lượng, hiệu công tác quản lý ngân sách nhà nước Việc ban hành thực sách chế độ làm tăng chi ngân sách, tình trạng cấp ban hành sách phải có giải pháp đảm bảo nguồn tài phù hợp với khả cân đối ngân sách cấp Thứ ba, phân cấp quản lý ngân sách nhà nước đảm bảo vai trò chủ đạo ngân sách trung ương Việc quy định ngân sách trung ương giữ vai trò chủ đạo hưởng nguồn thu quan trọng đủ nguồn lực để thực nhiệm vụ trọng yếu 16 quốc gia; Đảm bảo nguồn lực để bổ sung cho địa phương khó khăn, thu hẹp khoảng cách phát triển vùng miền, qua góp phần nâng cao đời sống vật chất, tinh thần cho người dân, bước phát triển kinh tế xã hội tỉnh nghèo, xã vùng sâu, vùng xa Thứ tư, chế phân cấp quản lý ngân sách nhà nước giao quyền chủ động cho địa phương tăng thu, tiết kiệm chi ngân sách nhà nước để có nguồn lực phát triển kinh tế xã hội địa bàn Cơ chế phân cấp cụ thể nguồn thu, nhiệm vụ chi cho cấp ngân sách khuyến khích quyền địa phương: Chủ động việc xác định, bồi dưỡng nguồn thu, tăng thu ngân sách để thực nhiệm vụ chi phân cấp, với chế: tăng thu tăng chi, giảm thu giảm chi khắc phục tình trạng ỷ lại vào cấp 4.2 Hạn chế phân cấp quản lý ngân sách trung ương địa phương thực tiễn Việt Nam Mặc dù, hoạt động phân cấp quản lý ngân sách nhà nước năm qua bước hồn thiện cịn tồn tại, hạn chế Cụ thể, hệ thống ngân sách nhà nước Việt Nam tổ chức theo mơ hình lồng ghép Sự lồng ghép hệ thống ngân sách nhà nước dẫn đến chồng chéo thẩm quyền, hạn chế tính độc lập quyền hạn cấp ngân sách; giảm tính hiệu quả, cơng khai, minh bạch việc lập, định, giao dự toán ngân sách, sử dụng ngân sách toán ngân sách nhà nước Mặt khác, tính lồng ghép hệ thống ngân sách nhà nước nên thời gian lập, giao dự toán bị kéo dài, ảnh hưởng đến công tác quản lý, điều hành ngân sách nhà nước Quy mơ thu ngân sách có xu hướng giảm dần, nhu cầu chi lớn, dẫn tới căng thẳng cân đối thu – chi Quy mô thu ngân sách giảm phần phụ thuộc nhiều vào thu từ xuất nhập Thu nội địa tăng chậm, phần giảm nghĩa vụ đóng góp, hỗ trợ tích tụ vốn, đầu tư, nâng cao lực cạnh tranh 17 Mặt khác, sở thu ngân sách từ thuế giá trị gia tăng (GTGT) hành Việt Nam bị thu hẹp nhiều có tới 25 nhóm hàng hóa, dịch vụ khơng thuộc diện chịu thuế GTGT So với thông lệ quốc tế (thường từ - nhóm), số lượng hàng hóa, dịch vụ khơng chịu thuế GTGT Việt Nam cịn nhiều nên trực tiếp tác động đến nguồn thu Xét theo phân cấp nguồn thu ngân sách ngân sách trung ương ngân sách địa phương (Bảng 1) cho thấy, thu ngân sách địa phương có xu hướng tăng, thu ngân sách trung ương có xu hướng giảm, thực tế ảnh hưởng đến vai trò chủ đạo ngân sách trung ương Thu ngân sách địa phương năm gần có xu hướng tăng quy mơ tỷ trọng, quy mô thu ngân sách địa phương giai đoạn 2011- 2015 tăng khoảng 2,5 lần so với năm trước, cao mức tăng thu ngân sách nhà nước nói chung (khoảng lần); tỷ trọng thu ngân sách địa phương tổng thu ngân sách nhà nước tăng từ 32,4% giai đoạn 2006-2010 lên 36,2% giai đoạn 2011-2015, tăng tính tự chủ cho ngân sách địa phương Vai trị chủ đạo ngân sách trung ương bảo đảm giai đoạn 2011-2015, có xu hướng giảm năm gần Cụ thể, tỷ trọng thu ngân sách trung ương từ 63,7% tổng thu ngân sách nhà nước giai đoạn 20112016 xuống khoảng 59% tổng thu ngân sách nhà nước năm 2016-2019 Về giao nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước: Phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách phải phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế xã hội Tuy nhiên, việc phân cấp quản lý kinh tế - xã hội Việt Nam số lĩnh vực chồng chéo, dẫn đến khó khăn phân cấp nhiệm vụ chi Cùng với xu hướng thu ngân sách nhà nước, tỷ trọng chi ngân sách trung ương tổng chi ngân sách nhà nước có xu hướng giảm từ 55,2% (năm 2006) xuống 49,2% (năm 2018); tỷ trọng chi cho đầu tư phát triển giảm từ 33,3% giai đoạn 2006-2010 xuống khoảng 26-27% giai đoạn 2011-2015 Tỷ trọng khoản chi trực tiếp ngân sách trung ương có xu hướng giảm 18 nhanh, ảnh hưởng tới nguyên tắc hiến định vai trò chủ đạo ngân sách trung ương, phần lớn sách an sinh xã hội ban hành gắn với đối tượng địa phương, ngân sách trung ương phải hỗ trợ cho ngân sách địa phương để thực Chi đầu tư phát triển bộ, quan trung ương quản lý giai đoạn 2011-2015 chiếm 26-27% tổng chi đầu tư phát triển nguồn ngân sách nhà nước; nguyên nhân dẫn đến đầu tư phân tán, hiệu chưa cao; hạn chế khả đầu tư dứt điểm cơng trình trọng yếu Cùng với nỗ lực giảm lạm phát, số giá tiêu dùng (CPI) năm 2018 lên tới 22,97%, tốc độ tăng chi ngân sách trung ương điều chỉnh giảm mạnh vào năm 2019 Tuy nhiên, chi ngân sách địa phương, đặc biệt chi đầu tư ngân sách địa phương lại tiếp tục tăng mạnh, tương ứng 34% 59% Bảng 2: Cơ cấu chi NSNN theo phân cấp giai đoạn 2011-2019 (%/tổng chi ngân sách) NSTW NSĐP 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 55,2% 53,7% 51,2% 52,1% 54,3% 53,3% 52,4% 50,9% 44,8% 46,3% 48,8% 47,9% 45,7% 46,7% 47,6% 49,1% 2019 49,2% 50,8% (Nguồn: Tính tốn từ số liệu dự tốn chi NSNN theo Luật NSNN 2015) Bảng 3: Nợ công Việt Nam (%) Mục tiêu Chỉ tiêu đến năm Thực 2015 Mục tiêu 2016-2020 Thực Nợ công/GDP ≤ 65 62,2 ≤ 65 62,1 Nợ Chính phủ/GDP ≤ 50 50,3 ≤ 54 52,1 ≤ 50 43,1 ≤ 50 47,9 Nợ nước ngồi quốc gia/GDP (Nguồn: Bộ tài chính) Về bổ sung từ ngân sách cấp cho ngân sách cấp dưới: Số bổ sung cân đối từ ngân sách trung ương cho ngân sách địa phương ổn định thời kỳ ổn định ngân sách địa phương, dẫn đến nhiều địa phương có số thu địa bàn địa thấp Số thu bổ sung cân đối từ ngân sách trung ương lớn nên địa phương không đủ nguồn để thực hiên nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội 19 Về ban hành sách chế độ: Hiện Hội đồng nhân dân cấp tỉnh định mức chi ngân sách theo khung chi tiêu Chính phủ quy định điều kiện địa phương, dẫn đến tình trạng chi không thống địa phương Vay nợ Chính phủ quyền địa phương ngày tăng gây áp lực chi trả nợ: Bình qn giai đoạn 2011-2015, nợ cơng tăng 18,4%/năm (gấp lần tốc độ tăng trưởng GDP); quy mô nợ công cuối năm 2015 gấp 2,3 lần năm 2010; tính theo GDP, quy mơ nợ cơng tăng từ mức 50% GDP năm 2010 lên 62,2% GDP Đến cuối năm 2015, có 5/6 tiêu đảm bảo giới hạn cho phép, nợ công chiếm 62,2% GDP (giới hạn 65%), nợ nước quốc gia 43,1% GDP (giới hạn 50%), nghĩa vụ trả nợ trực tiếp Chính phủ 16,1% GDP (giới hạn 25%), phát hành trái phiếu phủ cho đầu tư giai đoạn 2011-2015 329.835 tỷ đồng (giới hạn 335.000 tỷ đồng), kỳ hạn phát hành trái phiếu phủ bình quân giai đoạn 2011- 2015 4,8 năm (mục tiêu 4-6 năm); riêng tiêu nợ Chính phủ năm 2015 so với GDP vượt giới hạn cho phép GDP thực tế theo giá hành năm 2015 giảm mạnh Đối với vấn đề vay nợ địa phương, trước thời điểm Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 có hiệu lực thi hành, khơng cho phép địa phương vay nợ, luật Ngân sách nhà nước năm 2002 quy định có bội chi ngân sách trung ương, mở cửa cho địa phương vay nợ để phát triển sở hạ tầng, thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội Do chế quản lý, kiểm tra giám sát chưa chặt chẽ dẫn đến nợ xây dựng số địa phương lớn Một số giải pháp hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách trung ương địa phương thực tiễn Việt Nam Để nâng cao công tác quản lý, phân cấp quản lý ngân sách nhà nước thời gian tới, cần quan tâm đến số nội dung sau: 20 Thứ nhất, thận trọng nghiên cứu xố bỏ tính lồng ghép hệ thống ngân sách: Thực tế cho thấy, tính lồng ghép hệ thống ngân sách tiêu tốn tiền nhiều định dự toán ngân sách toán ngân sách, làm phát sinh thủ tục hành khơng cần thiết, làm suy giảm tính chủ động quyền địa phương Tuy nhiên, bối cảnh Việt Nam nay, cần phải thận trọng trước xoá bỏ chế để đảm bảo quản lý tập trung, thống quyền trung ương Thứ hai, đổi phân cấp nguồn thu cấp ngân sách, đảm bảo vai trò chủ đạo ngân sách trung ương: Về nguyên tắc phải tập trung nguồn thu lớn, quan trọng ngân sách trung ương Các địa phương tích cực chủ động khai thác, nuôi dưỡng nguồn thu gắn với kinh tế địa phương chủ động cân đối ngân sách Để giải căng thẳng mâu thuẫn phân phối nguồn thu cấp ngân sách cần phải xử lý vấn đề tảng phải tăng thu ngân sách nhà nước, ban hành sắc thuế mới, tăng thuế suất số loại thuế, nghiên cứu giảm đối tượng miễn giảm thuế Thứ ba, cần tăng thuế suất số loại hàng hóa thuốc lá, rượu, bia, loại nước uống có cồn, có ga Cần bổ sung số hàng hóa chịu thuế tiêu thụ đặc biệt như: Điện thoại di động, camera, dịch vụ thẩm mỹ Thứ tư, để mở rộng sở thu ngân sách, thu hẹp diện ưu đãi thuế thu nhập doanh nghiệp (TNDN) Theo đó, nên bỏ ưu đãi mục tiêu xã hội sách thuế TNDN, đồng thời, rà sốt giữ lại ưu đãi thuế TNDN mục tiêu điều tiết phân bổ nguồn lực kinh tế trường hợp đặc biệt có ý nghĩa quan trọng cho phát triển kinh tế Việc nghiên cứu đánh thuế bất động sản cần thiết Việt Nam Ngoài ra, cần nghiên cứu số khoản thu gắn với phát triển hạ tầng, dịch vụ công, đô thị lớn Thứ năm, đổi phương thức phân cấp nhiệm vụ chi: Cần hoàn thiện quy định phân định nhiệm vụ chi cấp ngân sách phù hợp với chức 21 năng, nhiệm vụ cấp quyền Qua đó, tạo điều kiện chế để quyền địa phương có tự chủ định định phân bổ ngồn lực, sử dụng nguồn lực theo thứ tự ưu tiên địa phương Thứ sáu, hoàn thiện chế bổ sung ngân sách cấp ngân sách: Cần hình thành phương thức phù hợp để xác định quy mô tổng nguồn ngân sách dùng để bổ sung cho địa phương, nguyên tắc sử dụng cho việc xác định mức bổ sung nhu cầu chi tiêu địa phương; hồn thiện hệ thống tiêu chí, nguyên tắc bổ sung có mục tiêu, hạn chế xin cho Tóm lại, để phân cấp quản lý ngân sách nhà nước diễn hiệu quả, cần phải có chủ trương đắn, có chuẩn bị kỹ lưỡng điều kiện tổ chức thực hiện, đồng thời phải có vào cách mạnh mẽ, trách nhiệm hệ thống trị, bên cạnh cần tăng cường minh bạch, vô tư, sáng tổ chức cá nhân tham gia vào trình xây dựng, tổ chức đổi phân cấp quản lý ngân sách nhà nước nói riêng quản lý ngân sách nhà nước, quản lý kinh tế xã hội nói chung 22 KẾT LUẬN Về lý thuyết, quản lý điều hành Ngân sách nhà nước tập trung quyền lực vào quyền trung ương Tuy nhiên, trường hợp tạo tư tưởng ỷ lại, trông chờ vào trung ương địa phương; khơng phát huy tính tích cực, chủ động, sáng tạo địa phương; địa phương động lực phấn đấu để tăng thu ngân sách nhà nước với nguồn lực có hạn, việc phân bổ nguồn lực dễ bị lãng phí, khơng đáp ứng đắn kịp thời nhu cầu người dân Do đó, thực tế nhà nước thực việc phân cấp quản lý ngân sách mức độ định cho quyền địa phương Mục tiêu cốt lõi phân cấp quản lý ngân sách nhà nước nhằm đảm bảo nguồn lực tài nhà nước huy động, phân bổ sử dụng cách hiệu Qua thời gian áp dụng thực Luật Ngân sách nhà nước phát huy nhiều mặt tích cực, nâng cao hiệu quản lý, sử dụng ngân sách tài sản nhà nước, nâng cao tính chủ động trách nhiệm quan, tổ chức, cá nhân, củng cố kỷ luật tài chính, tăng cường tích lũy, sử dụng tiết kiệm ngân sách nhà nước, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế – xã hội đất nước Tuy nhiên, trình thực hiện, phâp cấp quản lý ngân sách vấn đề cộm nhiều bất cập, hạn chế, cần phải tổng kết, phân tích, đánh giá để sửa đổi cho phù hợp nhằm hồn thiện hệ thống chế, sách tài phục vụ mục tiêu phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, thúc đẩy kinh tế nước ta hội nhập với kinh tế giới, đảm bảo hiệu quản lý nhà nước nói chung việc điều hành ngân sách nhà nước nói riêng 23 ... sách nhà nước Các nguyên tắc phân cấp quản lý ngân sách nhà nước Để chế độ phân cấp quản lý mang lại kết tốt cần phải tuân thủ nguyên tắc sau đây: Nguyên tắc thứ nhất: Phân cấp quản lý ngân sách... thuộc trung ương có quyền định việc phân cấp nguồn thu cho quyền cấp huyện, cấp xã phạm vi phân cấp, song số khoản thu phân cấp quy định cụ thể như: (1) Phân cấp tối thiểu 70% khoản thu thuế chuyển... cầu lý luận thực tiễn công tác phân cấp quản lý ngân sách nhà nước Việt Nam, học viên lựa chọn đề tài “Trình bày Nguyên tắc phân cấp quản lý NSNN, phân tích ưu điểm hạn chế phân cấp quản lý ngân