Hoàn thiện cơ chế chính sách về quản lý dự trữ ngoại hối góp phần ổn định kinh tế vĩ mô tại Việt Nam trong bối cảnh hội nhập kinh tế quốc tế

Bài viết này tập trung làm rõ tình hình ban hành khung pháp lý, cũng như hạn chế của việc ban hành khung pháp lý về quản lý dự trữ ngoại hối, trên cơ sở đó đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện hệ thống khung pháp lý cho quản lý dự trữ ngoại hối trong thời gian tới.

HỒN THIỆN CƠ CHẾ CHÍNH SÁCH VỀ QUẢN LÝ DỰ TRỮ NGOẠI HỐI GÓP PHẦN ỔN ĐỊNH KINH TẾ VĨ MÔ TẠI VIỆT NAM TRONG BỐI CẢNH HỘI NHẬP KINH TẾ QUỐC TẾ ThS NCS Trần Kim Anh Ban Kinh tế Trung ương Tóm tắt Qua 26 năm kể từ năm 1991 với trình đổi phát triển kinh tế, dự trữ ngoại hối Việt Nam không ngừng đạt thành tựu định, khơng ngừng củng cố tích lũy Đến nay, tổng dự trữ ngoại hối tăng hàng trăm lần so với năm 1991, góp phần thực vai trò quan trọng vốn có kinh tế Dự trữ ngoại hối sử dụng nhằm đảm bảo khả toán quốc tế toán xuất nhập hàng hóa, dịch vụ, thực nghĩa vụ nợ nước ngồi đáp ứng nhu cầu tốn ngoại hối Nhà nước với quốc gia khác Cho đến nay, khung pháp lý thiết lập cho việc quản lý dự trữ ngoại hối ngày hoàn thiện, phù hợp với trình phát triển đất nước, Chiến lược phát triển Kinh tế - xã hội 2011-2020 khẳng định: “Điều hành sách lãi suất, tỷ giá linh hoạt theo nguyên tắc thị trường Đổi sách quản lý ngoại hối vàng; bước mở rộng phạm vi giao dịch vốn; tăng cường kiểm tra, kiểm sốt tiến tới xóa bỏ tình trạng sử dụng ngoại tệ làm phương tiện toán lãnh thổ Việt Nam…”1 Do vậy, việc hoàn thiện phát triển khung pháp lý công tác quản lý dự trữ ngoại hối có ý nghĩa đặc biệt quan trọng việc nâng cao hiệu điều hành sách tiền tệ ổn định kinh tế vĩ mơ Bài viết tập trung làm rõ tình hình ban hành khung pháp lý, hạn chế việc ban hành khung pháp lý quản lý dự trữ ngoại hối, sở đề xuất số giải pháp nhằm hoàn thiện hệ thống khung pháp lý cho quản lý dự trữ ngoại hối thời gian tới Từ khóa: Quản lý dự trữ ngoại hối, ngân hàng Nhà nước, ổn định kinh tế vĩ mô Những kết đạt đƣợc dự trữ ngoại hối Từ năm 2008 đến 2011 giai đoạn đầu thời kỳ mở rộng hội nhập kinh tế quốc tế, đánh dấu việc Việt Nam gia nhập Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO) vào năm 2007 Đảng Chính phủ ln đạo sát cụng cuc hi Báo cáo trị Ban Chấp hành Trung ơng Đảng khóa X Đại hội ại biểu toàn quốc lần thứ XI Đảng 345 nhập kinh tế quốc tế Việt Nam nhằm xây dựng mục tiêu định hướng cho hoạt động sách lớn kinh tế gắn liền với q trình hội nhập (như sách tiền tệ, tài khóa, hoạt động quản lý dự trữ ngoại hối đóng vai trị quan trọng) Báo cáo trị Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa X Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI Đảng xác định: “Tiếp tục hoàn thiện thể chế tiền tệ, tín dụng ngoại hối Từng bước mở cửa thị trường dịch vụ ngân hàng phù hợp với nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội nước cam kết quốc tế; phát huy vai trị chủ động điều hành sách, quản lý thị trường tiền tệ, tín dụng, ngoại hối tra, giám sát Ngân hàng Nhà nước Việt Nam nhằm kiểm sốt lạm phát, ổn định vĩ mơ góp phần tăng trưởng kinh tế.” Trong bối cảnh này, Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ XI Đảng Cộng sản Việt Nam thông qua Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 2011 - 2020, trong mục tiêu quan trọng quản lý chặt chẽ thị trường ngoại hối, thị trường vàng; giữ mức nợ phủ, nợ quốc gia nợ cơng giới hạn an tồn, đảm bảo dự trữ ngoại hối tuân thủ chặt chẽ nguyên tắc quản lý theo quy định, đảm bảo khả toán quốc tế mục tiêu sinh lời đầu tư dự trữ ngoại hối Nhà nước, Với việc ban hành Pháp lệnh Ngoại hối văn hướng dẫn NHNN bối cảnh kinh tế có nhiều thay đổi lớn, hoạt động kinh tế đối ngoại xu hội nhập kinh tế quốc tế ngày mở rộng đáp ứng yêu cầu công tác quản lý dự trữ ngoại hối Giai đoạn từ năm 2011 đến giai đoạn phục hồi sau khủng hoảng, nhiên kinh tế nước phải đối mặt với nhiều khó khăn, thách thức; bên cạnh đó, thị trường tài giới ngày biến đổi đa dạng, phức tạp hơn, đòi hỏi chặt chẽ công tác quản lý dự trữ ngoại hối quan quản lý Nhà nước Để thực yêu cầu trên, NHNN chủ trì xây dựng trình Quốc hội ban hành Pháp lệnh số 06/2013/PL-UBTVQH13 sửa đổi, bổ sung Pháp lệnh Ngoại hối năm 2005 Đồng thời, nghiên cứu, xây dựng trình Chính phủ ban hành văn hướng dẫn Nghị định số 50/2014/NĐ-CP ban hành ngày 20/5/2014 quản lý Dự trữ Ngoại hối Nhà nước, thay Nghị định số 86/1999/NĐ-CP ngày 30/8/1999 Chính phủ Nghị định gồm 05 chương với 26 điều, quy định dự trữ ngoại hối Nhà nước, quản lý dự trữ ngoại 346 hối Nhà nước, hạch tốn kế tốn, báo cáo cơng bố thơng tin dự trữ ngoại hối Nhà nước Qua đó, hồn thiện công tác quản lý dự trữ ngoại hối Nhà nước theo chuẩn mực Quốc tế, bổ sung, cập nhật nội dung phù hợp với yêu cầu thực tế công tác quản lý, điều hành Ngân hàng Nhà nước Việt Nam để nâng cao hiệu quản lý, đầu tư dự trữ ngoại hối Nhà nước; đảm bảo phù hợp với định hướng quản lý quy định Luật Ngân hàng Nhà nước 2010, Pháp lệnh Ngoại hối năm 2005 Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung số điều Pháp lệnh Ngoại hối ngày 18/3/2013 Những kết đạt hoàn thiện khung pháp lý, giúp cho dự trữ ngoại hối Việt Nam ngày đáp ứng yêu cầu thực tiễn Hình 1: Diễn biến dự trữ ngoại hối giai đoạn 2007-2016 Nguồn: IMF Kể từ gia nhập Tổ chức Thương mại Thế giới WTO vào tháng 1/2007, Việt Nam thực tự hóa thị trường theo cam kết mở cửa kinh tế Sự bùng nổ thị trường chứng khoán cuối năm 2006 năm 2007 khiến cho Việt Nam coi điểm đến vô hấp dẫn nhà đầu tư nước Sự tăng trưởng mạnh luồng tài quốc tế FDI, FPI, kiều hối, OD năm 2007 khiến cho VND liên tục tăng giá ảnh hưởng tiêu cực đến sức cạnh tranh thương mại quốc tế Sau tăng liên tục đạt mức đỉnh vào năm 2008, dự trữ ngoại hối Việt Nam bị suy giảm mạnh tác động tiêu cực khủng hoảng tài tồn cầu bất ổn kinh tế vĩ mô nước Sự sụt giảm dự trữ ngoại hối dấy lên quan ngại khả đảm bảo an ninh tài quốc gia, khả hỗ trợ cho ổn định VND Chính thế, Chính phủ Ngân hàng Nhà nước 347 Việt Nam ban hành nhiều sách, biện pháp để ổn định Quỹ Dự trữ ngoại hối quốc gia Tính đến cuối năm 2008 dự trữ ngoại hối đạt 24,17 tỷ USD Giai đoạn 2008-2011, khủng hoảng tài kinh tế tồn cầu tác động lớn tới kinh tế vĩ mô nước Đến tháng 1/2011, quy mô dự trữ ngoại hối rơi xuống đáy cịn khoảng 12,58 tỷ USD Ngay sau việc phá giá VND mạnh ngày 11/2/2011 (lên tới 9,3%), thị trường tỷ giá USD/VND dần ổn định, Ngân hàng Nhà nước mua ngoại tệ đến cuối 2012 đạt khoảng 26 tỷ USD Nhờ việc liệt bình ổn thị trường ngoại hối, chống tình trạng la hóa, dự trữ ngoại hối tăng dần trở lại Năm 2014 năm ổn định tỷ giá USD/VND Biên độ tỷ giá ngân hàng thương mại trì mức  1% năm quy mô dự trữ ngoại hối đạt 34,5 tỷ USD Đến cuối tháng 7/2015, lần quy mô dự trữ ngoại hối Việt Nam cơng bố số thức: lên tới khoảng 37 tỷ USD với 10 vàng Nhưng sau đó, từ kiện Trung Quốc bất ngờ phá giá mạnh đồng Nhân dân tệ, Ngân hàng Nhà nước phải liên tục bán lượng lớn ngoại tệ đến tận ngày cuối năm 2015 Điều làm cho thị trường ngoại hối ổn định, tỷ giá thị trường giảm xuống mức tỷ giá bán NHNN Các tổ chức tín dụng tự cân đối ngoại tệ xin mua ngoại tệ từ NHNN Năm 2016 năm dự trữ ngoại hối tăng kỷ lục tới 41 tỷ USD giúp Việt Nam nâng cao vị đối ngoại, đảm bảo ổn định giá trị VND làm yên lịng nhà đầu tư nước ngồi Một khối lượng lớn ngoại tệ bên tăng cường vào nguồn dự trữ Nhà nước, trước hết kết tăng trưởng kinh tế đất nước thúc đẩy xuất khẩu, tăng cường thu hút vốn đầu tư trực tiếp gián tiếp từ nước có đóng góp nguồn kiều hối quốc gia Các chuyên gia cho rằng, nguyên nhân khiến cho Ngân hàng Nhà nước mua lượng lớn ngoại hối sách lãi suất 0% USD mà quan áp dụng, điều khiến cho nhu cầu găm giữ ngoại tệ giảm mạnh Cùng với cách thức điều hành tỷ giá trung tâm Ngân hàng Nhà nước áp dụng từ đầu năm 20162, với cách thức Ngày 31/12/2015, Ngân hàng Nhà nước ban hành Quyết định số 2730/QĐ-NHNN việc công bố tỷ giá trung tâm USD với VND, tỷ giá tính chéo VND với số loại ngoại tệ khác Theo đó, thay cơng bố mức tỷ giá cố định thời gian dài trước đây, ngày 4/1/2016, ngày, NHNN công bố tỷ giá trung tâm làm sở để tổ chức tín dụng, chi nhánh ngân hàng nước ngồi phép thực hoạt động kinh doanh, cung ứng dịch vụ ngoại hối xác định tỷ giá mua, tỷ giá bán VND với USD biên độ quy định 348 thị trường ngoại hối biến động trước nhiều Nhờ cách thức điều hành tỷ giá nên tâm lý găm giữ ngoại tệ giảm nên có nhiều người dân, doanh nghiệp bán ngoại tệ cho tổ chức tín dụng tổ chức tín dụng lại bán lại cho Ngân hàng Nhà nước để tăng dự trữ ngoại hối thị trường ổn định Theo báo cáo từ Ngân hàng Nhà nước, năm qua tỷ giá biến động VND USD từ 1,1-1,2%, tức thấp đáng kể biên độ dao động từ 3-5% năm trước, điều góp phần ổn định kinh tế vĩ mô giúp doanh nghiệp yên tâm làm ăn Một số hạn chế Hiện tại, hệ thống văn pháp lý công tác quản lý DTNH Việt Nam chưa hoàn thiện Cụ thể: - Tính đồng hệ thống pháp luật thấp Một số vấn đề quy định nhiều văn khác với nội dung điều chỉnh không thống dẫn tới mâu thuẫn, chồng chéo áp dụng - Hiện nay, văn pháp lý cao điều chỉnh hoạt động ngoại hối Pháp lệnh Ngoại hối 2005 Pháp lệnh Ngoại hối sửa đổi, bổ sung ban hành năm 2013 Pháp lệnh Ngoại hối văn hướng dẫn bước đầu tạo sở pháp lý nâng cao hiệu hoạt động quản lý ngoại hối, hạn chế sử dụng ngoại tệ lãnh thổ Việt Nam Tuy nhiên, nhiều nội dung liên quan đến ngoại hối, sử dụng ngoại tệ lại quy định văn pháp lý cao Luật Dầu khí, Luật Quản lý nợ công, Luật Ngân sách Nhà nước,… dẫn đến hiệu lực, hiệu thực thi sách, quy định quản lý dự trữ ngoại hối chưa cao - Chưa có văn quy định tổng thể quy trình quản lý DTNH, có văn quy định chức năng, nhiệm vụ thành viên tham gia quản lý dự trữ ngoại hối - Chưa có văn quy định hướng dẫn xây dựng hệ thống nhóm tiêu dự trữ ngoại hối làm sở cho nhà quản lý tuân theo để đánh giá hiệu hoạt động quản lý DTNH - Đối với việc sử dụng Quỹ Dự trữ Ngoại hối cho nhu cầu đột xuất, cấp bách Nhà nước, theo Nghị định số 50, Điều 15, Khoản 1: “Bộ Tài chủ trì, phối hợp với Ngân hàng Nhà nước trình phủ định việc sử dụng ngoại hối từ Quỹ Dự trữ Ngoại hối cho nhu cầu đột xuất, cấp bách Nhà 349 nước Trong trường hợp sử dụng ngoại hối để tạm ứng cho vay, Bộ Tài có trách nhiệm thu hồi hoàn trả theo định Thủ tướng Chính phủ quy định pháp luật.” Thực tế điều gây tranh cãi Trong phiên họp thường kỳ cuối tháng 4, Chính phủ giao Ngân hàng Nhà nước Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch & Đầu tư nghiên cứu, đề xuất chế cho ngân sách vay từ nguồn dự trữ ngoại hối nhằm bổ sung vốn đầu tư phát triển, đảm bảo an toàn tài chính, tiền tệ quốc gia Có ý kiến cho việc dùng dự trữ ngoại hối quốc gia để tài trợ cho chi tiêu ngân sách không giới, hoàn cảnh ngặt nghèo, biến cố đột xuất chiến tranh, khủng hoảng kinh tế,… Đợt giá dầu tuột dốc kéo dài từ năm ngoái đến nay, nhiều quốc gia Ả rập Xê út, Libya, Oman, Iraq, Iran kể Nga phải dốc quỹ dự trữ ngoại hối để bù đắp cho phần thiếu hụt ngân sách từ xuất dầu mỏ Trong trường hợp Việt Nam, dự trữ ngoại hối sử dụng cho việc đầu tư phát triển, mục đích cấp bách, cần phải xem xét lại Có ý kiến cho phần ngoại tệ rút từ quỹ dự trữ ngoại hối để Chính phủ chi tiêu hồn lại, khơng phải Khoản hạng mục tài sản Ngân hàng Nhà nước khoản đầu tư từ nguồn quỹ dự trữ ngoại hối khác vào sản phẩm tài giới, phản ánh bảng cân đối tài sản Ngân hàng Nhà nước Có ý kiến cho cần tính đến tính khoản khoản cho vay Điều khác biệt chủ yếu khoản đầu tư Ngân hàng Nhà nước thị trường tài quốc tế với khoản cho vay Chính phủ khoản đầu tư Ngân hàng Nhà nước thường vào tài sản có tính khoản cao (trái phiếu Chính phủ, loại giấy tờ có giá khác) nên khả thu hồi thời gian ngắn Điều đảm bảo quỹ dự trữ ngoại hối nghĩa quỹ dự trữ - sẵn sàng cho lấy để sử dụng cần - Chưa có văn quy định việc quản lý nguồn ngoại tệ Bộ tài chế phối hợp với NHNN Mặc dù theo quy định, DTNHNN NHNN quản lý, lượng lớn nguồn thu từ xuất ngun liệu thơ (như dầu thơ) kiểm sốt Bộ Tài Hay nói cách khác, ngoại hối nước ta không tập trung hết mối NHTW Bên cạnh đó, mức độ độc lập NHNN cịn thấp, thể việc Chính phủ định sách can thiệp vào q trình triển khai thực thi sách Điều có ảnh hưởng định đến việc nâng cao lực hoạt động NHNN với vai trò NHTW bối cảnh tồn cầu hóa hội nhập kinh tế quốc tế Mặc dù đạt 350 số lượng lớn dự trữ ngoại hối, dự trữ ngoại hối Việt Nam khiêm tốn Với kim ngạch nhập hàng hóa năm 2016 mức 173,3 tỷ USD, dự trữ ngoại hối Việt Nam gần đạt yêu cầu 12 tuần nhập Nếu tính theo dự trữ ngoại hối khu vực dự trữ ngoại hối Việt Nam mức khiêm tốn so với nước khu vực Trong đó, theo số liệu Ngân hàng Thế giới dự trữ ngoại hối Trung Quốc đạt 18 tháng, Singapore tháng, Philippines 10 tháng, Brunei tháng, Thái Lan tháng Do gia tăng lượng dự trữ ngoại hối hợp lý để chủ động trước tình rủi ro điều thấy tương lai, rộng sở quan trọng để tổ chức xếp hạng tín nhiệm, nhà đầu tư quốc tế nhìn vào đánh giá Việt Nam, góp phần nâng cao vị Việt Nam thị trường quốc tế Một số giải pháp - Một là, tiếp tục hoàn thiện khung pháp lý quản lý ngoại hối Hiện văn cao Pháp lệnh Do đó, cần phải có văn quản lý ngoại hối có giá trị pháp lý cao Luật Ngoại hối để tăng hiệu lực thực thi sách quản lý ngoại hối Do đó, việc đăng ký xây dựng Luật Ngoại hối thay Pháp lệnh Ngoại hối sửa đổi giai đoạn 2015 - 2018 cần thiết, nhằm đảm bảo tính quán, ổn định lâu dài, phù hợp với thực tiễn Việt Nam xu hướng quốc tế - Hai là, cần có quy định lại việc quản lý ngoại tệ theo hướng toàn ngoại tệ mà Bộ Tài thu từ nguồn xuất dầu thô, vốn vay, viện trợ,… phải bàn giao cho NHNN để quản lý tập trung ngoại tệ tăng quy mô DTNH Trong trường hợp Bộ Tài cần ngoại tệ để tốn, NHNN bán lại ngoại tệ cho Bộ Tài - Ba là, bổ sung văn quy định tổng thể quy trình quản lý DTNH văn quy định hệ thống nhóm tiêu dự trữ ngoại hối, bao gồm nhóm tiêu tính an tồn, khoản, sinh lời - Bốn là, cần nâng cao tính độc lập NHTW Tính độc lập hoạt động NHNNVN thấp, việc xây dựng thực thi sách tiền tệ Điều có ảnh hưởng định đến việc nâng cao lực hoạt động NHNN với vai trò NHTW bối cảnh tồn cầu hóa hội nhập kinh tế quốc tế Vì vậy, cần thiết phải có thay đổi quy định 351 Luật NHNN để nâng cao vị độc lập NHNN, đặc biệt việc quản lý sử dụng DTNHNN cho có hiệu Hạn chế hoạt động can thiệp NHNN thị trường ngoại hối nhằm thực mục tiêu tiếp tục cải thiện quy mô DTNHNN - Năm là, cần xem xét đưa quy định để tăng cường tính cơng khai, minh bạch quản lý DTNH, thơng qua việc công bố trang web NHNN tiêu quy mô DTNH, cấu DTNH, DTNH tính theo tuần nhập khẩu, nợ nước ngồi, tạo lập niềm tin cho người dân vào việc ổn định tỷ giá sách tiền tệ Sáu là, việc phủ vay NHTW, để phù hợp với thơng lệ quốc tế hạn chế rủi ro, việc vay Chính phủ phải giải trình ấn định thời gian trả đầy đủ năm ngân sách Thời hạn tối đa khoản vay 12 tháng phải tính lãi Đây thực tế khoản vay ngắn hạn, điều kiện phải chặt chẽ Chính phủ giải trình xem khoản vay sử dụng vào việc Qua đó, Quốc hội nhân dân giám sát tính hiệu khoản vay - Bảy là, NHNN phải quan tâm đến phát triển nhân lực theo khía cạnh chất lượng để đào tạo cán chuyên trách, đội ngũ chuyên gia giỏi với khả chuyên sâu Cần thường xuyên tổ chức buổi hội thảo, đào tạo chuyên môn nghiệp vụ, cử cán tham dự lớp tập huấn liên kết với NHTW nước tổ chức tài chính, để cử cán học hỏi kinh nghiệm nước ngoài, đảm bảo có đội ngũ cán chuyên nghiệp theo chuẩn quốc tế Tài liệu tham khảo Chính phủ vay dự trữ ngoại hối: Cảnh báo nguy cơ; www Vietnamnet.vn 10/5/2015 Ngân hàng Nhà nước; Báo cáo thường niên 2007-2016 Quản lý ngoại hối, vấn đề lớn, www Tinnhanhchungkhoan.vn 17/5/2015 Nghị định số 50/2014/NĐ-CP, ngày 20/5/2014 Chính phủ quản lý DTNH Nhà nước IMF Viet Nam country report 2007- 2016 352 ... bối cảnh tồn cầu hóa hội nhập kinh tế quốc tế Mặc dù đạt 350 số lượng lớn dự trữ ngoại hối, dự trữ ngoại hối Việt Nam khiêm tốn Với kim ngạch nhập hàng hóa năm 2016 mức 173,3 tỷ USD, dự trữ ngoại. . .nhập kinh tế quốc tế Việt Nam nhằm xây dựng mục tiêu định hướng cho hoạt động sách lớn kinh tế gắn liền với q trình hội nhập (như sách tiền tệ, tài khóa, hoạt động quản lý dự trữ ngoại hối. .. Nghị định gồm 05 chương với 26 điều, quy định dự trữ ngoại hối Nhà nước, quản lý dự trữ ngoại 346 hối Nhà nước, hạch tốn kế tốn, báo cáo cơng bố thơng tin dự trữ ngoại hối Nhà nước Qua đó, hồn thiện