Giải pháp tổ chức kiểm toán môi trường ở việt nam

Luận văn

LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận án này là công trình nghiên cứu của riêng tôi, các số liệu và kết quả nghiên cứu nêu trong Luận án này là trung thực và có nguồn gốc rõ ràng. Tác giả luận án ĐỖ THỊ ÁNH TUYẾT 1 DANH MỤC NHỮNG TỪ VIẾT TẮT AFROSAI Tổ chức các cơ quan KTTC châu Phi ARABOSAI Tổ chức các cơ quan KTTC Ả-rập ASOSAI Tổ chức các cơ quan KTTC châu Á EUROSAI Tổ chức các cơ quan KTTC châu Âu INCOSAI Đại hội đồng các cơ quan Kiểm toán Tối cao INTOSAI Tổ chức Quốc tế các cơ quan Kiểm toán Tối cao §TM Bản cam kết bảo vệ môi trường KTMT Kiểm toán môi trường KTNN Kiểm toán nhà nước KTTC Kiểm toán tối cao NSNN Ngân sách Nhà nước OECD Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế OLACEFS Tổ chức các cơ quan KTTC châu Mỹ La-tinh UNCSD Ủy ban Phát triển bền vững của Liên Hiệp Quốc UNFCCC Công ước khung của Liên Hiệp Quốc về biến đổi môi trường WB Ngân hàng thế giới WGEA Nhóm làm việc về kiểm toán môi trường 2 MỤC LỤC 3 MỞ ĐẦU 1. Sự cần thiết nghiên cứu đề tài Những vấn đề về môi trường đang ngày càng trở nên quan trọng và đòi hỏi sự quan tâm đúng tầm của mọi tầng lớp trong xã hội từ Chính phủ, công chúng, các phương tiện thông tin đại chúng đến các tổ chức phi chính phủ. Cơ quan Kiểm toán Tối cao (KTTC) với chức năng tăng cường và đảm bảo việc sử dụng một cách hữu hiệu các nguồn lực của quốc gia, trong đó có nguồn tài nguyên thiên nhiên và môi trường, cần nhanh chóng và tích cực tham gia vào công cuộc bảo vệ môi trường bởi những vấn đề về môi trường hoặc sự yếu kém trong việc bảo vệ môi trường nếu không được xử lý một cách nhanh chóng và triệt để sẽ tác động xấu đến lòng tin của xã hội đối với các cơ quan chức năng. Bên cạnh đó, sự phát triển bền vững của môi trường còn là yếu tố sống còn đối với toàn thể nhân loại hôm nay và cả những thế hệ mai sau. Chính phủ và chính quyền các cấp đã, đang và còn sẽ phải chi rất nhiều tiền để giải quyết các vấn đề về môi trường, đồng thời ngăn ngừa những nguy cơ ô nhiễm môi trường nhưng những vấn đề như việc thiếu hụt nguồn nhân lực hay thiếu các chế tài xử phạt và thiếu các cơ chế giám sát sẽ đặt ra câu hỏi liệu những cố gắng nhằm ngăn ngừa và xử lý môi trường có thật sự hữu hiệu hay không. Từ góc độ của cơ quan KTTC, các kiểm toán viên có nghĩa vụ đưa ra các ý kiến đánh giá về những khoản chi cho các dự án môi trường có được chi đúng mục đích, đúng định mức và các kết quả của những dự án đó có đáp ứng được những mục tiêu cũng như mong muốn đề ra hay không. Và như vậy, kiểm toán môi trường (KTMT) là một trọng tâm kiểm toán mang tầm chiến lược đối với các cơ quan KTTC nói chung và cơ quan KTNN Việt Nam nói riêng. 4 Hơn 20 năm qua kể từ khi kiểm toán môi trường được triển khai một cách chính thống đã có hơn 2000 cuộc kiểm toán môi trường được thực hiện với nhiều chủ đề khác nhau từ việc quản lý lưu vực sông ngòi, quản lý thuốc bảo vệ thực vật đến việc báo cáo các vấn đề về phát triển bền vững, bảo vệ hệ sinh vật, thay đổi khí hậu, xử lý rác thải và các hiệp định quốc tế về môi trường. Tuy nhiên, thể chế chính trị của các quốc gia cũng như cơ cấu tổ chức, địa vị pháp lý của các cơ quan KTTC tại các quốc gia có sự khác biệt. Vì vậy mà INTOSAI đã thành lập Nhóm làm việc về kiểm toán môi trường (WGEA) với mục đích tạo điều kiện để các cơ quan KTTC hiểu biết tốt hơn về các vấn đề của kiểm toán môi trường; thúc đẩy việc trao đổi thông tin và kinh nghiệm trong kiểm toán môi trường giữa các cơ quan KTTC; và Ban hành các tài liệu hướng dẫn về kiểm toán môi trường và những thông tin khác có liên quan. WGEA đã xây dựng và ban hành một số tài liệu về kiểm toán môi trường như Kế toán Tài nguyên thiên nhiên, Hướng dẫn về kiểm toán các hoạt động dươi góc độ kiểm toán môi trường, Sự phát triển và Xu hướng phát triển của kiểm toán môi trường . Những tài liệu này đã khái quát được một số vấn đề lý luận về kiểm toán môi trường cũng như cho thấy được thực trạng phát triển của nội dung kiểm toán này trong thời gian qua tại một số quốc gia trên thế giới. Tuy nhiên, cho đến nay vẫn chưa có một tài liệu nghiên cứu nào được thực hiện nhằm hệ thống hoá những vấn đề lý luận về kiểm toán môi trường một cách đầy đủ theo các tiêu thức như chủ thể, đối tượng, phạm vi, căn cứ, nội dung và các phương pháp kiểm toán môi trường. Do vậy, việc nghiên cứu về kiểm toán môi trường một cách có hệ thống và cụ thể hơn nhằm giúp các cơ quan KTTC giải quyết những vấn đề trên cả về lý luận lẫn thực tiễn nhằm trả lời các câu hỏi: - Làm thế nào để xây dựng năng lực, kiến thức và các kỹ năng cần thiết để tiến hành kiểm toán môi trường một cách hữu hiệu? 5 - Làm thế nào để phối, kết hợp nội dung kiểm toán môi trường vào trong hoạt động kiểm toán của cơ quan KTTC? - Làm thế nào để cơ quan KTTC có thể gia tăng giá trị, tác động của kiểm toán môi trường một cách đầy đủ và khả thi? Việc làm trên được coi là hết sức cần thiết, xét trên bình diện quốc tế nói chung và Việt Nam nói riêng. Ở Việt Nam, kiểm toán môi trường là một vấn đề còn rất mới mẻ cả về lý luận và thực tiễn. KTNN mới chỉ thành lập Nhóm làm việc để học tập, tìm hiểu và nghiên cứu về kiểm toán môi trường (KTMT). Thực tế từ năm 2010 đến nay KTNN mới chỉ tổ chức thực hiện được một vài cuộc kiểm toán có những nội dung nhất định liên quan đến môi trường. Trong khi đó giá trị, lợi ích, tầm quan trọng của KTNN ngày càng được khẳng định và phát triển mở rộng, sự khuyến cáo của INTOSAI càng ngày càng mạnh mẽ; đồng thời đòi hỏi của thực tiễn về vấn đề liên quan đến môi trường đặc biệt được Chính phủ và công chúng quan tâm. Điều đó khẳng định tất yếu ở Việt Nam KTMT cần sớm được thực hiện nhiều hơn, toàn diện hơn và đầy đủ hơn về mục tiêu, nội dung kiểm toán, với phương pháp và cách thức tổ chức kiểm toán phù hợp, hiệu quả hơn. Từ những nguyên nhân trên, các vấn đề về lý luận, cơ sở khoa học và thực tiễn KTMT cần được nghiên cứu. Trong đó, các vấn đề về mục tiêu, nội dung, quy trìn, phương pháp và các vấn đề về tổ chức KTMT thu hút được sự quan tâm đặc biệt của các nhà nghiên cứu và giới chuyên môn trong lĩnh vực kiểm toán nói chung và kiểm toán chính phủ nói riêng. Chính vì vậy mà việc nghiên cứu đề tài “Giải pháp tổ chức kiểm toán môi trường ở Việt Nam” có ý nghĩa cả về lý luận khoa học và thực tiễn. 2. Mục đích nghiên cứu của đề tài - Hệ thống hoá những vấn đề lý luận về kiểm toán môi trường 6 - Phân tích, đánh giá thực tiễn kiểm toán môi trường tại một số quốc gia trên thế giới, trong đó bao gồm cả công tác kiểm toán môi trường do KTNN thực hiện, đồng thời dự đoán về những xu thế phát triển của kiểm toán môi trường - Đề xuất các giải pháp tổ chức kiểm toán môi trường ở Việt Nam 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu Đề tài tập trung vào việc phân tích, đánh giá thực tiễn kiểm toán môi trường do các cơ quan KTTC trên thế giới thực hiện trong vòng 20 năm qua; đồng thời đánh giá địa vị pháp lý, chức năng và mô hình tổ chức của cơ quan KTNN Việt Nam để triển khai kiểm toán môi trường ở Việt Nam. 4. Phương pháp nghiên cứu Đồng thời với áp dụng các phương pháp truyền thống như phương pháp duy vật biện chứng, duy vật lịch sử, Đề tài còn sử dụng một số phương pháp như: phương pháp thống kê, phương pháp điều tra phân tích kết hợp với phương pháp suy luận, diễn giải, phương pháp tổng hợp, phương pháp hệ thống . 5. Kết cấu đề tài Ngoài phần Mở đầu và Kết luận, Đề tài gồm 4 chương: Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu đề tài Ch¬ng 2: Tổng quan về kiểm toán và kiểm toán môi trường Chương 3: Thực trạng về kiểm toán môi trường Chương 4: Định hướng và giải pháp tổ chức kiểm toán môi trường ở Việt Nam 7 CHƯƠNG 1- TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI 1.1. TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU TRONG NƯỚC CÓ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI Kiểm toán các yếu tố có liên quan đến môi trường là một nội dung kiểm toán được thực hiện bằng cả ba loại hình kiểm toán là kiểm toán tuân thủ, kiểm toán tài chính và kiểm toán hoạt động. Kiểm toán môi trường là một vấn đề còn khá mới mẻ đối với Việt Nam nói chung và KTNN nói riêng. Bởi vậy số lượng các công trình nghiên cứu về kiểm toán môi trường còn rất hạn chế. Cho tới thời điểm hiện tại mới chỉ có một số rất ít công trình nghiên cứu có liên quan đến đề tài được công bố dưới các hình thức như các bài viết đăng tải trên các tạp chí chuyên ngành và đề tài nghiên cứu khoa học. 1.1.1. Các bài viết đăng tải trên các tạp chí chuyên ngành Các bài viết trong lĩnh vực này còn hạn chế về cả số lượng bài viết lẫn nội hàm nghiên cứu. Các bài này chỉ mới nêu được khái niệm, các thức phân loại các cuộc kiểm toán môi trường. Dưới đây là một số bài tiêu biểu: Kiểm toán môi trường và những thách thức đặt ra đối với Kiểm toán Nhà nước Việt Nam của Nguyễn Tuấn Trung (Tạp chí nghiên cứu khoa học kiểm toán số tháng 04/2008) giới thiệu khái quát về mối quan hệ giữa môi trường và phát triển bền vững và nêu ra một số dạng ô nhiễm môi trường và tác động của chúng đối với hệ sinh thái, qua đó làm toát lên sự cần thiết phải thực hiện kiểm toán môi trường. Với cách tiếp cận kiểm toán môi trường được thực hiện bằng cả 3 loại hình kiểm toán, tác giả cũng đã liệt kê được một số nguyên nhân khiến cho kiểm toán môi trường chưa được triển khai tại Việt Nam, đó là: tính pháp lý chưa cao, chưa có ngân hàng dữ liệu về môi trường của quốc gia, chưa có quy trình kiểm toán riêng áp dụng cho kiểm toán môi trường. 8 Kiểm toán môi trường của Anh Quốc và bài học kinh nghiệm cho kiểm toán môi trường ở Việt Nam của TS. Phạm Đức Hiếu và TS. Đặng Thị Hòa (Tạp chí Kiểm toán Nghiên cứu Khoa học Kiểm toán.) đã đưa ra một số vấn đề có tính chất khái quát về kiểm toán môi trường. Tuy nhiên các tác giả này chỉ mới nêu ra quan điểm tiếp cận về kiểm toán môi trường trong khu vực tư nhân như khái niệm, phân loại, quy trình và nội dung kiểm toán, đồng thời cũng đưa ra kinh nghiệm kiểm toán môi trường của Anh Quốc theo những tiêu chí nêu trên. Trao đổi ý kiến về kiểm toán môi trường của TS. Giang Thị Xuyến (Tạp chí Kiểm toán số 4(125) tháng 4/2011) đề cập đến một số vấn đề như: Kiểm toán môi trường là gì? Tại sao cần kiểm toán môi trường? Ai kiểm toán môi trường?. Theo quan điểm của tác giả, kiểm toán môi trường là một loại hình kiểm toán tổng hợp cả 3 loại hình kiểm toán; đơn vị được kiểm toán không chỉ là một tổ chức, cá nhân kinh doanh mà còn có thể bao gồm cả đơn vị, tổ chức quản lý hành chính tùy theo mục đích và phạm vi của cuộc kiểm toán; Kiểm toán môi trường được thực hiện nhằm góp phần năng lực quản lý và bảo vệ môi trường của các cơ quan quản lý chức năng, và giúp tăng cường nhận thức và hành động về bảo vệ môi trường của lãnh đạo và nhân viên trong đơn vị, thúc đẩy đơn vị phát triển bền vững và bảo vệ môi trường chung theo hướng “sản xuất sạch hơn”. 1.1.2. Các công trình khoa học 9 Có thể nói cho đến tại thời điểm hiện tại ở Việt Nam mới chỉ có một đề tài nghiên cứu khoa học đề cập đến vấn đề kiểm toán môi trường, đó là đề tài NCKH cấp Bộ “Cơ sở lý luận và thực tiễn triển khai thực hiện kiểm toán môi trường ở Việt Nam” do TS. Lê Quang Bính là chủ nhiệm. Công trình khoa học này có mục tiêu muốn làm rõ các khái niệm, tiêu chí, và nội dung kiểm toán môi trường nói chung và trong phạm vi hoạt động của Kiểm toán nhà nước nói riêng; Phân tích thực trạng kiểm toán môi trường ở một số quốc gia và Việt Nam làm căn cứ xác lập vai trò của kiểm toán môi trường đối với KTNN, xác lập các định hướng, quan điểm chỉ đạo và đề xuất những nội dung để khai kiểm toán môi trường ở Việt Nam. Tuy nhiên, tác giả chưa làm rõ được sự khác biệt giữa kiểm toán môi trường trong khu vực nhà nước và khu vực tư nhân dẫn đến việc phân tích, đánh giá thực trạng kiểm toán môi trường cũng như việc đề xuất quy trình, nội dung và phương pháp kiểm toán đối với các yếu tố liên quan đến môi trường chưa có tính thuyết phục. Những giải pháp đó vẫn chỉ là mô phỏng quy trình, nội dung và phương pháp kiểm toán áp dụng cho kiểm toán tài chính, không làm toát nên được tính đặc thù của hoạt động kiểm toán các yếu tố có liên quan đến môi trường . 1.2. TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU Ở NƯỚC NGOÀI CÓ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI 1.2.1. Nhóm các công trình nghiên cứu về kiểm toán môi trường 10